对标国际：海南自贸港先行先试CPTPP的探索_李婧.pdf

2022年第12期（总第605期）区 域 金 融 研 究Journal of Regional Financial ResearchNO.12，2022General NO.605一、从经济特区到自贸港：海南发展的求索之路改革开放40多年来，中国一直是全球化的积极参与者、支持者和受益者。以2001年中国加入世界贸易组织（WTO）为标志，中国开始进入了规则导向的开放阶段。中国积极履行入世承诺，承担应尽义务，全面加强同多边贸易规则的对接，为多边贸易体制有效运转做出了积极贡献。与此同时，中国的经济体量和制度建设也取得突出成绩，2010年中国已成为世界第二大经济体，中国特色社会主义市场经济体制不断完善，国家发展能力大幅提升。但是，中国还是一个发展中国家，全方面提高国家发展能力、克服中国经济“不平衡、不稳定、不协调、不可持续”等问题仍然是中国供给侧结构性改革的艰巨任务。中国的崛起引起世界各国关注，这并不意味着中国的经济政策受制于国际干预力量，而是中国应该向其他贸易伙伴清晰表明自己的政策目标，并调整自己的政策框架使之与其他国家合理的政策目标相协调（林重庚和迈克尔 斯宾塞，2020）。党的十八大以来，中国全面深化改革取得重大突基金项目：国家社会科学基金重点项目“国际发展共同体视域下中国产业链安全保障机制构建研究”（21AGJ008）；首都经济贸易大学北京自贸区研究院项目“RCEP对北京开放型经济发展影响研究”。收稿日期：2022-12-01作者简介：李婧，女，吉林伊通人，博士，教授，博士生导师，供职于首都经济贸易大学经济学院，上海交通大学现代金融研究中心特邀研究员，研究方向为货币国际化、货币合作、资本管制。安全，男，河北保定人，硕士研究生，首都经济贸易大学经济学院，研究方向为世界经济、人民币国际化。许晨辰，女，河北保定人，博士，供职于华夏银行股份有限公司博士后科研工作站，研究方向为开放宏观经济理论与政策。对标国际：海南自贸港先行先试CPTPP的探索李婧安全许晨辰（首都经济贸易大学，北京100070）摘要：“先行先试”是我国渐进式改革开放的政治智慧和经济智慧。建设具有中国特色的自由贸易港是海南实现“大开放”和“大发展”的重要战略。海南自贸港是先行先试 全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）的最佳开放门户之一，是将海南自然优势转化为经济优势和发展能力的重要载体。文章梳理海南从经济特区到自贸港的求索之路，通过对比CPTPP规则与海南自贸港的开放政策，分析海南对标国际面临的制度挑战与对接难点，提出海南未来应以全局和系统思维，克服规则赤字与制度摩擦，逐步对照CPTPP规则，以先行先试为契机，提前进行压力测试和对接测试，完善市场化机制体制，以点带面，促进区域经济发展，引领全国高水平开放。关键词：制度挑战；对接难点；规则赤字；高水平开放中图分类号：F744文献标识码：A文章编号：1674-5477（2022）12-0016-10-16区域金融研究 2022年第12期特稿破，扩大自贸区等开放综合试点，努力改善营商环境。在开放中求发展，是实现第二个百年奋斗目标的关键。党的二十大报告提出，必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持高水平对外开放，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。中国作为全球系统重要性国家，要解决发展内外联动问题，积极寻求内外均衡的新机制，在不断扩大开放中探寻适合本国的发展道路。当前百年未有之大变局下，全球政治经济环境更加严峻复杂。2008年全球金融危机爆发后，以WTO为主体的多边贸易体制面临新问题、新挑战。在全球化进程下，WTO规则的覆盖范围存在局限，数字贸易等新兴贸易形式突破了WTO的管理范围，国际形势变化等因素使WTO的权威性和关注度降低。于是，以WTO为核心的多边贸易体制逐渐转变为“WTO+各种协定”的形式。截至2021年，全球共有354个生效的区域贸易协定。世界经济进入新常态的背景下，多边贸易规则的弱化、超大贸易协定的签订意味着全球贸易规则、投资规则及其他规则开始进入重建阶段，全球各经济体都面临着重大的结构调整。维持一个开放的全球贸易与投资体系对全球可持续发展是有益的。截至2022年，中国已与26个国家和地区签订了包括 区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）在内的21个自由贸易协定，在国内先后建立21个自由贸易试验区，形成国内改革与对外开放协同推进的互动机制（张幼文，2016）。中国参与全球化的核心任务之一就是“规则建设”，要从以前单向的适应规则，转向对国际规则的知情权、参与制定权和话语权的诉求，保障和扩展自身利益，拓展全球利益（张宇燕，2016）。中国正在构建与国际高水平对接的经贸规则体系，打造市场经济发展的良好营商环境，形成全面开放的新格局。中国通过参与国际规则创建，在全球规则重塑中发挥重要作用（东艳，2021）。为此，中国应设计和把握好自己的开放节奏，积极利用好WTO和区域贸易协定两个推进经济全球化的“轮子”，用好两种资源，建好两个市场，提高国家发展能力，促进宏观经济稳定，维护国家经济安全。建立开放型经济新体制，实现高质量发展和高水平开放，意味着中国由被动卷入全球化转变为主动参与全球化，其具体模式必然顺势做出调整。党的二十大报告强调，推进高水平对外开放，优化区域开放布局，加快建设海南自由贸易港，实施自由贸易试验区提升战略，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络。改革开放初期，对外开放是将沿海地区作为战略重点，分阶段、分层次地逐步推进，将特区构建成为中国对外开放基地和建立社会主义市场经济制度的试验场。进入20世纪90年代，中国采取对外开放的“四沿”战略，扩大“沿海、沿边、沿江、沿路”开放，形成全方位、多层次、宽领域的对外开放新格局（吴敬琏，2004）。这一开放的路径选择体现了“摸着石头过河”的中国开放哲学，地理区域上的梯度开放和重点部门、行业的先后开放，激活重点区域的经济活力，为其他地区提供样板。这种开放模式取得了巨大成功，也为中国改革开放积累了丰富的经验。海南发展经历了长期的求索之路。1988年海南省成立，成为中国最年轻的省份和最大的经济特区。围绕海南如何实现“大开放”和“大发展”，国内掀起讨论的热潮，经历了第二关税区（即特别关税区）国际旅游岛自由贸易区自由贸易港的思想历程。1988年，海南省第一次党代会提出要实行“三个自由”（货物、资金、人员自由）的开放政策，创造条件建立第二关税区，后来在讨论中采用了海南特别关税区的提法（迟福林，2021）。这一思想主要是为了促进海南进一步开放，加速发展外向型经济。在“一线放开，二线管住”的监管思想下，在海南建立特别的海关体制、财税体制和金融体制。针对新体制设计下海南基础差、底子薄和外向程度低等特点，海南特别关税区研讨小组提出了两种方案：第一个方案是按照分步到位的原则，具体做法是设立海南海关，逐步理顺海南同中央的关系；第二个方案是发行海南特区币，解决货币可兑换和海南货币制度问题，以此真正实现“三个自由”（周小川和谢平，1993）。这是当时超前而大胆的想法，这些设计理念实际上就是“自由贸易港”的基本思想。1991年2月兰德公司向海南省提交的一份研究报告中指出，经济特区是为实行“进口替代与出口导向”混合发展战略的组成部分而设计的。核心是在实行进口替代的同时，力图发展出口导向经济。这一战略使特区成为连接中国和国际的桥梁。-17区域金融研究 2022年第12期特稿因此，海南省的政策重点是服务特区出口导向战略，集中进行与中央政府政策一致的市场导向改革。中央和地方在密集讨论中逐渐形成建立特别关税区是建立自由贸易港基础的共识。1991 年中国（海南）改革和发展研究院（以下简称中改院）成立，专门研究海南特别关税区。1991年5月30日在人民大会堂举办主题为海南特别关税区的研讨会上，单独关税区的概念得到明确，特别关税区就是中国特色的单独关税区，对我国有重要政治意义（迟福林，2021）。可见，当时国内外对海南实现“大开放中的大发展”进行了深入探索和思考，中国加入WTO使中国学术界和决策者的国际视野更加广阔，关于海南的讨论主题广角不断延伸。海南经历了20世纪90年代初期的房地产泡沫，经济发展陷入低潮。1995年和1996年海南的GDP增速在全国排名较为靠后。在申请加入WTO的大背景下，海南提出了以产业开放带动产业升级，将资源优势变成经济优势和发展优势。2000年，中改院院长迟福林提出了“国际旅游岛”建议，2009 年 12 月 31日，国务院发布 关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见，标志着海南国际旅游岛建设正式上升为国家战略，按照“全岛一个大城市”的思路建设海南。2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南省建省办特区30周年大会上宣布，党中央决定支持海南全岛建设自由贸易试验区，支持海南逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，分步骤、分阶段建立自由贸易港政策和制度体系（以下简称“4.13”讲话）。这是中央着眼于我国改革开放和社会主义现代化建设全局的重大战略决策，具有历史意义。在“4.13”讲话的指引下，2020年6月1日，中共中央、国务院印发 海南自由贸易港建设总体方案，提出海南自由贸易试验区的战略定位就是“三区一中心”（即全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区）建设。走向大开放是海南改革发展的主线，从探索研讨特别关税区到建设自由贸易港，海南是我国改革开放的一个历史缩影。海南自贸港成立后经济快速发展，20202021年平均经济增长率为7.3%，居全国首位，对外开放进程不断加快（傅人意，2022）。由此，海南自贸港的意义远远超越地理概念，是中国在加入WTO后规则导向开放的延续，按照国际惯例和规则办事，即“对标国际”，是中国在改革开放新阶段由被动卷入全球化转变为主动参与全球化的重要战略。如果说高水平开放是海南上下求索数年经过实践证明得出的真理，那么推进全岛封关运作，建成自由贸易港，就是真正实现“大开放”和“大发展”的必经之路，对接国际高水平经贸规则就是加速双向开放，真正实现“一线放开，二线管住，岛内自由”的基础。改革开放40多年，我国在规则基础上推进高水平对外开放，积极融入全球规则体系。这是一个国家赋能的过程，不仅有助于提高国内经济发展能力和国家治理能力，而且有助于提高中国在全球经济治理中的话语权，真正在国际事务中发挥系统重要性作用。建设海南自由贸易港，提高海南连接中国经济与世界经济的能力具有重要的政治经济学意义。在世界经济新常态和全球贸易规则碎片化的背景下，完善国际贸易和投资规则，促进全球交易安全和稳定成为未来国际经贸规则的发展趋势。中国的主要经济伙伴对全球化的态度及反应对于中国的未来发展前途有重要意义。2021年9月，中国正式申请加入 全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP），CPTPP规则代表了更高水平的开放，将会成为追求多边贸易自由化和投资自由化的国际标准。CPTPP作为亚太地区重要的高标准区域协定，对于推动亚太经济一体化发展具有重要意义（唐国强和王震宇，2014）。同时，中国加入CPTPP，不仅有利于增加中国GDP、社会福利、进出口贸易等经济效益，还会增加CPTPP协定国和非协定成员国的经济利益（李春顶等，2021）。海南自贸港作为中国实现高水平开放的试验田，其核心是制度创新，与其他自贸试验区一样，也面临管理体制不健全、制度创新成果碎片化、产业链不完善、服务业开放程度不高、对标国际高标准经贸规则有限等问题（赵家章等，2022）。在建设开放型经济新体制的进程中，海南自贸港可以通过探索对接国际高标准经贸规则，突破自贸区的发展瓶颈，率先实现高水平对外开放，为其他自贸区提供可复制、可推广的样本（钟业昌，2019）。目前，海南省正在探索先行先试 全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、数字经济伙伴关系协定（DEPA）等国际高标准经贸规则，加快推动规则、规制、管理、标准等制度型开放。-18区域金融研究 2022年第12期特稿国家战略决策赋予海南自贸港先行开放的使命，也为海南自贸港高水