追求土地收益会降低城市经济...国254个地级市的数据实证_柴铎.pdf

土地利用【文章编号】10063862(2023)0100100810城市发展研究 30 卷 2023 年 1 期 Urban Development Studies Vol30 No1 2023追求土地收益会降低城市经济效率吗?中国 254 个地级市的数据实证柴铎1钟悦2姜玲1，*(1中央财经大学 政府管理学院，北京，100081;2北京大学 光华管理学院，北京，100091)【摘要】推导“土地经济收益”通过城镇化水平影响城市经济效率的传导路径，以 2006 至 2018 年中国 254 个地级市面板数据为样本搭建固定效应模型、中介效应模型和门槛模型开展实证。结果表明样本城市土地经济收益以城镇化综合水平为中介对城市经济效益总体具有负影响，在城镇化水平不同阶段呈现倒 U 型关系。短期应聚焦改良土地收入和支出方式的合理性，树立多元化的土地收益观，借助土地配置方式创新、多价值导向利用等降低土地经济收益负效应。【关键词】城镇化;全要素生产率;高质量发展;土地财政;房地产市场【中图分类号】F293.2【文献标识码】A基金项目:国家自然科学基金面上项目(71974220);国家社会科学基金重点项目(21AZD041)*通讯作者:姜玲(1981)，女，山东威海人，中央财经大学政府管理学院教授，博士生导师。研究方向:城市与区域治理，电子信箱:linerjiang520 126com。0引言城镇化是经济增长的重要动力，土地则是城镇发展的物质基础、空间载体和价值来源。中国城市政府对土地利用拥有更强的自主权，土地政策成为政府宏观调控的偏好工具1。政府对“投入土地增加投资扩大城市规模 提高经济增速”的路径依赖被认为是城市发展失序、土地粗放利用和环境破坏的主因2，会推高城市成本、挤占其他要素报酬，阻碍经济结构优化，降低城市经济效率3。过度依靠土地攫取经济收益的弊端须纠正4，但现阶段抛弃土地财政仍不具备条件5。改进从土地获取经济收益的方式，增进土地“三生”综合效益，是促进高水平城镇化、支撑经济高质量发展的关键6。那么，历史上获取土地经济收益究竟对中国城市经济效率产生了怎样的影响?回答这一问题对于研判中国城市土地利用所处阶段、推动土地收益方式转型十分必要。1理论分析与研究假设1.1土地经济收益内涵思辨广义的土地收益包括生产、生活、生态综合收益。土地作为中国城市国有自然资源资产，收益的实质是土地发挥空间承载力功能参与城市经济生产后在最终生产价值中分得的报酬。中国城市政府借助土地规划和计划实施土地用途管制，限制集体土地自主开发，通过征地或拆迁低成本征收土地并垄断国有土地收储供应，再通过竞价将土地以最高出价配置给用地主体，管控房地产开发全链条，递进式地获取土地被赋予开发权力后竞价出让的“一次价值倍增”以及土地开发建设后的“二次价值倍增”。参考并改进郑思齐和邵朝对等学者思路78，本文的“土地经济收益”可定义为直接来自土地开发的经济贡献，包括土地一级市场的直接出让收入和房地产市场直接经济贡献，可由土地出让收入和土地开发后的房地产销售收入也即“最终产品”价值来反映。1.2影响机理与研究假设“土地收益 城镇化 经济效率”的逻辑建立在中国城市治理和经济发展模式上，如图 1。“中央集权地方分权”的治理体制和官员考核晋升制度下，城市官员需要借助本地资源开展政绩竞争。由于城市政府代表全民行使国有土地所有权，土地政策具有很强自主性，高速城镇化的土地需求进一步导致土地收益的价值量最高、稳定性最强且效益多元化。特别的，地方财政在“分税制”改革后收入 锐 减，促 使 城 市 政 府 追 求 土 地 经 济 收 益扩张4。柴铎等:追求土地收益会降低城市经济效率吗?中国 254 个地级市的数据实证土地利用城市发展研究 30 卷 2023 年 1 期 Urban Development Studies Vol30 No1 202311图 1土地经济收益对城镇化及城市经济效率的影响机理资料来源:作者自绘进一步看，城市政府追求土地经济收益扩张可能对城市经济效率产生两类影响。一方面，低成本土地扩张模式为城市基建和公共服务建设提供了物质基础，为金融机构、企业积累了资本;改善了城市生产、生活环境;促进了居民名义财富进而消费的增长。土地经济收益的产生、分配牵引了人口、产业、和空间的城镇化9。对城市经济产生四类促进作用:一是各类生产要素数量增长的规模效应;二是空间集中度、设施便捷度提高，驱动各类要素流动、增强联系、优化组织，促进产业链协作，产生集聚效应10;三是城市多元化功能需求推动了分工，产生专业化效应;四是规模扩张带来投资和消费扩张，促使经济循环加速带来的乘数效应。另一方面，城市政府垄断土地供应，具有扩大供地规模、压低土地获取成本、抬高地价的动机，可能导致粗放低效的城镇化，产生环境约束效应11。地价房价过度上行则会提高实体经济成本、挤占其他行业资源回报，降低企业创新动力，还会挤占居民消费12，产生成本挤出效应。地方政府可能过度供应经济收入较高的地类，导致供地结构、布局扭曲，引发各类要素配置扭曲，产生资源扭曲效应。上述问题也可能削弱城市的产业、投资、人才吸引力13，形成资源阻断效应。长期依赖土地收入还可能使政府产生政策惰性效应。综上，设立下列假设:假设 1:土地经济收益增长会通过促进城镇化水平上升推动城市经济效率提升;假设 2:不同城镇化水平下，土地经济收益对城市经济效率存在非线性影响。2研究设计2.1样本选取综合数据可得性以及样本城市在区位、规模、经济发展水平、产业类型等方面的代表性，考虑研究对样本时间跨度包含中国城镇化重要节点的需要，剔除贸易战和疫情特殊冲击影响，选取 2006 至2018 年中国大陆 254 个地级市平稳面板数据作为研究样本。2.2模型设计2.2.1基准模型模型(1)和(2)为基准模型，以考察土地经济收益对城市经济效率的影响。为克服不随时间变化的个体差异而导致的遗漏变量问题和城市全要素生产率随时间变化而产生时间趋势，控制城市个体效应和时间固定效应。为使数据平稳并减少共线性，将土地出让金和商品房销售额进行对数化处理:TFPit=0+1LFit+njjcontroljit+i+t+it(1)TFPit=0+2Eit+njjcontroljit+i+t+it(2)TFPit为 城市 i 在 t 年的全要素生产率;LFit、Eit分别代表土地出让金、商品房销售额取对数后的标准化值;controljit为控制变量;i为个体固定效应;t为时间固定效应;it为随机扰动项。为避免双向因果内生性问题，采用滞后一期财政收支差额 Debtit1作为工具变量构建模型(3)和模型(4)。土地利用柴铎等:追求土地收益会降低城市经济效率吗?中国 254 个地级市的数据实证12城市发展研究 30 卷 2023 年 1 期 Urban Development Studies Vol30 No1 2023TFPit=0+3Debtit1+1LFit+njjcontroljit+i+t+it(3)TFPit=0+4Debtit1+2Eit+njjcontroljit+i+t+it(4)2.2.2中介效应模型在模型(1)和(2)的基础上构建中介效应模型(5)至(8)。参考温忠麟(2014)14 的方法，采用逐步回归法进行中介效应检验:urbit=0+1LFit+njjcontroljit+i+t+uit(5)urbit=0+2Eit+njjcontroljit+i+t+uit(6)TFPit=0+1LFit+3urbit+njjcontroljit+i+t+vit(7)TFPit=0+2Eit+3urbit+njjcontroljit+i+t+vit(8)式中，urbit为城市 i 在 t 年的城镇化水平;i为 个体固定效应;t为时间固定效应;uit和 vit为随机扰动项。2.2.3门槛效应模型以城镇化水平为门槛变量，研究土地经济收益对城市全要素生产率的非线性影响，构建模型(9)和(10)。TFPit=a1LFitI(urbit)+a2LFitI(urbit)+njajcontroljit+i+eit(9)TFPit=a1EitI(urbit)+a2EitI(urbit)+njajcontroljit+i+eit(10)式中，urbit为城市 i 在 t 年的城镇化水平;为门槛值并将样本分为数组，I()为门槛指示函数;当urbit 时，I(urbit)=1，I(urbit)=0;当urbit 时，I(urbit)=0，I(urbit)=1。i为个体固定效应，eit为随机扰动项。2.3变量设计与解释2.3.1被解释变量:城市全要素生产率全要素生产率(Total Factor Productivity)被越来越多的作为衡量城市经济效率的指标，广泛用于分析 D 投入、外国投资、经济政策对城市和区域经济影响的分析1516。本文选择非参数型的 DEA-Malmquist 指数法测算城市全要素生产率，如公式(11):Mi，t+1(xt+1i，yt+1i，xti，yti)=Dti(xt+1i，yt+1iDti(xti，yti)Dt+1i(xt+1i，yt+1iDt+1i(xti，yti)=Dt+1i(xt+1i，yt+1iDti(xti，yti)Dti(xt+1i，yt+1iDt+1i(xt+1i，yt+1i)Dti(xti，ytiDt+1i(xti，yti)=Effcht+1i Techt+1i(11)式中，i 表示第 i 个样本;x 和 y 分别代表当期投入产出量;D(x，y)表示生产函数形式，(xti，yti)和(xt+1i，yt+1i)分别为第 t 期和第 t+1 期的投入产出集。Mi，t+1表示第 t+1 期相对于第 t 期的效率改进系数，可分解为技术效率指数 Effcht+1i和技术进步指数 Techt+1i的乘积，以衡量要素投入产出的综合生产效率变化，即全要素生产率。以 2005 年为基期，将样本城市 Malmquist 指数计算结果转换为定基指数。本文在投入指标中引入了创新要素，投入、产出要素及数据来源如表 1。2.3.2解释变量:土地经济收益根据前文论证，本文的土地经济收益包括:土地出让金，包含由生地转为熟地的价值积累。房地产销售收入，包含土地二级开发的最终产品价值积累。作为最主要的两部分，决定了衍生链条其他经济收益。2.3.3中介/门槛变量:城镇化综合水平本文采用因子分析法合成反映城市经济效率的空间、产业和人口城镇化指标，计算城镇化综合水平，如表 2。2.3.4工具变量:滞后一期财政收支差额为避免可能存在的遗漏重要变量以及双向因果导致的内生性问题，本文尽量完备控制变量，借鉴 Dippel 等(2019)18 的做法，对解释变量和中介变量共用一个工具变量进行基准回归和中介效应检验，选择滞后一期的一般性公共预算收支差额作为工具变量，如公式(12)。柴铎等:追求土地收益会降低城市经济效率吗?中国 254 个地级市的数据实证土地利用城市发展研究 30 卷 2023 年 1 期 Urban Development Studies Vol30 No1 202313表 1以 DEA-Malmquist 指数计算全要素生产率的投入与产出变量类型维度指标名称指标说明数据来源*投入指标产出指标土地人力资本创新经济产值建设用地投入当年城镇建设用地总面积人力资源规模单位从业人数+私营个体从业人数人力资源质量普通高等学校在校生数量物质资本存量参考张军17 方法采用永续盘存法估算科技投入财政科技支出应用性成果产出专利授权数量实际 GDP以 2005 年为基年做不变价处理中国城市统计年鉴国土资源统计年鉴/公报wind 数据库中国研究数据服务平台(CNDS)资料来源:作者整理表 2城镇化综合水平计算指标维度变量计算方式数据来源人口城镇化urb_p城镇人口/常住人口空间城镇化urb_l城市建设用地面积/行政区域土地面积产业城镇化urb_i(第二产业产值+第三产业产值)/第一产业产值城市统计年鉴各省、市统计年鉴/公报资料来源:作者整