对华技术性贸易壁垒与国家经济安全_郑休休.pdf

国际经济评论对华技术性贸易壁垒与国家经济安全*郑休休刘青赵忠秀技术性贸易壁垒是各国变相实施贸易保护主义的新形式。对华技术性贸易壁垒具有覆盖产品种类广泛、欧美主导和彼此效仿的特征，并呈现出聚焦能源和环境议题、向价值链上游环节延伸的趋势。壁垒形成受经济、政治、技术、外交因素驱动，是国家利益在特定市场发生竞争性冲突的结果。对华技术性贸易壁垒通过直接影响中国微观主体参与国际贸易的经济行为，引发国内行业维度、地区维度的结构性调整，并通过产品市场与劳动力市场的均衡作用、国外市场与国内市场的内外联动等途径影响国民经济运行的稳定状态，从而深刻影响国家经济安全。中国应当在管理制度改革、信息传递、基础研究、技术标准国际化建设等方面采取具有针对性的优化措施以妥善应对现存问题。关键词：技术性贸易壁垒 经济安全 出口 非关税壁垒 特别贸易关注随着经济全球化发展，世界范围内关税税率大幅降低，非关税壁垒1（Non-Tariff Barriers，NTB）日益成为各国变相实施贸易保护主义的新形式。近年来，郑休休系对外经济贸易大学全球价值链研究院助理研究员；刘青（通讯作者）系中国人民大学国家发展与战略研究院副院长、教授，Email:；赵忠秀系山东财经大学校长、国际经贸学院教授。*本文系国家社会科学基金后期资助项目“技术性贸易壁垒影响下的中国企业产品出口二元边际、贸易偏转与质量升级”（项目编号：21FYB017）、国家社会科学基金重大研究专项项目（项目编号：21VMG038）、国家自然科学基金面上项目“贸易扩大开放对我国创新的影响：企业层面数据的实证研究”（项目编号：71973140）、教育部哲学社会科学实验室（培育）对外经济贸易大学全球价值链研究院（实验室）、“高等学校创新引智计划”全球价值链研究学科创新引智基地（项目编号：B18014）、山东省社会科学理论重点研究基地山东财经大学对外开放与自贸区建设研究基地的阶段性研究成果。1 非关税措施：定义参见联合国贸易和发展会议（UNCTAD）的概念，是指以影响交易数量或价格的形式对国际货物贸易产生作用的非关税政策措施。UNCTAD,“International Classification of Non-TariffMeasures”,2012,https:/unctad.org/webflyer/classification-non-tariff-measures2022-07-17.131郑休休刘青赵忠秀International Economic Review中国出口因遭遇技术性贸易措施1（Technical Barriers to Trade，TBT）的冲击，频繁出现货物被目的地管理部门扣留、退回、销毁等情况，并引发大量企业丧失后续出口订单。2在党的十八届五中全会专题研讨班上，习近平总书记指出：“西方国家等强化贸易保护主义，除反倾销、反补贴等传统手段之外，在市场准入环节对技术性贸易壁垒、劳工标准、绿色壁垒等方面的要求越来越苛刻。”3那么，技术性贸易壁垒和技术性贸易措施之间究竟是什么关系？对华技术性贸易壁垒缘何存在、有何特征与利弊？为什么对华技术性贸易壁垒对国家经济安全具有重要影响？对上述问题的准确回答是做好政策应对的基本前提。一方面，从概念角度看，国家经济安全是指国民经济发展和经济实力处于不受根本威胁的状态。4维护国家经济安全的根本目的是保障国家利益。对华技术性贸易壁垒虽然表现为“目的地产品”维度上的技术性要求，但其对于国际贸易存在“实质性阻碍”，直接影响中国微观企业的出口决策和经济表现。由于整体的国家经济利益是由无数微观企业的经济利益组成，当个体调整行为积累到一定程度，行业或地区的群体特征就可能发生显著变化，即间接影响与所涉技术要求相关的产业结构、产品结构和劳动力结构，进而影响国民经济运行的稳定状态。现有国内文献对于技术性贸易壁垒的研究存在概念不清、数据不全、分析不深、脱离实际等问题，聚焦对华技术性贸易壁垒与国家经济安全的研究比较少见。另一方面，着眼现实，对华技术性贸易壁垒的数量自2018年以来明显增多。这一趋势很可能在中外竞争日益加剧、新冠病毒感染疫情引发全球经济下行的背景下进一步恶化，对中国经济运行的持续稳定和转型升级带来严峻的挑战。综上所述，无论从理论还是现实角度出发，都亟须围绕对华技术性贸易壁垒这一议题展开更全面和深入的研究，本文的贡献就在于填补这一需求。具体而1 技术性贸易措施的定义参见1995年关税与贸易总协定（General Agreement on Tariffs and Trade,GATT）项下的技术性贸易壁垒协定（TBT Agreement，以下简称TBT协定），是指一国为实现政策目标（如维护人类健康和安全、保护环境、避免欺诈消费者行为、确保产品质量等）而制定的产品要求以及采取的相应措施。其适用对象包括国内生产的货物和进口的货物，旨在确保进口方的技术法规、标准和合格评定程序是非歧视性的，避免对国际贸易造成不必要的障碍。资料来源：WTO,“TechnicalBarriers to Trade”,1995,https:/www.wto.org/english/tratop_e/tbt_e/tbt_e.htm 2022-07-17。2 中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局：中国技术性贸易措施年度报告，北京：中国质检出版社，20082019年。3“习近平在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话”，2016年1月18日，新华网，http:/ 2022-07-17。4 陈凤英：国家经济安全，北京：时事出版社，2005年；雷家骕、钟惠波、胥和平：国家经济安全管理学，北京：清华大学出版社，2022年。132对华技术性贸易壁垒与国家经济安全国际经济评论/2023 年/第 1 期言，本文以对华技术性贸易壁垒为对象，致力于厘清现有研究在概念上的误区，总结相关特征事实，分析最新趋势，并讨论壁垒形成的动机及其影响国家经济安全的途径。文章最后针对中国目前应对技术性贸易壁垒的不足之处，提出具有可操作性的对策建议。概念辨析技术性贸易壁垒与技术性贸易措施并非同一概念，两者的名称源于早年的翻译习惯，1极易引起混淆，因此，需要仔细辨析。技术性贸易措施属于进口方采取的“技术性”的非关税措施之一（见表1），发生在“边境后”的进口方境内，主要涉及技术标准、法规、合格评定三方面的内容。近年来，技术性贸易措施在国际贸易中的出现频率明显增加，世界贸易组织（WTO）成员发布新增常规TBT通报2的数量从1995年的365份增加到2021年的2584份（见图1），其目标涉及保护人类健康和安全、保护环境、避免欺诈行为和保证产品质量等内容。根据WTOTBT协定，成员所采取的技术性贸易措施不应对国际贸易产生不必要的阻碍。因此，按合规程度区分，技术性贸易措施可分为以下三类：1）合规且不阻碍国际贸易的措施；2）合规但实质性阻碍国际贸易的措施；3）非合规措施，例如明显超越现存国际标准的技术要求。后两类技术性贸易措施符合技术性贸易壁垒的界定条件，即“实质性阻碍国际贸易的”“不必要的”技术性贸易措施。尤其值得注意的是，合规但实质性阻碍国际贸易的措施往往具有很强的隐蔽性，表面上宣称“保护环境或人类健康等”，本质上则是为了实现限制进口规模、降低进口竞争等目的。因此，亟须对此提高警惕并合理应对。1 WTO对于技术性贸易措施的对应用词是Technical Barriers to Trade，早年间将其直译为“技术性贸易壁垒”，近年来官方部门在工作语言中已统一称之为“技术性贸易措施”。相应地，各成员根据TBT协定向WTO进行通报的行为（Notification of Technical Barriers to Trade），实际上应被称为“技术性贸易措施通报”，而非“技术性贸易壁垒通报”。2 常规TBT通报：WTO数据库中的TBT通报分为常规通报、附录以及对以往通报的勘误和修订。这里是指常规通报，不包括附录和对已有通报的勘误和修订。133郑休休刘青赵忠秀International Economic Review表1 进口非关税措施的分类大类技术性的非关税措施非技术性的非关税措施细分类别ABCDEFGHIJKLMNO类别内容卫生与植物检疫措施技术性贸易措施装运前检查和其他手续临时贸易保护措施非自愿许可、配额、禁止和其他数量控制措施价格控制措施，包括附加税费金融措施影响竞争的措施与贸易相关的投资措施分销限制售后服务限制补贴（不包括出口补贴）政府采购限制知识产权措施原产地规则来 源：UNCTAD TRAINS,“The Global Database on Non-Tariff Measures User Guide(2017,Version 2)”,May 24,2018,https:/unctad.org/webflyer/unctad-trains-global-database-non-tariff-measures 2022-07-17。图1 世界新增常规TBT通报与STC数量情况（19952021年）134对华技术性贸易壁垒与国家经济安全国际经济评论/2023 年/第 1 期注：STC全称为Special Trade Concern（特别贸易关注）。WTO成员可通过提出特别贸易关注提案的形式对其他成员的不合理措施提出质疑。其中，提出方不含中国的情况表示STC的提出者信息中没有中国；提出方含中国的情况表示STC的提出者信息中包含中国，包括中国单独提出STC、中国与其他成员共同提出STC这两种情况。来源：WTO-TBT通报数据库，作者自制。在实际数据使用方面，TBT通报也不适宜作为衡量对华技术性贸易壁垒的准确指标，而需结合特别贸易关注（Special Trade Concern，STC）1案例数据一起使用。由于目前国际上对“实质性阻碍贸易”的认定尚无统一标准，国际研究机构和前沿学者采用的识别双边技术性贸易壁垒关系的主要方法建立在 WTO 的“TBT通报STC提案”运行机制之上，即将成员乙基于成员甲所提出的TBT通报而提出STC提案的情况，视作甲的不必要措施对于乙构成了技术性贸易壁垒。2然而，在现实中，WTO成员可能未及时就现存或拟实施的技术标准、法规、合格评定程序向WTO秘书处通报，因此TBT通报与技术性贸易壁垒存在交叉关系（见图2）。其中，灰色部分代表技术性贸易壁垒，包括大多数“TBT通报STC提案”的情况（区域C）以及少数基于相关成员没有及时履行TBT通报义务的情况（区域D）。此外，在现实中，STC可能涉及多项TBT通报所覆盖的产品类别，也可能只针对某项TBT通报所涉及的众多产品类别中的一部分。1 受WTOTBT协定约束，WTO成员向秘书处报告的TBT通报必须接受其他成员的审议，其他成员在规定时间内以书面形式提出意见，并可对存在异议、质疑或反对的TBT通报提出STC提案，提请TBT委员会会议磋商。被其他成员提出STC的进口方有义务对相关措施和制度的内容及其设置原因进行解释，但无义务对实际实施内容进行修改。2 Kamal Y.and Zaki C.,“How Do Technical Barriers to Trade Affect Exports?Evidence from EgyptianFirm-Level Data”,Journal of Economic Integration,33(4):659-721,2018;Singh R.and Chanda R.,“TechnicalRegulations,Intermediate Inputs,and Performance of Firms:Evidence from India”,Journal of InternationalEconomics,128:103412,2021;Navaretti G.,Fontagn L.,Orefice G.,Pica G.and Rosso A.,“TBTs,FirmOrganization and Labour