资源约束、角色分化与地方政...化服务示范区建设的案例研究_吕芳.pdf

管理世界2023年第2期摘要：当前关于政策执行的研究多从政策属性与政府结构来探讨执行差异。然而，为何处于同样层级、同样获得中央财政拨款的地方政府在执行同样属性的政策时仍然呈现出较大差异？基于对公共文化服务示范区建设案例的数据集观测，本文提出，尽管地方政府在政策执行时普遍面临着资源有限的约束性条件，但是，为了获得不同类型的资源支持，地方政府在执行同样属性的政策时逐渐形成联合决策者、政治激励者、社会动员者、网络治理者的角色分化，从而导致政策执行模式的差异化。在此基础上，本文提出，在执行面临着资源约束条件的政策时，地方政府在建立政治激励机制、动员社会力量、治理合作网络方面的基础性权力建设至关重要。关键词：政策执行政府角色公共服务网络治理一、问题的提出政策的有效执行是大国治理能力的重要体现。中国实行“省市县乡”四级地方政府的管理体系，每一级政府又由多个部门共同履行政府职能。负责政策执行的是一个多层次、多部门、多任务的地方组织体系。政策执行的艰巨性与复杂性毋庸置疑，因此地方政府政策执行的差异成为我国公共政策研究的重要主题。已有研究集中于政策属性、政府的组织结构、激励机制、政府注意力等对执行策略的影响，这些研究对政策执行差异做出了富有洞见的解释。然而，基于对公共文化服务示范区建设案例的数据集观测，本文却发现令人困惑的现象：处于同样政府层级、同样获得中央财政拨款的地方政府在执行属性相同的政策时，既有执行成功的案例，也有执行偏差的案例。从政策类别来看，公共文化服务属于再分配政策或财政支出型政策。在民生政府的建设过程中，大量政策具有与此相似的属性。这一类政策执行过程中普遍面临着中央政策目标与地方政府的资源相对短缺之间的结构性冲突。本文的研究问题是：地方政府在执行政策时如何应对这一矛盾？不同地方政府之间如何形成角色分化？进而言之，资源约束条件下的地方政府何以形成差异化的政策执行模式？为回答上述问题，本文跳出单纯的政府视角，尝试从资源约束的结构性条件出发，分析地方政府如何为获得不同资源而采取差异化的策略，从而逐步形成角色分化，进而导致政策执行模式的差异化。二、文献回顾：“属性”或“结构”？政策执行是政策研究的重要领域。国外关于政策执行的研究已经历经第一代的“自上而下”和第二代的“自下而上”，发展到第三代的“上下整合”。关于政策执行差异的影响因素，已有研究主要从政策属性和类型、政府结构两个视角进行解释。（一）政策属性与政策执行从政策制定端看，执行差异一般被归因于政策属性和类别。周黎安（2014）曾经提出过一个分析框架，按*本文为中国政法大学钱端升杰出学者支持计划的研究成果。资源约束、角色分化与地方政府的政策执行*基于公共文化服务示范区建设的案例研究吕芳-113DOI:10.19744/ki.11-1235/f.2023.0020照纵向发包程度和横向晋升竞争程度划分政策领域，两者兼高或两者兼低的政策领域都属于相对成功的领域。而教育、社保等属于纵向发包程度高、横向竞争程度低的政策，是社会关注度最高、老百姓反映问题最多的领域。这类政策的执行困境是国家治理的重点和难点。国外一些学者提出，政策属性和类型影响政策执行效果。洛伊（1972）将公共政策分为规制、分配、再分配和构成性政策四类。在此政策分类基础上，里普利和富兰克林（1982）将公共政策区分为竞争性规制、保护性规制、分配和再分配政策四类，进而提出政策类型对政策执行效果产生影响。规制政策很难维持其执行的稳定性和日常化，并且其执行过程中出现的冲突和争论比分配政策更严重，而再分配政策执行过程中出现的冲突和争论，比分配政策和竞争性规制政策更严重。再分配政策与周黎安划分的纵向发包程度高、横向竞争程度低的政策属于同样类型的政策。马特兰德（1995）根据政策目标的模糊性程度和主体间的冲突性程度，将政策执行分为行政性执行、政治性执行、试验性执行和象征性执行。政策目标的模糊性与执行方式的冲突性会导致执行失败。政策属性虽然影响政策执行的难易程度，但是，真正重要的挑战并不仅限于此，如果政策出现急剧变迁或政府间关系不确定，那么，模糊冲突模型就会失去大部分解释力（斯科菲尔德，2004）。模糊性是现代政策不可剥夺的属性，政策执行问题无法归因于政策模糊性（胡业飞、崔杨杨，2015）。（二）政府结构与政策执行从政策执行端看，执行差异一般被归因于政府的组织结构。政策执行本质上是相关政策主体基于利益得失的考虑而进行的“利益博弈的过程”（丁煌，2004）。利益主体之间的博弈对扶贫、农村产业发展、水库移民后期资助等产生影响（马良灿，2013；孙良顺、王理平，2015）。执行主体为最大化自身利益，导致执行走样或目标置换，形成“分利秩序”、政府间“共谋”以及社会不公平等（李祖佩，2015；周雪光，2008；黄宗智等，2014）。然而，地方政府的利益选择往往受到其在政府结构中的层级、位置与关系的影响。地方政府的角色定位和利益选择的类型，决定了地方政府公共政策执行的路径、方式和结果（赵静等，2013）。在中国复杂的府际关系与组织结构中，政策参与者的目标与期望可能充满分歧且相互冲突，这决定了政策执行过程的复杂性与动态性。从纵向关系看，中国的治理体制中，“中央治官，地方治民”，由此形成上下分层的治理结构（曹正汉，2011）。为解决中央政策执行过程中的多层级治理和多属性治理难题，中国以“纵向高位推动和中间层级的协调为策略”促进政策执行（贺东航、孔繁斌，2014）。殷华方等（2007）提出，中央主导的政策比地方主导的政策相对容易执行。上级政府将经济发展、社会管理等任务层层下压给基层政府，同时设置物质化的多层次评价体系对下级政府施加压力（杨雪冬，2012），在这种压力型体制下，选择性执行（奥布莱恩、李，1999）、差异化达标（彭云等，2020）等解释框架都对地方政策执行差异做出了解释。从条块关系看，条块结构对政策执行同样影响深远。分税制改革后，财政收入更多地集中于中央，中央对地方的财政转移支付主要采用项目制的形式，而政府间的“委托代理关系”与激励机制影响着各级政府的履职行为。为解决纵向“条条”和横向“块块”分割所造成的“碎片化”问题，地方政府运行过程中逐渐形成条块统合、条块结对竞赛等新机制（史普原、李晨行，2021；黄晓春、周黎安，2019）。此外“常规型治理”与“运动式治理”也会对条块间政策变通产生不同的影响（刘骥、熊彩，2015）。三、理论分析框架：资源约束条件下的地方政府角色关于政策属性和政府结构的文献对政策执行差异的解释富有启发意义。但是，这些解释仍然存在一个“缺口”，即这些文献可以解释同类政策、处于同样的结构关系中的地方政府执行政策的共同特点，但是，却无法解释同样属性的政策、处于相同结构关系中的地方政府为何会产生差异化的执行效果。地方政府在执行政策的过程中，面临着政策目标与资源紧缺之间的冲突，地方政府关注的核心问题是如何最大化用于供给服务的资源，包括财政资金和人力资源等。然而，如何统筹地方政府的内部资源，如何动员社会力量并且汲取社会资源，这些行动上的分化使得地方政府的角色形成一个差异化的谱系，这是导致政策执行呈现出差异化效果的关键。资源约束、角色分化与地方政府的政策执行公共管理-114管理世界2023年第2期（一）约束性条件：政策目标与资源之间的冲突公共服务政策属于中央职能部门的条线政策，这类政策的重要特点是需要大量的财政耗费与人力资源。执行这类政策的地方政府普遍面临着以下约束性条件：一是中央的政策目标与地方资源相对短缺之间的冲突，二是一级地方政府有限的资源供给与政府内部多个职能部门大量资源需求之间的冲突。中央政府一般会设定一个较高的政策目标，而地方政府拥有的资源是有限的。1994年分税制改革之后，在“职责同构”的层级政府之间出现“财权层层上收、事权层层下放”的现象。层级越高的政府，越有能力把财政权力往上收，越有能力把事权往下压。由此，资源配置的“倒三角”与事权配置的“正三角”之间形成冲突性格局。中央的政策目标与地方政府资源之间的冲突，是这类政策执行中存在的普遍性结构问题。2021年出台的 国家基本公共服务标准 规定了基本公共服务项目的服务对象、服务内容以及财政支出责任等内容。基本公共服务一般为中央与地方共同的财政事权，而实践中，中央的财政支出相对稳定，因此，地方的资源支持成为政策的重要制约因素。在地方政府的发展过程中，经济发展是影响地方官员政绩的“硬指标”，而公共服务往往是“软指标”。为了获得政治晋升，地方政府官员会积极推动地方经济的发展，围绕着 GDP 展开“晋升锦标赛”（周黎安，2007）。与经济发展或社会管理相比，公共服务职能相对不被重视，而且，职能部门无法像中央政府那样直接影响地方政府官员的升迁，因此，条线职能难以得到地方官员的重视。党的十八大提出“五位一体”的总体布局之后，各级政府的指标体系更加全面。托幼、教育、医疗卫生、劳动保障、养老、住房、文化等职能部门都需要获得地方政府的资源支持。不同职能部门的工作差异较大，横向竞争缺乏明确指标，而且评价标准存在模糊与不确定性。因此，从任一职能部门的角度出发，“条条”工作只有转化成“块块”的中心工作，才可能在地方政府的多元目标中脱颖而出，获得更多的注意力和资源，政策才能顺利甚至超水平执行。（二）地方政府自致资源的结构地方政府所能利用的资源包括制度性资源和自致性资源，前者如中央财政拨款，各地方政府都能得到制度性资源，而地方间的差异就体现在自致性资源。自致资源是指地方政府利用各种方式主动获取的资源（李路路、李汉林，2000）。地方政府所能获得的自致资源包括地方政府的内部资源和地方政府从社会汲取的资源。一是地方政府的内部资源。公共文化服务是文化和旅游工作指标之下的子指标，常规状态下并非地方政府的重点考核目标与任务。地方政府“块块”的资源面临着多个职能部门“条条”的竞争。因此，为更好地履行条线职能，地方政府必须设计出有效的政治激励机制，从“块块”大盘子中切出足够资源，以动员和协调起各类体制内力量。只有这样，才能在纵向上充分激励和动员下级政府与事业单位，横向上促进政府部门间的协同，并且建立起各种公共部门内的合作关系，如政府上下层级之间、相邻地区之间、文化事业单位之间的合作等等。二是向社会汲取的资源。目前公共服务政策创新领域主要集中于公共服务提供者和使用者之间的关系变化（哈特利，2005）。公共服务供给可以由提供者与生产者合作完成（萨瓦斯，2002）。因此，地方政府向社会汲取的资源主要受制于以下因素：（1）地方的经济发展水平，包括经济总量、企业数量和规模、企业的社会责任等等；（2）社会发展水平，包括社会组织输出社会服务的规模与能力、志愿服务的数量与能力、捐赠数量等等。具体到公共文化服务方面，这些要素包括每万人的文化艺术社团、文化领域的志愿者、文化事业的捐赠等。20世纪80年代以后，在财政包干制下，地方政府受税收分成的强烈驱动，积极介入本地企业的发展，形成了政企一体化的合作组织，推动地方经济的蓬勃发展（戴慕珍，1992；林南，1996）。分税制改革后，地方政府通过融资平台和项目平台获得对城市土地的垄断权力，并且通过公司制承担经济发展主体的角色，“行政政治公司”三位一体的统合治理模式是县域城市化突飞猛进的重要原因（折晓叶，2014）。一方面，由于地方政府扮演着引领地方经济发展的角色，较多地介入企业发展，因此，能够从企业获得较多的支持与资源。另一方面，随着社会组织的发展，在建构服务型政府的背景下，“行政吸纳服务”（唐文玉，2010）被用来概括地方政府与社会组织的关系，社会组织既提供公共服务，也帮助地方政府履行政府职能，政府与社会组织的核心互动机-115制是支持与配合，其目的是更好地提供公共服务的质量与水平。因此，政府也能够从社会组织获得公共服务的支持。（三）地方政府的角色分化正是因为地方政府需要最大化自致资源以完成政策目标，所以，地方政府需要扮演多种角色。关于政策执行中地方政府的角色，学者们已经做出了诸多富有启示的研究：“中间层”政府的执行决定和行动本质上是一种联合决策，地方政府既需要执行中央的重要政