对当前全球能源管道安全形势的观察与思考_陆如泉.pdf

072陆如泉对当前全球能源管道安全形势的观察与思考内容提要：本文阐述的全球能源管道是指陆上跨境油气运输通道，它是经济全球化在能源领域的见证和重要载体。由于将“资源国过境国消费国”三者相连，跨境油气管道天然具有地缘政治和地缘经济属性，也常常是国际政治经济学的研究对象。本文在阐述跨境油气管道安全内涵的基础上，按不同区域，系统分析了全球跨境油气通道的基本情况与安全形势，对我国西北、东北、西南跨境油气管道的安全运营情况进行了剖析，并提出了保障跨境油气管道安全运营的相关启示。关键词：油气管道 能源安全 地缘政治作者介绍：陆如泉，中国石油集团经济技术研究院院长、中国石油集团国家高端智库研究中心副主任、教授级高级经济师，主要从事能源战略研究。2022年2月以来，随着乌克兰危机的升级和持续发酵，石油天然气等大宗能源商品价格大幅波动，俄罗斯和欧洲之间的油气管道输送量急剧下降，甚至出现管道被掐断而令能源供应中断的情况。危机导致在全球范围爆发新一轮能源危机，能源安全成为主要国家普遍关心的“首要议题”。同年9月27日，连接俄罗斯和欧洲的“北溪-1”和“北溪-2”管道在接近欧洲海域处同时发生爆炸，导致局势进一步恶化，引发全球关注，也使得包括能源管道安全在内的能源安全问题的重要性进一步提升。一直以来，全球对能源安全的共识是“买得到、买得起、买得稳和运得073对当前全球能源管道安全形势的观察与思考回”。“买得到”指的是上游石油天然气等能源资源的可获得性，“买得起”是指获取能源资源的经济性，“买得稳”指上游能源资源供应的稳定性，“运得回”指油气等能源资源运输通道的安全性和便利性。其中，通道安全在能源安全体系中发挥着关键作用，是能源安全体系的重要组成部分。本文结合当前国际形势，重点对陆上跨境石油天然气管道安全稳定运营问题作出一些观察与思考。一、跨境油气管道安全的内涵跨国油气管道是连接全球油气资源产地和消费市场的桥梁，是油气区域贸易的重要手段，是维系全球油气市场稳定的重要保障，具有鲜明的经济性、政治性、战略性。重要跨国油气管道将改变途经地区的战略地位，因而与国内油气管道不同，其安全的内涵除了涉及管道自身技术、操作和第三方破坏等传统安全要素之外，还更多与政治、外交、国际合作等因素相关。目前学术界对跨国管道运营安全的基本内涵尚未形成统一认识。根据国家标准（GB/T 28001）的定义，“安全”是指免除了不可接受的损害风险的状态；“稳定”则是指在一定时期内不会轻易变化的一种状态。因而，跨国管道的安全稳定运营从基本含义来讲就是要求通过持续的危险识别和风险管理，使管道在相当长的一段运营期内保持安全、连续生产。按照中国国际问题研究院杨晨曦研究员的界定，管道运营安全包括稳定供应、维护合理运输成本和在建项目实施三个方面要素。由此，全面的跨国管道运营安全的含义是指上述三个方面既不受到现实破坏，也免于潜在威胁。国家发改委能源研究所苏铭、张有生等人对能源安全也有过类似的表述。参见苏铭、张有生：“能源安全评价研究评述”，浙江社会科学，2012年第4期，第126 132页。GB/T28001认证即职业健康安全管理体系认证。职业健康安全管理体系（OHSMS）是20世纪80年代后期在国际上兴起的现代安全生产管理模式，它与ISO9001和ISO14001等标准规定的管理体系一并被称为后工业划时代的管理方法。GB/T28001-2011（即：OHSAS18001:2007）标准是可用于第三方认证的唯一OHSMS标准，该标准为各类组织提供了结构化的运行机制，帮助组织改善安全生产管理，推动职业健康安全和持续改进。杨晨曦：“我国周边跨界油气管道运营安全威胁及策略”，社会博览，2015年12月，第188190页。074国家安全研究2022年第6期（一）资源国过境国消费国之间的关系是跨国油气管道运营安全的第一要素作为重要的能源互联互通基础设施，跨国油气管道一端联结着资源国的市场安全，另一端联结着消费国的能源安全，中间则关系着过境国的相关经济收入。且管道油气交易大都是长期协议合同，一旦管道运输受到蓄意破坏，将影响资源国、过境国、消费国之间的正常贸易关系。在这个意义上，稳定管道油气供应对于三方而言具有共同利益。国际油气合作具有鲜明的战略性、政治性，跨国油气管道的运营安全也经常成为供给方（资源国）、需求方（消费国）、过境国及域外势力谋求政治目的的工具。重要跨国油气管道的建成将提高过境国的地缘政治地位，使其与供需双方形成不平衡的相互依赖，进而获得更大的国际政治权力。一是为保障市场安全和资源安全，油气供需双方将更加重视过境国的利益诉求，甚至满足其政治要求。过境国也可能将其他方面的利益诉求与管道运营挂钩，从而危及其安全。以俄乌欧天然气管道为例，2022年乌克兰危机之前的数十年，尽管俄乌间由于政治因素围绕输气量、价格、税费等问题针对管道运营进行过多次博弈，甚至出现断气现象，但俄罗斯与欧洲在天然气供需方面的深度相互依赖及乌克兰对过境税费的需求，致使各方总能在恢复供气方面达成共识。二是域外国家和其他势力也是影响长期稳定油气管道运输的重要因素。油气管道的战略意义重大，使其极易成为大国间地缘政治博弈工具。通过对过境国施加影响，域外国家可以参与跨国油气管道起点港口营建、沿线地域经济建设、相关油气田建设等，从而影响该管道的运营。以著名的BTC石油管线（Baku-Tbilisi-Ceyhan，巴库第比利斯杰伊汉管线，又称巴杰管线）为例，该管线全长1768公里，其中443公里在阿塞拜疆境内，249公里在格鲁吉亚境内，土耳其境内有1076公里，2006年6月建成投产运营。该管线之所以引人注目，主要原因就是该管线的建成和运营一定程度上改变了俄罗斯、阿塞拜疆、格鲁吉亚和土耳其的地缘政治格局。这条管道屡次被西方国家称为“和平管075对当前全球能源管道安全形势的观察与思考道”和“能源走廊”绕过俄罗斯，将阿塞拜疆的石油输往土耳其在地中海的港口，再运往欧洲消费市场。它的投产使得俄罗斯失掉了对里海油区“出口阀门”的控制地位，可谓是美欧西方国家联手“遏制”俄罗斯长期以来保持里海石油出口垄断地位的一场“翻身仗”。而土耳其通过控制BTC管线在土耳其的海上出口终端，成为该管线的赢家之一。三是极端势力、恐怖组织可能通过威胁油气管道安全运营，迫使供、需、过境国同意其要求，从而对油气管道运营安全构成潜在威胁。管道及相关设施故障也将影响管道油气供应。典型案例之一便是伊拉克土耳其输油管道。该管道是中东地区重要的跨国输油管道，起点为伊拉克的基尔库克，终点为土耳其的杰伊汉港，将伊拉克原油经地中海船运至世界市场。受海湾战争、伊拉克战争影响，该管道屡遭破坏，2003年后管道的实际输油能力仅有60万70万桶/日。2013年9月，该管道在伊拉克境内管段遭恐怖分子袭击，导致伊拉克境内段彻底停输。（二）维护合理的油气管道运输成本是跨国油气管道运营安全的第二个重要方面跨国管道投资巨大，一般通过商业化方式运作，要保证投资方的收益。在跨国管道的投资构成和经营模式中，参与各方既有共同利益，又有不同的利益取向。资源国和资源供应商希望通过油气出口最大限度获得外汇收益，消费国和市场用户则希望以较低的采购和运输价格获得稳定的油气供应，过境国希望通过管道建设和运营增加税收和社会效益，管道公司希望获得理想的管输收入以抵消管道运营成本，保证可持续经营。具体而言，一是管道的日常维护与设备保养、相关人力支出、应急维修、安保费用、过境税费等构成了跨国油气管道运营的主要成本。这其中，过境国 英詹姆斯马里奥特、米卡米尼奥-帕卢埃洛著，黄煜文译：黑丝路：从里海到伦敦的石油溯源之旅（The Oil Road，Journeys from the Caspian Sea to the city of London），三联书店，2017年，第2 30页。076国家安全研究2022年第6期政治、经济、社会、环保形势与政策变化所导致的各种变化影响巨大。现实中，油气资源国及欧、美、亚太主要消费国经济发展水平均较高，而过境国经济发展往往相对滞后，油气过境税费是其重要、稳定的经济来源。二是过境国在遇到经济财政困难、社会不稳时，提高跨界油气管道税费为其重要政策工具。这将大为加重管道运营的成本，推高下游消费国家能源成本。三是随着过境国经济发展，其能源消费量也将逐步攀升，通过过境油气管道下载油气便成为其便利选择。这不仅会影响管道油气运输量，也会提高运营成本。四是资源国和消费国任何一方油气供需形势发生变化，有可能影响到跨国管道油气运输量和管道运营成本。因此，消费国、资源国、过境国、管道公司、托运方、下载方等相关各方之间通过签署协议来平衡各方利益，并维护合理的管道运输成本，这是保障跨国管道经济有效和可持续运营的重要条件。（三）保障在建油气管道项目的顺利实施，是跨国油气管道运营安全的第三个要素跨国油气管道是重要的能源基础设施，关乎供需双方长期能源规划，其建设与使用周期长、投资巨大。跨国油气管道建设协议一旦达成，就将成为供需双方中长期能源战略规划的特定部分。其流向、流量、预计竣工日期和使用寿命等数据，将成为双方规划能源安全的重要依据。对于过境国而言，重要跨国油气管道所能带来的经济收益也将被编制到其未来财政计划之中。作为能源互联互通基础设施，跨国油气管道对于三方而言都是重要的优质资产。在建油气管道项目顺利实施需要巨额资金，考验着投资建设方融资能力，一旦投资方出现经济困难而融资不畅，庞大的管道建设工程便可能陷于停滞或延期交工。同时，过境国在环保、文保方面的政策要求及以民间反应也会对管道施工造成影响，可能导致工程进度滞后。典型的案例就是美国支持下的“土阿巴印”（TAPI）天然气管线，它源起土库曼斯坦，将土国的天然气通过阿富汗运送到巴基斯坦和印度的消费市场。但自2008年签署建设协议以来，已经过去14年时光，管道项目仍未建成投产。其核心原因有二：一是项目建设投资缺少077对当前全球能源管道安全形势的观察与思考融资渠道，二是阿富汗“火药桶”的安全风险一直不可控。二、全球跨境油气通道基本情况与安全形势按照2019年至2021年这三年的平均水平，全球范围内的跨境石油运输和贸易量占消费总量的一半左右，约为21亿吨，其中约5亿吨是通过陆上和水下（包括海底穿越）原油管道进行输送，约16亿吨是通过大中型油轮的海运方式；全球范围内的天然气及液化天然气（LNG）跨境运输和贸易量占消费总量的1/3左右，约为1.3万亿立方米，其中约8000亿立方米是通过陆海天然气管道进行输送，约5000亿立方米是通过LNG运输船的海运方式进行。跨境石油天然气管道运输是能源安全关注的焦点。从全球油气通道总体格局和贸易流向来看，跨国油气管道主要分布于俄罗斯/中亚欧洲/亚洲、中东、非洲和北美地区，形成了俄罗斯油气出口通道、中亚里海地区油气出口通道、中东油气出口通道、非洲油气出口通道和北美地区油气跨境运输通道等5大跨国油气管道贸易通道。北美地区油气跨境通道主要是连接美国和加拿大，这一地区的经济、安全一体化程度较高，不作为本文分析对象。从贸易量上来说，2022年之前，从俄罗斯到欧洲的跨国油气管道贸易量为全球第一，加拿大到美国的跨国油气管道贸易量位居第二。中亚到中国以及北非到欧洲的天然气管道贸易量相差很少，分列跨国天然气管道贸易量的3、4位。此外，中亚和中东还有部分油气输往欧洲地区。由于地处阿拉伯半岛，以及近年战争等原因，中东地区油气出口跨国管道很少，以海运为主。美加跨国油气管道贸易是相互的，美国从加拿大进口大量的油气产品，同时也向加拿大输送油气，特别是天然气出口贸易量占其进口量的1/4左右。“bp能源统计报告”（bp-stats-review-2022-all-data；bp-stats-review-2022-full-report），https:/ “Country Analysis Executive Summary:Russia,”https:/www.eia.gov/international/content/analysis/countries_long/Russia/ru