资产建设与防止脱贫牧民返贫——基于内蒙古S嘎查的考察_张群.pdf

2023年第1期（总第169期）Journal of North Minzu University资产建设与防止脱贫牧民返贫基于内蒙古S嘎查的考察张群（内蒙古大学 民族学与社会学学院，内蒙古 呼和浩特 010021）摘要：防止脱贫牧民返贫是巩固拓展牧区脱贫攻坚成果的重要议题。牧民的资产建设应着眼于维持牧业生计系统的可持续性及系统各组成部分之间的合理联结和有效配置。在S嘎查的脱贫攻坚实践中，脱贫牧民的收入与实物资产得到了提升，但是仍存在收入持续性不足、自我发展能力缺乏、资产积累能力较差等问题。自然资产受限、人力资产短缺、组织资产掣肘是脱贫牧民面临的主要返贫风险。制定持续保护草原生态系统、加强牧民能力建设、建立集体资产账户等以资产积累优化为基础的发展政策，将有助于防止脱贫牧民返贫。关键词：资产建设；脱贫攻坚；返贫风险；脱贫牧民中图分类号：F323.8文献标识码：A文章编号：1674-6627（2023）01-0062-08DOI：10.20076/ki.64-1065/G4.2023.01.008收稿日期：2022-10-17基金项目：内蒙古自治区直属高校基本科研业务费项目“乡村振兴背景下内蒙古牧区脱贫边缘牧户返贫阻断机制研究”（20300-54220367）；内蒙古自治区高等学校青年科技英才计划（NJYT22103）作者简介：张群（1978），男，河北景县人，内蒙古大学民族学与社会学学院教授，博士，硕士生导师，主要从事民族地区发展、民族社会工作研究。引用格式：张群.资产建设与防止脱贫牧民返贫基于内蒙古S嘎查的考察J.北方民族大学学报（哲学社会科学版），2023（1）.一、问题的提出2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上向全世界庄严宣告：“我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，现行标准下9 899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。”1作为边疆民族地区，内蒙古牧区贫困程度深、脱贫难度大，是全国“打赢脱贫攻坚战”的主战场2。2021年，内蒙古57个贫困旗县全部摘帽，3 681个贫困嘎查全部退出，157万贫困人口到2020年年底全部脱贫，历史性解决了绝对贫困问题3。然而，从巩固拓展脱贫攻坚成果来看，内蒙古贫困牧区仍存在潜在的返贫和致贫风险。2021年3月5日，习近平总书记在参加十三届全国人大四次会议内蒙古代表团审议时强调：内蒙古地广人稀，农牧民生活居住比较分散，生态环境脆弱，在巩固拓展脱贫攻坚成果、推进乡村振兴上难度大、挑战多，要坚决守住防止规模性返贫的底线4。因此，预防、控制和化解牧民返贫风险的任务在脱离绝对贫困后变得更加突出。学界对内蒙古牧区贫困治理已经进行了诸多研究。在贫困的成因方面，一些学者将牧区贫困问题归结为自然条件恶劣5、灾害频发6、经济发展水平低下7、内生动力不足8等因素，牧区贫困呈现062出波动和不稳定等异质性特征9。在产业扶贫成为主流扶贫方式背景下，一些学者还提出了针对牧区特点的扶贫方略，如金融扶贫10、旅游扶贫11、健康扶贫12（52）、文化扶贫13等。上述研究有助于我们认识牧区贫困成因的复杂性以及贫困治理实践的多元性，但是多数研究仍基于增加牧民收入的经济学视角来倡导扶贫政策的优化，而对牧民脱贫后如何防止返贫和进一步巩固拓展脱贫攻坚成果等议题着墨不多。事实上，贫困不仅与收入有关，也与资产有关。积累主要资产的过程以及拥有充分的资产存量是个人或家庭能否脱离贫困的重要因素14（8）。在脱贫攻坚已经取得全面胜利的当下，基于牧民自身综合能力提高的主动式、内生性发展进而实现资产的有效积累，才是巩固拓展牧区脱贫攻坚成果的重中之重。据此，本研究将在探讨资产建设理论与牧区贫困治理适切性的基础上，系统总结当前牧区脱贫攻坚实践并揭示脱贫牧民的返贫风险，以期提出有助于牧民进行资产建设和防止返贫的政策建议。2020年至今，笔者对内蒙古自治区锡林郭勒盟的一些原贫困嘎查进行了累计4个月的田野调查，本文所用的实证材料即源于对S嘎查的调查。二、资产建设与牧区贫困治理资产建设理论源于迈克尔 谢若登对美国反贫困社会福利政策的系统检视和深入思考。谢若登认为资产是一个宽泛的概念，它不仅是关涉个人、社会、文化、政治以及所有种类的有形财富，还包括个人知识技能、社会关系以及影响其生活的思考决策能力。换言之，资产代表着能够使人与社区把握自我并且有意义地参与社会的所有资源。谢若登将资产建设理论中的资产限定为有形资产，尤其突出了金融资产的作用。他认为，从更实用的方面考虑，强调金融资产可以使社会政策发挥最好作用，使科层组织最小化15（128）。在资产的效用方面，谢若登认为资产具有增加穷人家庭稳定性、提升抵御风险能力及家庭成员自我发展能力和社会支持网络联结度等多重效应。他进一步认为，当前美国以收入为基础的社会福利政策使贫困者和其家庭陷入了收入与税收的不公平状态，因此，他强调现行福利政策应该更多地关注贫困家庭的储蓄、投资和资产积累等，而不是像之前那样集中在收入和消费上。他倡导以资产为基础的福利政策，通过建立个人发展账户用于高等教育、住房所有、自雇投资和退休保障基金等领域。总体而言，资产建设理论的核心是帮助穷人进行资产积累，实现自身发展从而走出贫困。资产建设理论作为社会政策发展的一个有希望的向度，在全世界范围内受到了越来越多的关注。梅志里认为，对贫困人口进行资产建设不仅可以避免他们对社会福利政策的依赖，而且能够减少政府用于公共救助方面的支出，只有让他们融入经济社会活动当中，才能帮助他们构建起未来发展的人力资产和社会资产，同时也为社会经济发展与社会政策干预提供一种平衡关系16。就其实际效用来看，资产建设理论为当代社会政策理论研究和政策制定提供重要理论范式和政策分析框架，也为解决目前困扰世界各国社会发展的贫困问题提供了新的思路和选择。为此，一些发达国家和地区纷纷开始设计制定以资产为基础的社会政策，而一些发展中国家也认识到资产建设的优势并将其用于反贫困实践。值得注意的是，国内一些学者也在资产建设理论的指导下对我国农村的贫困治理问题进行了研究和探索。张和清等人以西南少数民族村落推动的反贫困社会工作项目为例，探讨了以资产建设和能力建设为本的农村减贫实务路径及方法策略17。郭葆荣等人在新疆呼图壁村运用资产建设理论提出了农村社会保障贷款方案，该方案在扩大农村社会保障基金和留住社会保障参与者方面取得了成功18。需要指出的是，资产建设理论的发展背景和基本逻辑是深植于美国文化和社会制度土壤的，是围绕美国精神和“美国梦”的实现来研究其社会政策框架的19。对于我国的牧区而言，如果运用该理0632023年第1期（总第169期）Journal of North Minzu University论来分析贫困治理问题，就要考虑其在牧区的适用性问题，尤其是涉及资产界定及资产类型等关键问题。虽然在社会政策背景下，为了家庭的社会和经济发展而关注金融财富可能是明智的20（2），但是资产建设可以采取其他形式，如家畜的养殖21。对于内蒙古牧区而言，牧民资产建设问题应置于牧业生计系统这个大背景下去理解。第一，受制于特殊的自然气候条件以及在“草原牲畜牧民”这样一个独特的生态社会系统影响下，人靠牲畜来生存发展，牲畜靠草场来维持生命，生态环境和自然规律等发挥着基础性、决定性作用。这意味着牧业发展的基本逻辑是适应生态而不是顺应市场，在牧民的生计实践中扮演基础角色的是自然资产和人力资产，而不是高度依赖市场化的金融资产。第二，牧区生态环境的脆弱性对牧民之间的互助合作提出了更高的要求。牧区众多牧户之间只有形成连接、合作和互助关系，才能管理和利用好大规模的畜群和共同抵御自然灾害和风险22。为了降低牧民交易成本、增强牧民抵御自然灾害和市场风险的能力，牧民的组织资产也至关重要。第三，无论是人力资产还是组织资产，都要依靠一定的实物资产来实现积累。因此，牧民拥有的房屋和可利用的水资源、卫生设施、交通以及信息沟通渠道等基础设施是其他资产的物质基础。鉴于此，笔者认为，与传统的资产建设不同，牧民的资产建设不应以金融资产为核心，而是以牧民生计系统的可持续性为根本，强调生计系统各个组成部分之间的合理联结和有效配置。换言之，如果将资产建设理论运用于牧区防止返贫的实践中，应注重围绕牧民生计系统中的自然资产、人力资产、组织资产、实物资产等进行资产积累，以此实现牧民自我发展能力的提升和支持网络的稳固，最终巩固拓展牧区脱贫攻坚成果。三、S嘎查的脱贫攻坚实践及成效S嘎查位于内蒙古自治区锡林郭勒盟北部，草场总面积为13.5万亩，是一个纯牧业嘎查。截至2020年年末，嘎查共有202户410人。由于交通不便，自然环境较差，S嘎查长年处于贫困状况，尤其是进入21世纪以来，S嘎查由于连续遭受各种自然灾害，贫困户增多。2015年，嘎查共有17户49人被纳入贫困户。在“千村扶贫工程”“整村推进工程”“精准扶贫”等脱贫攻坚政策体系指导下，2019年，S嘎查实现了“人脱贫、村出列”，当地贫困户实现了“两不愁、三保障”，家庭人均纯收入稳定超过扶贫标准，贫困嘎查的帽子也随之摘除。S嘎查脱贫攻坚的具体实践包括基础设施建设、医疗保障兜底、产业化扶贫等策略。通过聚焦牧民的住房安全、饮水安全、生活用电以及道路硬化等方面，S嘎查的基础建设可及率均达到了100%。针对牧民因病致贫的问题，嘎查严格执行建档立卡贫困人口参保资助政策并对其给予定额补贴，贫困人口的基本医保、大病保险、医疗救助覆盖率均达到100%，实现了建档立卡贫困人口应保尽保。产业化扶贫是S嘎查脱贫攻坚工作的主要抓手，其逻辑是通过牲畜养殖等扶贫项目来增加牧民的收入。一方面，嘎查通过扶持建档立卡贫困户购置牛、羊等基础母畜或建设棚舍来发展生产；另一方面，嘎查还通过“政府+企业+贫困户+合作社”的机制，实施了以舍饲圈养为主的肉牛养殖项目。嘎查贫困户以入股的形式把草场租给合作社，在按年收取租赁费的同时，还可以根据合作社盈利情况参与分红。从上述实践可以看出，贫困户的住房、用水用电、交通、棚圈等实物资产得到了有效提升，而以项目制为载体的产业扶贫也增加了牧民的收入并实现脱贫目标。扶贫模式具有“易启动、周期快、见效快”的显著特征，但融合目标导向却弱化了扶贫项目本身的实效性和持续性23。就S嘎查的脱贫攻坚实践而言，传统畜牧业的单一性和不稳定性使牧民无法形成持续的收入和资产积累。上述不足除了牧业逻辑本身的限制外，牧区金融服务网点的稀缺以及牧民获得贷款的不易也使得牧民的金融资产建设较为困难。内蒙古自治区脱贫攻坚驻村工作队工作手册（2019年版）显示，当地的脱贫标准是贫困户家庭人均年纯收入超过3 600元。064之处可以通过S嘎查脱贫牧民人均收入与支出情况来进一步验证（见表1和表2）。表1：S嘎查脱贫牧民人均收入情况（20162020年）单位：元数据来源：S嘎查办公室提供。从表1可以看出，S嘎查脱贫牧民人均收入从2016年的20 242.00元增至2020年的48 965.00元，年均增加 5 744.60元；人均可支配收入从 2016年的 11 723.00元增至2020年的 18 219.00元，年均增加 1 299.20元。5年间牧民的工资性收入、经营性收入、财产性收入、转移性收入分别增加了1.47倍、1.86倍、1.34倍、1.19倍。脱贫牧民人均纯收入的来源主要为经营性收入和转移性收入。经营性收入主要为牧民家庭经营的草地和养殖的牛羊产生的收入，包括对养殖的羔羊、肉牛进行买卖以及对牛羊的皮毛、奶类进行二次加工后产生的间接收入，这部分收入占牧民人均可支配收入的1/2以上。转移性收入主要来源于生态补偿金以及政府、非行政事业单位、社会团体对牧户转移的社会救济、经常性捐赠、救灾款等，这部分收入占脱贫牧民人均纯收入的1/3左右。据了解，由于受文化水平和个人能力所限，S嘎查的脱贫牧民在城镇工作或外出务工的人寥寥无几，因此，工资性收入数量不大且增幅较小。由于草原的“钱库”效应未能充分显现，且当地合作社带动致富能力不强，导致脱贫牧民的财产性收入较