土地征收成片开发方案编制存在问题及优化建议——以福州市为例.pdf

第 卷 第 期 年 月出版亚热带资源与环境学报 吴丽航.土地征收成片开发方案编制存在问题及优化建议 以福州市为例.亚热带资源与环境学报 ():.:.():.:/.土地征收成片开发方案编制存在问题及优化建议 以福州市为例收稿日期:基金项目:福州市科技局科技创新平台项目()作者简介:吴丽航()女 福建福州人 土 地 管 理 工 程 师 研 究 方 向 为 土 地 征 收 吴丽航(福州市国土资源局征地工作部 福州)摘要:中华人民共和国土地管理法 于 年重新修订 明确为公共利益需要组织的成片开发建设用地可依法实施征收 结合福州市土地征收成片开发方案编制实践 对方案编制过程中的公益性比例、用地规模设定、方案调整、规划实施、编制质量等五大共性问题进行剖析并提出分类设定公益性比例、灵活确定开发面积、细化规则管控、规划先行确保可实施性和合理引导方案编制等优化建议 以更好地衔接国土空间规划体系 为项目落地提供用地要素保障关键词:成片开发 土地征收 编制流程 建议 福州市中图分类号:文献标志码:文章编号:():():.:年 中办、国办联合印发 关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见 就此 农村“三块地”改革在全国 个试点地区开展 试点成果为新 土地管理法 的修正提供了坚实基础 在“三块”改革中 土地征收制度改革是首要工作 其目的是缩小土地征收范围、规范土地征收流程、维护被征地农民合理权益 减少因土地征收制度不完善而引起的社会矛盾 为此 年新 土地管理法 第 条明确了可以征收土地的 种情形 同时在法律层面首次提出了“成片开发”的概念 即在国土空间规划确定的城镇开发边界内的集中建设区 由市、县人民政府组织的对一定范围的土地进行的综合性开发建设活动 同年 月 自然资源部发布 土地征 亚热带资源与环境学报第 卷收成片开发标准(试行)(以下简称 标准)并在 年 月 对开发标准进行了修订 明确了土地征收成片开发的定义和具体要求 福建省据此出台了实施细则、方案编制指南和专家认证办法等 为土地征收成片开发正式落地提供了政策、编制和审批的依据本研究以福州市为例 对成片开发方案编制依据、范围划定、与国土空间规划体系的衔接和规范土地征收成片开发方案编制等方面进行探讨 分析存在的主要问题 并提出相应的对策建议 为更好地完善方案编制和审批工作提供参考 土地征收成片开发政策依据为有效推进土地征收成片开发方案的编制和审批工作 以自然资源部颁发的 标准 为基础 福建省结合本省实际情况 颁发了 福建省土地征收成片开发方案报批实施细则(试行)(以下简称实施细则)实施细则 以守住政策底线、服务经济发展、便于实际操作为原则 确立了福建省土地征收成片开发方案的基本流程和框架 同时 为最大限度提高合理用地保障 对成片开发方案报批的规模、年度实施方案等内容 给予最大限度支持 赋予地方政府更大自主权限 同时 省自然资源厅通过“”的制度设计模式 相继颁布了 福建省土地征收成片开发方案编制参考指南(试行)福建省土地征收成片开发方案专家论证办法(试行)“福建省土地征收成片开发专家委员会”“福建省土地征收成片开发论证专家库”“福建省土地征收成片开发报批系统”等政策规范 细化、简化流程提高报批效率 便于地方操作根据 标准 的规定 土地征收成片开发方案由县级人民政府组织编制并报省级人民政府批准 年 月 根据放管服服务的要求 福建省人民政府将福州市和厦门市的成片开发方案审批权限下放 委托两地人民政府对方案进行审批 为承接审批权 福州市政府出台了 福州市承接省政府委托土地征收成片开发方案审批权实施意见 福州市自然资源和规划局出台了 地征收成片开发方案专家论证会组织管理办法 并结合发改、工信等八个部门联合下发了 关于开展土地征收成片开发方案报批工作的通知 相关文件的出台 为福州市顺利承接下放审批权限提供了有力的政策和规范支撑 福州市土地征收成片开发编制实践福州市根据部、省的规范要求 将土地征收成片开发方案从编制到报批分为 个主要步骤 分别是编制征收成片开发计划、编制方案、征求意见、公示、组织报件、市级审查和批复 编制征地成片开发计划 申请列入征地成片开发由市(区)收储单位根据年度用地空间布局规划 结合下一年度土地收储计划及储备项目库 筛选生成拟收储报批用地项目 报市政府审定后 由区自然资源和规划局负责列入征地成片开发 初步划定征地成片开发范围经市、区自然资源和规划局审查后 符合征地成片开发要求的 收储单位委托作业单位开展征地成片开发方案编制 初步划定征地成片开发范围 研究制定开发方案编制计划根据各区提交的征地成片开发项目及初步成果 市自然资源和规划局会同市发展改革委员会、市土地发展中心研究拟定市级开发方案编制计划 报送市政府 区发改部门将其纳入年度国民经济和社会发展计划 并根据方案编制报批进度出具相关说明材料 编制方案 开展勘测定界收储单位委托的勘测技术单位会同区自然资源和规划局、征地成片开发涉及的乡镇开展勘测定界实地界定成片开发的具体范围、测定界址范围、测算用地面积 乡镇政府(街道办事处)负责组织片区内集体经济组织做好村界确认工作 涉及权属纠纷的 区、镇两级政府应及时协调解决 区自然资源和规划局结合实地情况 对片区涉及地类、权属进行复核 第 期吴丽航:土地征收成片开发方案编制存在问题及优化建议 以福州市为例 编制开发方案收储单位委托的编制单位根据国家、省土地征收成片开发有关规定、控制性详细规划和项目开发时序编制开发方案 控制性详细规划须批复入库后方可编制开发方案 征求意见 听取各界意见编制单位完成开发方案(初稿)后 区政府组织区自然资源和规划局、收储单位、编制单位等单位 征求发展改革、工信、人社、生态环境、城乡建设、房管、交通、农业农村、林业等相关部门的意见 并可以采取座谈会、听证会、书面征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式 充分听取人大代表、政协委员、社会公众、有关专家学者对开发方案的意见 征求农村集体经济组织和农民意见区政府(或委托区自然资源和规划局)出具征求意见函 征求成片开发范围内农村集体经济组织和村民的意见 乡镇政府(街道办事处)协调村集体经济组织召开村民会议或者村民代表会议 并取得村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意 否则无法申报开发方案 公示开发方案根据各方意见 编制单位会同市、区自然资源和规划局和市(区)收储单位修改完善开发方案开发方案修改后 区政府在政府门户网站发布 并在成片开发范围内涉及村公告栏公示 公示时间不少于 个工作日(公示期应从发布公示通知的第二天起计算)在公示期间 根据社会各界提出的意见或建议 确需对开发方案进行修改的 应及时修改并再次公示 组织报件完成有关程序后 县(市、区)自然资源和规划局对成片开发方案报件材料进行区级审查 把好成片开发方案质量关 符合条件的 县(市、区)政府、自然资源和规划局分别出具县级请示文、审查报告 并上报市资源规划局审查 土地征收成片开发方案编制存在的问题分析 公益性用地比例设定问题根据 标准 的要求 土地征收成片开发范围内公益性比例一般不低于 但是不同类型的土地用途、不同的功能区 对公益性用地需求存在较大差异 城市生活集中区以一定的人口和用地规模作为支撑 开发范围内的基础设施、公共服务设施和其他配套设施基本可以满足不低于 的规定 而工业集中区、山区等对公益性用地的需求相对较少 一般很难达到 的要求 这些项目编制方案时为满足 的硬性指标要求 往往是通过将周边已征已用道路、绿化防护等基础设施用地划入来解决导致成片开发范围形状不规整或扩大征收范围 例如永泰县 年第三批次 该项目主要用途为工矿用地 面积 项目位于永泰高速东出口 交通便利 工矿用地面积为 由于周边多为山地 为满足公益性用地比例不低于 的要求 编制单位只能将连接项目的部分高速连接线纳入成片开发范围 形成不规整的开发范围 用地规模设定问题根据 实施细则 一个完整的成片开发范围 设区市辖区的一般不小于 县(市)一般不小于 在城市建设过程中 城市边角地、零星用地仍需征收土地 但由于征收面积较小 为符合最小面积规定 在编制方案时通过把周边已征收的国有用地划入来满足最低要求 在一定程度上弱化了成片开发的意义 如台江区雁塔片区地块 项目位于福州市城市中心区 因历史原因需征收土地面积仅为 为满足不少于 的要求 编制单位将周边已批国有用地纳入成片开发范围 方案调整问题根据自然资源部新修订的 标准 因国民经济和社会发展年度计划、国土空间规划调整或者不可抗力因素导致无法实施的 可按规定调整土地征收成片开发方案 新 标准 充分考虑了方案编制后在具体征收实施过程中 因各种原因无法实施问题 但落实到具体方案、实施细则等 缺乏相关的细则予以规范支持和明确 影响了成片开发方案的动态维护 亚热带资源与环境学报第 卷 规划统筹实施问题福建省国土空间总体规划(年)已获国务院批复 同时 自然资源部发布了 关于做好城镇开发边界管理的通知(试行)(自然发 号)但在成片开发编制过程中仍存在成片开发范围划定、用途与规划编制脱节 不符合规划管控要求 目前福建省要求各编制部门要确保成片开发近期实施与规划远期控制衔接 但如何在国土空间规划“一张图”上协调解决矛盾问题 合理优化国土空间布局 发挥国土空间规划统筹协调作用 是目前急需解决问题 编制内容脱离实际情况问题根据 福建省土地征收成片开发方案编制参考指南(试行)的要求 成片开发方案除必备的程序性流程后 还应根据项目实际情况 对编制背景、合规性、合理性、效益评估等作充分且专业的分析 并作为成片开发方案是否可行的重要依据 但由于作业单位编制水平参差不齐 部分方案存在分析不到位 引用的数据、材料夸大、虚报等问题 无法客观全面的对成片开发方案的可行性进行有效论证 成片开发方案编制的优化建议 分类确定 差异设置公益性占比根据区域、用途和功能的不同 对工业园区、城区边缘或者山区的公益性用地面积比例不搞一刀切 在满足道路交通和市政设施要求的基础上 对不同类型成片开发方案的公益性用地比例给出指导区间 或者开发范围内的公益性用地按照已批复的控制性详细规划布置即可 可适当调低工业园区的公益用地比例门槛 允许位于县级以上政府批准的工业园区内的工业类项目无需编制成片开发方案 弹性灵活 合理设定开发面积对城市边角地、零星用地的成片开发面积予以适当放宽 福建省目前要求经营性项目用地土地成片开发面积应大于 或 这项规定 限制了城镇中心区内边角地、零星用地的征收使用 建议实行相对弹性的面积限制 对片区内需征收小面积集体土地的经营性项目用地开展成片开发方案编制予以灵活确定 细化标准 明确规则管控要求土地征收成片开发是一项系统工程 新修订的 土地管理法 第一次在法律层面提出 做为一项新生事物 目前在国家层面仅有 标准 一份文件对土地征收成片开发予以定义并明确相关要件内容经过 年的实践 要尽快出台更为细化的规范条文 各省也应根据具体实施情况明确相关程序 明确方案获批后调整程序和规则等管理规定 也有助于成片开发方案编制管理 理顺关系 有序推进方案实施理顺与国土空间规划、控制性详细规划的关系、土地报批和供地的关系 完善福州市现有的批供地流程 让土地征收成片开发方案的编制有据可依 成片开发方案一旦确立 即有相应的法定效力 避免不必要的调整 形成从规划先行到方案确立 从土地征收到项目供地的正向工作机制 确保成片开发方案严格依据开发时序推进 方案内容更且操作性和实施性 切合实际 有效引导方案编制土地成片开发方案方案编制是土地征收、项目建设得以实施的关键 目前国家层面对于土地征收成片开发的政策规定刚性约束较少 给予了地方层面在范围划定、方案编制较大的自由裁量权 地方政府应强化对土地征收成片开发方案编制的宏观管控 以国民经济计划为基础 以地方经济特色为依托结合区域发展差异有效把控方案的合规性和合理性 确保方案编制切实符合实际 结语土地征收成片开发体现了中国征地制度的深刻变革 是缩小土地佂收范围 切实维护被征地农民利益的一项新变革 因此非常有必要并对成片开发方案编制内容和流程等进行深入探讨 持续推进新土地管理法 落地后的土地征收实践 探索构建多级、多部门统筹联合机制 从规范立法、规划先行、合理有序等方面总结实践经验 进一步规范、完善土地征收成片开发工作 在国土空间规划的总体 第 期吴丽航:土地征收成片开发方案编制存在问题及优化建议 以福州市为例框架内 依法依规合理编制 为项目用地提供强有力的用地要素保障参考文献():张安录.三块地改革的理论创新 评 “三块地”改革与农村土地权益实现研究.中国土地科学 ():.“”:“”.():.周滔 孙佳宁.“三块地”改革的政策效果对比研究 基于 模型的实证分析.中国农业资源与区划 ():.“”.():.潘向向 储君 仝德 等.土地征收成片开发方案与国土空间规划的协调路径研究.规划师 ():.():.黄林军.国土空间规划体系下土地成片开发实施困境及对策.住宅和房地产 ():.():.张秋仪 黄莉芸 杨迪 等.空间治理理念下的土地征收成片开发方案实施路径研究.规划师 ():.():.郭晓林 于连莉 崔元浩 等.青岛土地征收成片开发的全流程探索与优化建议.规划师 ():.():.胡秀艳.土地征收成片开发方案编制的实践困境及对策.中国土地 ():.():.张冬 徐泱.土地征收成片方案编制相关问题探讨.中国土地 ():.():.王龙 詹美旭 景璨 等.空间规划体系下广州土地征收成片开发方案编制思路研究.规划师 ():.():.屠越栋.从范围划定角度优化上海成片开发方案研究.上海国土资源 ():.():.周敏 李渊文 吴军 等.宏观控制与微观放活:土地征收成片开发的政策设计与方案编制探讨.规划师 ():.:.():.(责任编辑:钟羡芳)