老龄化背景下推进湘潭市医养结合事业 高质量发展的路径研究.pdf

262023.8 民政研究截至 2022 年，湘潭市 60 岁及以上老年人共58.86 万人，老龄化率高达 21.78%，其中（半）失能失智约占8%，均高于国、省平均水平。据统计，预计在“十四五”期间，湘潭市将迎来老年人口增长高峰期，高龄化、空巢化日趋严峻，老年人的医疗卫生服务需求和生活照料需求叠加增长，亟待以医养结合方式积极应对。秉承“着眼发展谋良策，以民为本计深远”的理念，湘潭市有必要及时打通医养结合事业“肠梗阻”的痛点堵点，在此基础上为我国积极应对人口老龄化提供“全生命周期健康服务”的医养结合样板。一、湘潭市医养结合事业面临的痛点堵点（一）配套政策不足与多头管理的矛盾一方面，虽然湘潭市已经颁布湘潭市推进养老服务高质量发展三年行动计划（20212023年），并提出了实施老年助医工程，积极推进医养结合事业，但从具体实施情况来看，医养结合的政策体系、服务标准、服务规范、服务模式和运行机制仍然不够完善。例如，由于缺乏明确的专项法律法规依据，医师的多点执业和医护人员提供居家医养结合服务存在医疗和医患纠纷的风险，严重影响了医养结合进社区和家庭的推进。另一方面，按照现行的行政管理体制，湘潭市养老机构由民政部门管理，医疗机构由卫生健康部门管理，医保基金由医保部门管理，人才职称认定等由人力资源社会保障局管理，这种多头管理、分而治之的行政格局往往导致政策不协调、行政效率低下，使得医养资源难以有效融合，从而难以推动医养结合事业的发展。（二）模式多元化与主体模式不足的矛盾一方面，湘潭市已经形成了以“机构医养”“社区医养”“居家医养”等多元化的医养结合服务体系。另一方面，根据我国“9073”养老格局的要求，社区医养结合和居家医养结合应成为医养结合的主体模式。然而，目前湘潭市的医养结合服务主要集中在医疗机构和养老机构，社区医养结合和居家医养结合的比例较低。以湘潭市六医院为例，其设有 1400 张床位，其中 1100 张用于医养结合，入住率高达 95%。而湘潭市荆鹏养老服务有限公司自成立以来已为 1465 户老人提供服务。同时，湘潭市的医疗资源主要集中在三甲医院，分级诊疗制度尚未完全落实，社区在提供普通医疗服务方面能力不足，居家老人难以在社区获得便利且有效的医疗服务。（三）专业化人才不足与服务质量提升的矛盾湘潭市医养结合人才队伍存在诸多问题，其中包括总量不足、专业能力不强以及人才流失率老龄化背景下推进湘潭市医养结合事业高质量发展的路径研究 唐欢摘要：提供高质量医养结合服务是在老龄化背景下推进健康老龄化、增进老年人全生命周期健康福祉的重要举措。湖南省湘潭市面临着中度老龄化社会的严峻市情，为解决“养老院看不了病、医院养不了老”的难题，开展了一系列探索和改革，使医养结合事业呈现出加速发展、健康良好的态势。然而，湘潭市在医养结合事业的高质量发展过程中仍面临着配套政策不足与多头管理的矛盾、模式多元化与主体模式不足的矛盾、专业化人才不足与服务质量提升的矛盾、长期护理险覆盖面偏小与扩大深化难的矛盾等四大痛点和堵点。因此，湘潭市应以提升医养结合服务能力为切入点，通过理顺体制机制、完善政策、加强人才培养、扩大长期护理险覆盖面等路径来提升湘潭市医养结合事业的质量和发展水平。关键词：医养结合；高质量发展；路径研究27 2023.8 民政研究高等问题。一是养老护理人才培养不足。目前湘潭市本、专科院校护理专业学生培养数量相对较少，且主要满足医疗机构对护理人员的需求，难以满足养老服务领域对护理人员的需求。二是从业人员留存率低。调查走访显示，湘潭市养老护理行业从业人员三年之内的行业留存率大约为 30%，人员流动率大约为 40%，从业人员流失严重。如何留住养老护理人才已成为医养结合事业高质量发展道路上亟待解决的重大难题。三是护理人员专业水平不高。养老护理行业从业人员主要面对的是迟暮、衰弱、消沉的带病老人，且薪酬普遍偏低、劳动强度较大、心理压力大、社会认可度较低，导致很难吸引专业化人才。据民政局统计，目前湘潭市养老护理员以 40 岁到 52 周岁为主，受教育程度普遍在初中以下，其护理专业性很难保证。四是养老护理人才发展前景不够明朗。养老护理行业兼具专业性与知识性的双高要求标准，要求从业人员是具备心理学知识、医疗知识等的复合型人才。由于当前我国养老护理领域的发展尚处于起步阶段，人才培养制度、学历上升路径以及职业职称体系尚未健全，以至于养老服务市场上紧缺专业性的管理和服务人才。（四）长期护理险覆盖面偏小与扩大深化难的矛盾湘潭市作为第二批长期护理险试点城市，自2021 年 1 月长期护理险制度启动以来，已有 45 万人参保，参保率达 86%，年均基金收入 4800 万元，累计享受长期护理险待遇的人数为 2402 人。湘潭市长期护理保险制度试点实施方案规定，长期护理险享受待遇人员为职工医保长期护理险参保人员，仅占全市人口的 16%左右，覆盖面偏小。针对这一问题，湘潭市医保局印发湘潭市深化长期护理保险制度试点实施方案，推动长期护理险进一步扩大深化，但目前这一工作因筹资等问题而难以推进。具体来说，主要包括以下三个问题：一是要求财政和民政每年对长期护理险予以资金支持难度较大，可持续性不强；二是规定医保基金每年需划拨2000万进入长期护理险账户，但这一前提是保证居民医保基金结余能够满足 6个月的支撑能力；三是如果长期护理险与城乡居民基本医保同步开展征缴，虽然每人每年的缴费标准仅为 10 元，但群众因社保支出增加、居民长期护理险待遇低于职工等原因，易出现选择性参保和舆情风险，导致长期护理险扩大深化工作难以推进。二、推进湘潭市医养结合事业高质量发展的可行路径随着老年人寿命普遍延长，身体疾病种类繁多且病情变化迅速，护理难度加大，一般养老院难以承担这些老人的照顾工作，家属也不放心。因此，发展高质量的医养结合事业是满足年长或多病老年人医养需求的重要途径。新时代，在健康老龄化趋势下，老年人对养老服务的需求不断提高，医养结合事业应该从提升医养结合能力入手，针对痛点、打通堵点。（一）统筹协调，理顺“医+养”的体制机制医养结合的关键在于如何实现有效的结合，其中最难的部分在于改变涉老业务主管部门“多龙治水”的局面。一是优化顶层设计，完善政策供给。政府应当将医养结合工作纳入经济社会发展规划、深化医药卫生体制改革和促进养老服务发展的总体部署中，并将其纳入政府年度工作重点任务和民生实事。此外，还需要制定医养结合费用减免、投融资、用地、审批登记等有关政策措施，并编制出台湘潭市医养结合“一体化”创建工作实施方案。二是强化组织领导，推动部门协同。要坚持党政主导，建立由政府牵头、相关部门组成的医养结合工作协调机制，定期督导和检查医养结合重点任务、政策落实情况，并定期向党委政府作专题报告。同时，针对医养结合工作面临的“多头管理”与“多头不管”的双重困境，政府要发挥主导作用，理顺、规范、明确民政、卫健、人社、医保等涉老职能部门在“医养结合”业务上的职责范围，避免部门间条块分割以及权责交叉、重复，形成齐抓共管的合力。（二）精准施策，找准“事业”和“产业”的平衡点医养结合涉及事业和产业两个方面，正确处理事业和产业的关系，构建多层次、全方位的医养结合服务体系是必要的。在事业层面，应该提供保障，具体措施包括：政府通过保基本、兜底线等措施，强化居家和社区医养结合模式，为特殊老年人、低收入老年人、困难老年人、高龄失能老年人提供基本服务。一282023.8 民政研究方面，落实家庭医生签约制度，开展个性化家庭医疗照护服务，满足居家老人的“生活必需型”医养需求；另一方面，充分利用基层社区卫生资源，开展社区老人日间照料服务，促进社区医养结合服务的发展。在产业层面，应该优化供给，具体措施包括：政府积极引导市场主体提供高品质、个性化、多样化的医养服务，完善医养结合养老模式，满足不同老年人的需求。一方面，立足于老年人“参与型、发展型、享乐型”医养需求，发展综合医院老年康养模式（医办养）、养老机构增设医疗服务模式（养办医）、中医药健康养生模式（医养康养相结合）等；另一方面，鼓励引导如小型医院或专科医院等闲置医疗资源部分或整体转型成医养结合机构，高效利用现有医疗资源满足老年群体医养需求。（三）完善政策，提高医养结合人才要素供给能力医养结合的核心在于医疗，而关键在于人才。一是加快人才培养速度。支持在潭院校增设医养结合相关专业和课程，加强老年医学、康复、护理、健康管理等相关专业人才的培养；利用湘潭医学高等院校资源建设“养老护理员实训基地”和“养老学院”；支持在潭院校与湘潭市医养结合机构建立协同育人模式，开设“医养订单班”，实现康复护理人才的本土培育、本土使用；出台招生优惠政策，对报考市属院校医养结合相关专业的学生予以奖励或减免学费；加快培养老年专科护士，发挥在潭退休护士的作用，鼓励退休护士从事老年人护理指导、培训和服务等工作。二是加强人员培训力度。将老年医学、康复和护理专业培训纳入湘潭市医疗卫生专业人员培训计划；统筹现有资源，设立一批医养结合培训基地，分级分类对医养结合机构医护人员和服务人员开展专业技能培训、安全常识培训；定期举办全市医疗护理员和养老护理员业务能力技能比武，提高老年护理服务队伍的职业能力。三是拓宽政策保障深度。政府相关部门、行业协会要牵头对湘潭市医养结合人才需求、培养要求进行调研，出台本土化养老服务人才培养培训实施办法，明确人才培养规格，提高人才培养对接就业岗位的精准度；卫生健康、民政等部门要畅通医养结合人才在养老机构和医疗机构之间双向流动通道，保障医养结合机构中的医务人员与其他医疗机构医务人员一样享有同等的职业培训、进修学习、职称晋升、薪资待遇等待遇；人社部门可对到养老机构就业的医养结合专业人才予以就业奖励，在社保等方面予以补贴，对从事医养结合工作取得突出成绩的人员予以表彰和奖励。（四）合力共济，推进长期护理保险扩面与升级目前我国长期护理保险仍处于试点阶段，需要进一步“提质扩面”。首先，要坚持互助共济，探索建立责任共担的多元筹资机制。这个机制应包括个人缴费、单位缴费、财政补贴、公益基金等多个来源，并明确个人缴费责任。建议与基本医疗保险同步征缴，合理划分各方负担水平。同时，要建立与湘潭市经济社会发展和保障水平相适应的筹资动态调整机制，以减少对医保基金的依赖。其次，要坚持服务为要，探索制定完善统一的长期护理服务标准。这个标准应针对各个护理项目的服务收费、服务内容、服务质量等方面进行统一规范。同时，加强对服务人员的专业技能培训，传递优质服务理念，提升民众对长期护理保险的认可度。再次，要坚持齐头并进，探索建立多层次长期护理保险保障体系。目前，我国已基本形成以政策性为主、政策性与商业性并存的长期护理保险发展模式。但现阶段商业长期护理保险的保费规模较小，参与经营的商业保险公司数量十分有限。因此，湘潭市应该积极探索、逐步建立适合我国社会保障体系特点的长期护理保险体系。对此，应加大对困难群体的长期护理保险参保的保障力度，扩大政策性长期护理保险覆盖面；积极倡导有支付能力的个人购买商业性长期护理保险，为个人养老做好资源储备；培育规范商业长期护理保险市场，建立以政策性为主、政策性与商业性并存的长期护理保险发展模式，走出适合湘潭自身社会保障体系的长期护理保险发展之路。参考文献：1 冯小溪,任素娟.我国医养结合健康服务体系现状、困境及优化策略研究 J.未来与发展,2023,47(5).2 谭金可,李学莹.政策工具视角下上海医养结合养老服务政策文本研究 J.上海城市管理,2023,32(3).（作者单位：中共湘潭市委党校）责任编辑 殷文利