老旧小区参与式“微更新”的理论逻辑与实现路径.pdf

老旧小区参与式“微更新”的理论逻辑与实现路径*戴祥玉1 张 暖2(1.2.青岛大学政治与公共管理学院,山东 青岛2 6 6 0 6 1)摘 要 城市有机更新背景下,老旧小区参与式“微更新”是推进老旧小区改造的重要环节和提升老旧小区改造效能的重要方式。基于制度性集体行动理论和参与式治理的已有研究,老旧小区参与式“微更新”的可持续发展应重视创新赋能和协作认同的内在要求。鉴于参与式“微更新”中因信息闭塞、管理陈旧、模式单一、信任缺失等问题而面临的可持续发展挑战,更新过程应突出居民主体地位、共商改造方案并完善相关制度,进一步强化居民参与意识、提升居民参与质量、保障居民参与秩序。关键词 老旧小区 微更新 集体行动困境 参与式治理 中图分类号 D 6 6 9.3 文献标识码 A 文章编号 1 0 0 83 6 4 2(2 0 2 3)0 40 1 0 20 6*本文系国家社科基金项目“社会力量参与乡村振兴的困境与机制研究”(项目编号:2 0 B K S 0 1 0)的阶段性研究成果、教育部人文社科青年基金项目“深度贫困地区政府精准扶贫的自适应创新机制研究”(项目编号:1 9 Y J C 6 3 0 0 2 4)、青岛市社科规划项目“青岛市老旧小区 微更新 的嵌合式治理机制研究”(项目编号:Q D S K L 2 2 0 1 1 0 2)。收稿日期:2 0 2 3-0 2-0 2作者简介:戴祥玉,青岛大学政治与公共管理学院副教授;张暖,青岛大学政治与公共管理学院硕士研究生。一、问题的提出城镇老旧小区改造既是关乎民生和社会发展的重大议题,也是改善居民居住环境、提升社区居民生活品质的重要环节。为加快推进老旧小区改造并提升其实效性,以渐进式、低成本、短周期为核心特征,聚焦于社区路面修补、围墙粉刷、绿化植被修剪、老旧设施拆除、道路沟壑填平等空间微改造及服务微增能的老旧小区“微更新”,逐渐成为各地积极推进老旧小区改造、精准满足居民具体化和多样性改造需求的新型改造形式和实践方式。2 0 2 1年发布的 住房和城乡建设部办公厅 国家发展改革委办公厅财政部办公厅关于进一步明确城镇老旧小区改造工作要求的通知 中强调,坚决把老旧小区改造这一民生工程做成群众满意工程,指出“不少地方工作中仍存在改造重 面子 轻 里子、政府干群众看、改造资金主要靠中央补助、施工组织粗放、改造实施单元偏小、社会力量进入困难、可持续机制建立难等问题”,进一步明确了“加快健全动员居民参与改造机制,发动居民参与改造方案制定、配合施工、参与过程监督和后续管理、评价与反馈小区改造效果”等具体要求。现阶段,部分老旧小区“微更新”的行政主导特点明显,而单纯依靠行政力量推进的老旧小区“微更新”常因缺乏居民参与渠道和项目后管理等问题而面临可持续性运维难题。如何构建可持续的“微更新”运维机制成为新时代背景下实现老旧小区改造目标并保障其更新质量的根本要求。201中共青岛市委党校 青岛行政学院 学报J O U R N A LO FT H EP A R T YS C H O O LO FC.P.C.Q I N G D A OM U N I C I P A LC OMM I T T E E2 0 2 3年第4期N o.4,2 0 2 3目前,我国学者围绕参与式治理这一议题开展了广泛研究,形成以下观点。首先,从参与式治理的实践价值和必要性来看,居民在推进国家治理中发挥不可或缺的主体性作用1,参与式治理不仅有助于协调治理过程中的利益冲突,弥补和协调社区治理资源的有限性和稀缺性2,还有益于健全政治生态系统,完备国家治理体系3,提升公民的参与意识及其与政府间的信任与合作4,培养积极公民并弱化居民对权力中心的疏离感5。其次,从参与式治理的困境来看,当前我国居民参与社区治理多为一种象征性参与或选择性参与,与社区共同体中的自发性参与存在较大差距6,易出现“少数人积极,多数人冷漠”的参与困境7。在地方政府与社区互动、社区与居民互动过程中,其强弱关系、主体格局基本没有变化,角色失衡仍在继续8。与此同时,“重家庭、轻社会”的观念也影响着市民对社会生活的关心程度和参与社区活动的积极性9,多数人对无关个人与家庭的事情持冷漠态度1 0。最后,从推进老旧小区居民从被动式参与转向自发式参与的路径来看,一方面,可从提升社区居民的自主和自为能力、发挥社区精英的能动性和自身优势、完善社区自治体系三方面发力1 1,探索并建立政府与社会基于平等、合作关系的规范化参与路径1 2;另一方面,还可以通过培养社区居民的公民意识与公共意识,建立和完善社区自治组织1 3,创新社区民主决策形式,公开、民主、平等分配社区公共资源等,激发居民参与治理的自主性意识1 4。综观之,既有研究虽对参与式治理及发展路径予以较多关注,但对于老旧小区居民参与“微更新”这一新型改造形式的具体推进路径的研究还十分有限。就老旧小区“微更新”的可持续发展而言,一方面,老旧小区由于建设年代比较久远,基础设施比较薄弱,个别小区管理方式相对落后、不规范并缺乏正规的物业管理,急需利用“微更新”这种改造形式快速补齐老旧小区发展短板并拓展居民参与渠道,因此,相关研究需进一步关注老旧小区治理的复杂过程和参与式“微更新”的理论逻辑。另一方面,老旧小区居民多为老年人、低收入群体和流动人口,部分居民因缺少参与意识、缺乏参与的主动性和积极性,致使“微更新”项目实施过程中居民认同和积极性受限,而已有的普适性的参与式治理发展路径难以完全适应老旧小区“微更新”这一具体的治理类型。由此可见,进一步探讨老旧小区参与式“微更新”及其实现路径具有重要现实意义和理论价值。二、制度性集体行动:审视老旧小区参与式“微更新”的新视角由美国佛罗里达州大学教授菲沃克(F e i o c k)提出的制度性集体行动(I n s t i t u t i o n a lC o l l e c t i v eA c-t i o n,简称I C A)理论,旨在揭示合作行为如何在动态的过程中得以产生和演化1 5。作为研究和理解协作关系的理论,制度性集体行动理论既为我们分析集体行动中主体间协作关系的构建和演化逻辑提供了框架,也为破解基层治理所面临的“事不关己高高挂起”“街道干、居民看”等诸多集体行动的协作困境,提 供 了 基 于 交 易 成 本 与 合 作 风 险 的 解 决 机制1 6。在制度性集体行动理论视域下,居民作出参与行动抉择的原因在于其理性地对参与成本和收益进行综合考量,唯有当集体行动的净收益可观时才会激发集体行动中核心行动主体开展参与行为的动力和活力。通过进一步分析影响集体行动和协同机制的构建因素可以发现,I C A理论视交易成本为影响集体行动的主要因素1 7,并将工作小组、非正式网络关系等作为破解集体行动协作风险的解决路径。制度性集体行动的理论视域为我们分析和探寻老旧小区参与式“微更新”的理论逻辑及实现路径提供了新视角和具有实践意义的分析工具。基于制度性集体行动理论和社区参与式治理的已有研究,老旧小区居民作为老旧小区“微更新”项目可持续性运维的核心行动者,在参与项目之前,会对其要付出的成本进行考量与权衡。具体来说,一方面,居民参与“微更新”项目的协作意愿,受协作过程中信息搜集成本、集体行动的执行成本和协商成本以及居民能够感知到的治理问题紧迫性的影响。若居民在参与治理之前认为自己付出的成本大于收益,或者参与的风险性较高、自身行动能力受限等,均会影响居民参与“微更新”项目的积极性和主动性。另一方面,由于社区“微更新”的内容繁杂,居民行动策略的选择还与社区治理结构、居民间信任以及居民对于社区改造项目的认同等多重因素有关,因此,根据I C A301中共青岛市委党校 青岛行政学院 学报J O U R N A LO FT H EP A R T YS C H O O LO FC.P.C.Q I N G D A OM U N I C I P A LC OMM I T T E E2 0 2 3年第4期N o.4,2 0 2 3框架提供的解决合作困境、实现集体行动的一般机制,提升居民参与式“微更新”的治理效能,既需要通过多样化的创新赋能居民的参与形式、优化参与秩序,保障居民参与“微更新”过程中的集体性收益,还需要探索构建伙伴关系或提供主题活动等非正式的、多样化的合作机制,不断提升居民对协同参与主体和居民治理共同体的情感性认同。三、老旧小区参与式“微更新”的内在要求与可持续挑战为进一步推进城市有机更新,2 0 2 1年我国住房和城乡建设部印发的 关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知 明确提出,“实施城市更新行动要顺应城市发展规律,尊重人民群众意愿”,“鼓励推动由 开发方式 向 经营模式 转变,探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式”等新要求。老旧小区改造是各地实施城市有机更新行动的重要组成部分,老旧小区“微更新”作为顺应城市有机更新的有效形式,其可持续发展同样需要在更新过程中尊重居民意愿并为居民提供多样化的参与形式和质量保障。(一)老旧小区参与式“微更新”的内在要求1.创新赋能:优化参与秩序的实践诉求老旧小区因普遍存在硬件设施老化、公共服务缺项、社区自治体系滞后等问题1 8,其所推进的“微更新”项目常因信息共享、运维能力等方面的现实挑战致使居民参与更新过程的交易成本较高,亟须创新赋能于居民参与秩序的规范。具体来说,其一,在公共治理的集体行动中,多元化的信息宣传不仅可以为居民呈现较为全面的更新情况,还能为居民明确参与更新过程的行为预期提供信息支撑。部分老旧小区因缺乏市场化、现代化的物业管理体系,依托于居民自组织的宣传渠道因信息不对称、项目宣传不到位等造成信息共享问题,致使不同居民对同一“微更新”项目的改造意图、项目内容和改造形式产生理解偏差和支持差异。这就需要创新信息宣传方式和信息沟通渠道以增进居民的改造共识。其二,奥尔森曾指出,个体参与集体行动的成本收益分析主要基于个人获益度、效益独占的可能性以及组织成本1 9。“微更新”过程受多重因素的影响,如若居民感知到的自身参与行为所消耗的时间、精力和资金过大,或其参与的成本和活动收益不成正比,会对居民的参与行为产生抑制作用,需要从组织设计层面提高更新项目对于居民关切问题的回应性,强化对居民参与行为的激励措施,以提升居民参与的主动性。其三,“微更新”实施过程中,缺失必要的、常态化的沟通形式和管理举措,不仅会导致更新过程中产生的问题无法得到动态化解决,还会造成更新项目资源的浪费,致使有意向参与的居民缺乏参与渠道,因此,需要从制度层面上进一步完善老旧小区自治体系,拓展居民的参与空间。2.协作认同:保障参与质量的软性约束集体行动有赖于相关行动者对于集体的责任与义务的认同感以及集体共识的建构。协作认同是社区居民对于配合、参与“微更新”改造项目并达成更新动议和相关利益共识的社会心理反映,同时也是居民立足具体的改造问题感知、改造实践而对更新项目产生的价值认同、改造形式认同及具体改造项目中利益变更认同的综合心理或情感体验。老旧小区“微更新”的顺利实施是涉及居民生活、社区景观、社区功能的调整和改造过程,是汇集资源和服务的管理过程,协作认同是除了管理制度和更新流程等硬性管理以外,形成社区改造共识、维持“微更新”项目运维并保障居民参与质量的软性约束。由于老旧小区治理环境复杂多样,居民改造的需求差异化程度较高,在老旧小区“微更新”实践过程中,因协调机制不健全、协调不及时以及居民之间缺乏信任等而造成的协作认同的缺失,不仅会使居民之间的矛盾得不到及时疏解,还有可能造成矛盾激化、更新项目停滞。(二)老旧小区参与式“微更新”面临的可持续性挑战党的二十大报告提出“健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能”,“加快推进市域社会治理现代化,提高市域社会治理能力”的新要求。老旧小区“微更新”对于小规模、精细化的治理要求较高,因信息闭塞、激励措施和制度滞后等产生的创新诉求,以及协商机制不健全、居民间信任有限所导致的协作认同的缺失,无不影响着参与式“微更新”的治理效能。就老旧小区参与式“微更新”的创新诉求而言,首先,老旧小区“微更新”项目常聚焦于特定401中共青岛市委党校 青岛行政学院 学报J O U R N A LO FT H EP A R T YS C H O O LO FC.P.C.Q I N G D A OM U N I C I P A LC OMM I T T E E2 0 2 3年第4期N o.4,2 0 2 3范围内的精细化改造,其改造对象往往是和居民生活相关的琐碎问题,无论是更新议题的确定还是更新资源的聚集,都需要多元化的信息赋能居民参与更新项目的具体实施。也就是说,老旧小区居民参与“微更新”项目的行为须以必要的信息为基础,以便居民了解更新项目的具体情况及自身参与行为的预期收益。然而,在老旧小区居民参与“微更新”实践中,不仅会面临因管理低效、组织化程度有限所造成的信息传输失真问题,还因老旧小区流动人口和租户多,居民参与渠道有限而呈现个体化、分散化的参与形式问题2 0,大多数居民的参与积极性受参与过程中的工具性收益或情感性收益、互惠程度、物质性或精神性受益程度的影响。为减少因信息闭塞而造成的居民参与动力不足、积极性不高以及改造项目利用率不高等问题,需要主管部门及时宣传相关政策支持信息,了解并督促解决项目执行不到位的问题。其次,老旧小区管理方式相对陈旧,产权结构较为复杂2 1,基础设施和配套相对老化,社区空间产品供给和社区空间发展不平衡2 2,社区建设经费相对不足,很多“微更新”项目缺乏多元化的融资渠道和现代化的管理方式,居民对社区满意度有限,其参与行为的不确定性较大。在此背景下,如果缺乏多样化的激励措施和正向引导,居民的参与行为很容易面临不可持续的挑战。此外,居民在参与过程中的意见能否受到重视,抑或居民参与的行为能否对社区更新发挥实质性作用,以及居民参与“微更新”项目的便捷程度,均会影响到居民参与行为的自我效能感及可持续性。提升居民参与老旧小区“微更新”项目的积极性,还需要结合社区实际,探索多样化的激励形式和引导措施。再次,老旧小区大多是“老中少共享”的居住模式2 3,小区居民对于公共空间、社区功能等方面改造需求的差异性较大,而老旧小区的改造具有明显的专业性特征,往往由社区或主管部门以服务外包的形式开展,加之居民利益表达的方式相对单一,致使更新的项目很难由专业改造组织与居民个人进行直接对接。如果老旧小区内部缺乏座谈会、联席会议等征求居民改造诉求的渠道,社区居委会与居民之间缺乏有效协商和共识,长此以往,势必影响居民的社区归属感和参与感,导致居民对社区事务置之不理,进而难以为社区改造和“微更新”的后续运维提供必要的资源和情感支持。由此可见,老旧小区“微更新”范围的确定、居民参与方式的细化及便利化,以及“微更新”项目的具体化,既需要居民自治活力和能力的提升,也需要以常态化、多样化的互动形式和问题反馈平台,保障居民的合理诉求得到重视和回应,促成居民参与的集体行动。从老旧小区参与式“微更新”的协作认同维度分析,“微更新”面临的协调不力、信任危机等治理挑战,同样会对参与式“微更新”的集体行动效果产生不利影响。首先,基本治理单元的确定受治理主体的独立性、治理规则的公共性和治理秩序的有效性三大因素的影响2 4,对于建设年代相对久远、房屋质量参差不齐、社区卫生环境恶劣、社区公共空间侵占严重的老旧小区来说,很多功能提升类的更新项目需要居民自筹资金,难以通过政府或主管部门力量精准解决,居民作为社区治理的重要利益相关者,能否形成社区改造的共识,对“微更新”项目的推进至关重要。缺乏必要的利益协商机制和用于规范协商流程的制度设计,以及增加居民协商便利性的组织支撑,势必会影响更新项目的实施进度。其次,由居民间信任、互惠规范和社会关系网络所构成的社会资本,对于聚合社会资源、提升居民参与效果具有重要的现实意义。信任作为居民参与社区治理的必要的社会基础,有助于维持“微更新”过程中居民对于协作的价值准则、行为规范的认同及“微更新”过程的凝聚力,降低集体行动的交易成本,防止居民在社区更新过程中的破坏性或机会主义行为。然而,受限于社区居民间的熟悉程度、微团体意识、利益关联密度,居民参与主体以老年人为主,社区流动人口和中青年居民对于社区归属感和彼此的信任有限,社区内自治、法治和德治三治融合的现代社区治理能力有待进一步提升。四、老旧小区参与式“微更新”的实现路径集体行动陷入困境的重要原因是相关行动者的能力短缺,以致它们不能以自由行动者的角色构建集体行动2 5。鉴于上述参与式“微更新”的现实挑战,唯有通过创新赋能和协作认同将分散化的居民聚合为共治共享的利益共同体,才能有效降低“微更501中共青岛市委党校 青岛行政学院 学报J O U R N A LO FT H EP A R T YS C H O O LO FC.P.C.Q I N G D A OM U N I C I P A LC OMM I T T E E2 0 2 3年第4期N o.4,2 0 2 3新”项目的协商成本和实施成本,维持社区“微更新”的治理秩序及其后的管理效能。具体来说,消减老旧小区“微更新”项目实施过程中的集体性困境,进一步提升老旧小区居民参与“微更新”项目的积极性,还需从以下诸层面创新参与式治理路径。(一)主体层面:突出居民主体,强化参与意识为增进居民对于老旧小区“微更新”项目的认同感和满意度,主管部门应通过持续化的政社合作、多元化的奖励形式,提升居民对于更新项目的理解、认同和主体积极性。首先,相关主管部门可通过电视、互联网、报纸、宣传屏、公告栏等多元化的宣传渠道,开展多元化的“微更新”知识宣传,搭建“微更新”项目立项信息和资助方式的查询渠道、数据信息平台,以信息赋能居民的主体性参与行为。其次,促进更新项目聚焦于居民迫切需求关键点。老旧小区应通过召集小区业委会成员、开展党员主题活动、提供业委会议事场所等形式持续征集小区内长期闲置、功能不优的公共空间和居民急难愁盼的更新内容,进一步完善社区与居民的联动机制。发挥楼长、网格长和具有专长居民等社区治理精英和“意见领袖”的责任心和号召力,协调施工方和物业对接居民具体改造诉求,以确保更新项目顺应民心。再次,明确社区改造的具体实施环节和方法指导,通过物质奖励、现金补贴或荣誉称号等,鼓励业主、居民与第三方设计机构或社区规划师共同参与社区更新项目,通过实地勘察和居民座谈,为社区提供切实回应居民实际需求的设计图纸和施工方案,以保障居民在更新过程中获得更多的归属感和自我效能感。(二)组织化层面:共商改造方案,提升协作质量为增强居民参与“微更新”过程的秩序和质量,其一,老旧小区应通过设立工作小组、听证会、座谈会、居民议事会以及入户走访等形式,拓展更新过程的协商渠道,依据居民建议持续调整改造方案的细节。通过选拔单元和楼层的社区居民、社区精英参与工作小组,组建竣工后的验收团队,整合多元治理资源和项目经费,有效弥补社区居民参与和协商的不足。借助常态化、主题型的互动活动吸引社区能人和热心居民,共享项目信息和协调合作活动流程,以提高居民的配合度和参与感,提升居民自治活动的组织化程度。其二,为使社区“微更新”工作达到理想成效,还要遵循循序渐进、精细化的更新理念,注重管理方式和激励方式的创新。老旧小区可以通过召集改造顾问团、开展社区参与式规划活动、颁发荣誉证书、评选优秀志愿者、组织居民签订拆违同意申请书等方式,培养社区居民的协同意识和对居民参与行为的心理认同感。其三,发挥数字化技术在提升社区治理精细化方面的实践优势,通过移动媒介、专属平台、党群智能服务站、微信群讨论和投票等,在充分征求社区内部长期闲置、功能不优的微改造需求的同时,为居民之间建立新的、更为紧密的信任关系提供活动载体和技术支撑。(三)制度层面:完善相关制度,保障参与秩序“良好的制度设计不仅是克服集体行动困境的关键变量,也是推进社区治理能力现代化的基本路径。”2 6为增强老旧小区“微更新”的有效性和持续性,一方面,除了主管部门制定相关建设规划、管理指导意见等引导性政策措施以外,社区还可以通过完善改造流程设计、监督管理规章、居民自治行为规范等,明确老旧小区居民在“微更新”过程中的参与权限、范围和日常管理维护责任,以提升居民参与“微更新”过程的规范性。通过具化居民协商议事规则和方法,细化参与行为的评价指标,固化走访调研程序,提供社区改造服务专项经费,建立更新项目运营管理动态考核机制,拓展居民参与和居民间互动的共同利益和活动空间。另一方面,改变传统以行政为主导的老旧小区改造模式,构建相对开放的、灵活的治理体系,完善居民参与社区治理、进行民主监督的流程和治理公约建设,积极创新以用代管、有偿使用、市场化运营、点单式服务等项目可持续运营管理模式。在更新过程中结合居民需求设置更新主题、更新内容和更新形式,通过提炼居民有效参与的行为准则,丰富多元的更新活动、自助和志愿的活动设计,培养居民项目认同感和可持续的参与习惯,从而将规范化的参与程序内化为居民集体行动的规范,以共建共享的原则提升“微更新”项目的运维效能。结语小而精、小而美的“微更新”,作为城市有机更新阶段老旧小区提升“颜值”、拓宽居住功能、打造舒适美观邻里空间的重要实践形式,其治理和运维形式601中共青岛市委党校 青岛行政学院 学报J O U R N A LO FT H EP A R T YS C H O O LO FC.P.C.Q I N G D A OM U N I C I P A LC OMM I T T E E2 0 2 3年第4期N o.4,2 0 2 3直接关乎老旧小区改造的质量和效果。党的十九届六中全会强调“推动社会治理重心向基层下移,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。参与式“微更新”既是构建老旧小区治理共同体、优化“微更新”实践的热点议题,也是“微更新”项目得以持续创新的诉求。在制度性集体行动理论视域下,集体行动困境的破解需要特别重视行动过程中的交易成本和协商风险,结合此理论基础以及老旧小区“微更新”因信息基础、社区特征、社会资本等方面存在的持续性挑战,参与式“微更新”效能的提升需要基于创新赋能和协作认同从主体层面、组织化层面和制度层面构建系统化的推进路径。参考文献:1谈小燕.以社区为本的参与式治理:制度主义视角下的城市基层治理创新J.新视野,2 0 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