劳工标准实施“条件”模式的发展--基于对美式经贸条约中第三代劳工条款的分析.pdf

-75-在国际劳工组织（ILO）的推动下，截至 20 世纪末，国际劳工标准已经形成了较为完善的体系，但其实施却不尽如人意。恰自 20 世纪末始，发展中国家为降低生产成本，在劳工标准方面进行“逐底竞争”，不仅产生了一些人道主义问题，而且对发达国家形成了经济竞争压力。为扭转该局面，发达国家开始重视国际劳工标准的实施。在此过程中，美国和欧盟等发达经济体在其主导的区域/双边经贸条约中纳入劳工条款，成为国际社会推动劳工标准实施的主要路径之一。其中美式经贸条约较为重视劳工条款的可强制执行性，其劳动争端解决程序的司法化和争端解决结果执行的强制化倾向越来越明显。由于争端结果强制执行的最终手段多为条约承诺的经贸利益的撤销，因而美国推动国际劳工标准实施的模式被称为“条件（conditional）”模式，即对方如不履行经贸条约中的劳工条款，则美国会撤销条约给予对方的经贸利益。但司法化和强制化的美国模式却饱受批评，特别是其实效遭到质疑，美国仅在一起涉及劳动问题的争议中启动了经贸条约中的争端解决程序，但却以失败而告终。a那么在美式经贸条约的新发展中，美国还在坚持其特有的模式吗？本文通过分析美式经贸条约中的最新一代劳工条款，揭示其新发展，并回答上述问题。经贸条约中的劳工条款主要包括实体条款和程序条款，显然本文关注焦点在于后者。首先，本文梳理美式经贸条约劳工条款中的程序性条款，包括劳工条款的争端解决程序和强制执行机制，以展示美国模式的逐渐形成。其次，对美式经贸条约中第三代劳工条款的程序条款进行分析，探讨其是否延续劳工标准实施的“条件”模式。再次，分析第三代实体劳工条款和其他类型的条款，但重在揭示其中有助于作者简介 贾海龙，华南理工大学公共管理学院教授（广东 广州，510006）。a Phillip Paiement,“Leveraging Trade Agreements for Labor Law Enforcement:Drawing Lessons from the US-Guatemala CAFTA Dispute”,Georgetown Journal of International Law,vol.49,no.2,2017.2023 年第 12 期贾海龙摘 要 国际劳工组织主导的国际劳工制度在国际劳工标准推广和实施方面效率较低，而发达国家基于削弱发展中国家劳动力成本优势的考虑，将劳工问题与经贸问题捆绑在一起，利用国际经贸体制来间接促进国际劳工标准的推广与适用。美国主导的区域/双边经贸协定是其中的代表，并由于其利用司法化的争端解决程序和强制性执行手段来保障劳工条款的实施，而被称为“条件”模式。美式经贸条约中的劳工条款发展至第三代，不仅延续了该模式，甚至还有所发展。关键词 劳工标准 劳工条款 自由贸易 争端解决 强制执行中图分类号F069 文献标识码A 文章编号 1000-7326（2023）12-0075-06劳工标准实施“条件”模式的发展 基于对美式经贸条约中第三代劳工条款的分析-76-劳工标准实施的内容。最后，进行总结，并简要讨论我国应在国际经贸活动中采取的劳工策略。一、美式经贸条约中纳入劳工条款的历史发展美式区域/双边经贸协定（包括普惠贸易协定）中纳入劳工条款，逐渐由宽松到严格。与欧盟经贸条约相比，其程序性劳工条款的司法性与强制性越来越明显，显示了美国对劳工标准实施的重视。北美自由贸易协定签订前，美国国内政策就开始考虑在其主导的国际经贸条约中纳入劳工条款，1974 年贸易法案、1979 年贸易法案、1984 年贸易与关税法案以及 1988 年综合贸易与竞争法案都规定了在美国签署的经贸条约中需要纳入劳工条款，不过并不强制。1994 年，美国成功地将劳工条款纳入北美自由贸易协定，而该协定也成为第一代包含劳工条款的美式经贸条约代表。北美自由贸易协定中的劳工条款表现为附属协定，并非正文，内容也比较保守。首先，没有强制规定缔约国必须遵守国际劳工标准，也没有直接指引适用ILO公约劳工标准，缔约国真正承担的义务是“保证其【国内】劳动法律法规提供劳动保护的高标准”，但具体标准事实上由缔约国自行确定。其次，缔约国在实施本国劳动法时，不得持续通过主动或被动的方式不予执行；而偶然违法行为，不算是违反缔约国在执法上的义务。且缔约国仅在技术性劳工标准上承担执行本国劳动法的义务，只有在这些领域的违法行为才能提交争端解决程序裁决，而且如果认定缔约国违反执行本国劳动法的义务，违法行为须具有贸易影响而且违反了缔约国共同承认的劳工标准。体现第一代劳工条款特点的还有美国约旦自由贸易协定，其劳工条款与北美自由贸易协定相似，但属于条约正文。学者因而认为其属于美式经贸条约的第二代劳工条款，a但其内容没有实质性发展，本文仍认为其为第一代劳工条款。美式贸易协定中的第一代劳工条款在实体规则上比较软弱，但都在程序上引入了司法性的争端解决程序和以撤销贸易待遇为后盾的强制执行机制。美国贸易政策在 2000 年左右有所变化，集中体现在 2002 年贸易促进授权法案中，第一次明确美国对外缔结经贸条约必须纳入 ILO1998 年宣言所承认的 4 项核心劳工标准，以此为指导签署的美式经贸条约，其劳工条款有了实质性发展，纳入第二代劳工条款的美式经贸条约包括美国新加坡自由贸易协定 美国智利自由贸易协定 美国澳大利亚自由贸易协定 美国摩洛哥自由贸易协定 美国巴林自由贸易协定 美国多美尼加及中美洲自由贸易协定 以及 美国阿曼自由贸易协定 等。第二代劳工条款最显著的特点是明确援引了 ILO1998 年宣言，特别是其中承认的核心劳工标准。不过，缔约国仅需“努力确保”在国内法中纳入国际劳工标准，但这并非法律义务。同时，缔约国也不需要与ILO 公约中规定的核心劳工标准的具体规范内容对标。美式经贸条约中的第二代劳工条款在程序义务方面也有加强。首先，在技术性劳工标准的事项之外，所有领域的劳动争议都被纳入管辖范围。其次，执行方面引入了罚款机制，如果缔约国被认定违反劳工条款，则需要交纳一定金额的罚款。2007 年美国国会达成了两党贸易协定，要求政府在今后的经贸条约谈判中高度重视劳工保护问题，且明确要求经贸条约要包括遵守 4 项基本劳工标准的义务。之后签署的美国秘鲁自由贸易协定 美国韩国贸易协定 美国巴拿马贸易协定和美国哥伦比亚贸易协定在劳工条款制定上都遵守了 2007 年两党贸易协定，美式经贸条约中的劳工条款进化至第三代。2015 年，新的贸易促进授权法案诞生，取代了 2002 年法案，2007 年两党贸易协定中关于劳工条款的要求正式成为法律。第三代劳工条款的代表主要为跨太平洋伙伴关系协定（TPP）和美墨加协定（USMCA），其中 TPP协定中的劳工条款是迄今为止美式经贸条约中最为复杂、最为严格的劳工条款。虽然特朗普扼杀了 TPP协定，但其仍能代表着美式贸易条约中劳工条款的最新发展。第一，实体劳工条款为缔约国明确规定了国内劳动法的立法最低标准，特别是要求各国必须立法保护 ILO 承认的核心劳工标准，不过依然没有要a Sabina Dewan and Lucas Ronconi,“U.S.Free Trade Agreements and Enforcement of Labor Law in Latin America”,Industrial Relations:A Journal of Economy and Society,vol.57,no.1,2018.-77-求缔约国对标 ILO 核心劳工公约中的具体规范内容。第二，在程序方面，新一代劳工条款保持了争端解决司法性和执行的强制性，甚至赋予美国单方面的裁判权。第三，新一代劳工条款为发展中国家缔约国规定了非常明确的执行细则，对其制定和实施本国劳动法提出了非常详尽的要求。该类条款重在辅助实体劳工条款的实施，在功能上与程序性条款非常接近。二、争端解决司法化与执行机制强制化的新发展早期的美式自由贸易协定已经开始通过司法化的争端解决和贸易制裁来强制实施国际劳工规则。美式经贸条约的第三代劳工条款中，TPP 协定和美墨加协定的劳工章对争端解决机制和强制执行机制有详尽的规定，叠加适用于整个条约的争端解决章的内容，与早期美式经贸条约相比，新一代美式经贸条约在涉劳工争议的程序方面，规定更加细致，操作性更强。其中 TPP 协定还赋予美国单边审查某些缔约国履约情况的权力，体现出美国在推动劳工标准实施方面的单边主义倾向。（一）专门劳工争端解决程序与强制执行机制第三代劳工条款规定了专门的劳工争端解决程序。首先，提供一个特别的劳工合作对话机制，以解决缔约国之间的争议。另外，TPP 劳工章特别提供了专门的劳工争议磋商程序。前述对话机制不影响磋商程序，从理论上讲，两者可以同时运行。不过，磋商是 TPP 成员诉诸正式争端解决程序之前的一个必经程序。TPP 明确规定，磋商应当保密。磋商程序的启动规则包括：申请方须提供书面请求；请求书应当包括劳工章要求的对问题的说明意见及法律依据；申请方需要将请求传达给应诉方。应诉方有 7 天的时间来回复。磋商程序应在应诉方收到请求 30 天后开始。争端双方酌情决定进行协商的方式。其次，针对结社自由和集体协商权利的争端，美墨加协定允许相关争议可以通过一般争端解决程序解决，也可根据快速响应劳工机制解决。如果美国或加拿大认为墨西哥企业侵犯了工人的结社自由和集体谈判权利，可以审核墨西哥政府提供的材料来间接裁判，也可以现场核查。如果认定违法情况存在，则美加可暂停给予墨西哥的优惠待遇，不过优惠暂停一般针对存在违法行为的企业。（二）一般争端解决程序与强制执行机制第三代劳工条款涉及的争议，还可以借助经贸条约一般争议解决程序和强制执行机制来解决。一般争端解决程序规定在经贸条约的争端解决章中，为条约涵盖的所有争端提供争端解决服务。一般争端解决程序的第一步也是磋商程序，是成立专家组前的必要步骤。不过，由于 TPP 劳工章已经专门规定了劳工问题专门磋商程序，凡涉劳工争端，一般争端解决程序中的磋商被劳工章中规定的特殊磋商程序所替代。一般争端解决程序的第二步是设立专家组。专家成立的条件类似 WTO 争端解决专家组成立的条件。专家组的设立是自动的，一旦缔约国根据设立条件提出请求，专家组就应当设立。这与 WTO 不同。在 WTO 中，当成员请求成立专家组时，在理论上存在请求被拒绝的可能性。专家组由三名专家组成。起诉方和应诉方各选一名专家，他们共同选择第三名专家组成员作为首席专家。专家组工作的程序与 WTO 争端解决专家组工作程序高度相似，不过，不同于 WTO，美式经贸条约一般没有设置上诉程序，最终报告的生效也不需要任何政治机关的批准，其专家组最终报告的结论、决定和建议对于争端当事缔约国直接具有法律上的约束力。一般争端解决程序的第三步是争端解决最终报告执行。如果起诉方在专家组程序中胜诉，那么其获得的首选救济是应诉方取消其实施的任何非法措施。如果应诉方不执行，双方应就补偿进行协商。一般情况下，可以由应诉方对起诉方实行关税减让，以此作为赔偿，从而施压败诉方履行劳工条款。如果违法行为依然存在，起诉方可以针对应诉方暂停执行其在的经贸条约下做出的减让，即胜诉方实施经济制裁作为报复。制裁应该限定于同一领域报复。如果有必要，起诉方可以实行“交叉报复”。世界贸易组织解决机制曾被称为“WTO 皇冠上的明珠”，一个重要的原因是它把交叉报复规定为一种救济手段。-78-（三）补充协定中的特殊组织、监督和强制执行机制美国在 TPP 框架下，针对文莱、马拉西亚和越南分别制定了涉劳工问题的双边补充协定。总体而言，因附加协定而引起的争端和一般 TPP 下的劳工争端一样，需根据 TPP 劳工章和争端解决章的规定予以解决，但也存在下述例外。在美国文莱补充协定中，设立了一个双边审查机制共同委员会，来评估文莱对补充协定执行的情况。美国马来西亚补充协定和美越补充协定也有类似的机制，美越补充协定中的审查机制更复杂，首先由一个双边委员会审查越南执行补充协定的状况；其次，要求在 TPP 协议生效后的第三、第五、第十年进行部长级别的审查；再次，规定了审查机制的辅助机制，其中最值重要的是，设立一个独立的劳工专家委员会（LEC），每两年发布一次对越南遵守 TPP 协议情况的审查报告。有 ILO 专家认为上述机制多为组织机制与监督机制，不属于争端解决程序和强制执行机制，a但由于这类机制在美式经贸条约中不甚发达，因此没有进行单独讨论，而由于其也重在保障缔约国对劳工条款的实施，故与争端解决程序和强制执行机制一并讨论。美越补充协定还授予美国单方审查权，专门保障越南工人的结社权。在自由结社权的各种权能中，独立工会能够自由联合是抗衡越南劳工总联合会的一种有效手段，被美国重视。因此，为了确保越南遵守关于保护劳工结社权的承诺，美越补充协定规定了一个非常特殊的执行机制，即给予美国单方面审查权。如果美国单方面认为越南政府没有有效保护越南独立工会自由联合的权利，美国可以凭借自己的判断认定越南违法，并进行制裁，无需事前诉诸 TPP 下的争端解决程序。三、劳工标准国内立法与实施义务的新发展美式经贸条约中的第三代实体劳工条款与前两代相比，除了明确要求缔约国将 4 项核心劳工标准规定在国内法中，其另一重要特点是要发展中缔约国承诺详细的行动计划以确保国内实施。与欧盟经贸条约相比，在实体劳工条款方面，新一代美式经贸条约的特色在于其针对发展中缔约国要求的行动计划。因其重在辅助传统实体劳工条款的实施，与程序性条款的功能一致，进一步体现了美式经贸条约中的劳工条款对实施的重视。（一）劳工权利保护的详细立法改革计划美国与 TPP 缔约国文莱、马来西亚和越南缔结的关于劳工条款的双边行动计划，涉及立法及相应的体制改革，颇为细致。行动计划不增加实质性的劳工保护义务，但却体现相关条款的严肃性，进一步保障了实体劳工条款的实施。美国与这 3 个 TPP 缔约国的附加协定结构上非常类似，但美国对不同国家关注的重点问题不同，在协定细节上存在差异。对于越南，美国针对结社自由和集体谈判权的改革提出了详细要求，特别要求越南允许组建独立工会，包括独立行业或区域联合工会。美越附加协定对工会的自主性还有着非常具体的要求，如要求越南允许工会自我管理，允许工人选举工会领导，并允许有限罢工权。此外，美越附加协议为工人代表提供保护，同时还反对雇主干预工会活动。在强迫劳动方面，越南需要解决“债务”劳工问题。越南还需要修改其刑法使强迫劳动入刑。同时，越南还保证强制戒毒所不能强迫戒毒者劳动。在消除就业歧视方面，美国越南附加协定同样强调消除某些职业对妇女就业的限制。此外，越南被要求禁止基于肤色、种族和民族的歧视。总体而言，工会的独立性是行动计划关注的重点问题。对于马来西亚，美国主要担心工会总干事在注册和解散工会等事务上拥有过度自由裁量权，因此美国在附加协定中要求马来西亚限制总干事的自由裁量权。此外，美国还要求马来西亚允许其工会加入国际工会。美国就工会的自主性也提出了具体要求，包括允许工会自我管理、允许工人选举工会领导、在a Marva Corley-Coulibaly,Ira Postolachi and Netsanet Tesfay,“A Multi-faceted Typology of Labour Provisions in Trade Agreements:Overview,Methodology and Trends”,available at https:/www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/-dgreports/-inst/documents/genericdocument/wcms_829644.pdf,2023 年 12 月 15 日。-79-不设工会的工作场所保障工人代表权、保护罢工权和集体谈判权。关于强迫劳动，马来西亚的义务包括外国工人的保护，马来西亚承诺禁止雇主利用代管护照之类的伎俩来要挟外国工人，马来西亚进一步承诺改革其法律法规中对外国工人招聘方式、劳动合同和招聘费用的管制，为被贩卖人口和强迫劳动的受害人提供保护，并确保适当的住房条件和外国工人自由流动。马来西亚需要公布针对 18 岁以下未成年人的危险职业禁止清单。此外，马来西亚还需要立法以明确13岁是进行轻微劳动的最低年龄。总体而言，行动计划虽然也关心马来西亚的工会独立性，但其特点显然也体现在对强迫外国人劳动问题的关注上。文莱属微型国家，又较富裕，集体劳权问题少，美国在附加协定中主要要求文莱允许本国工会加入国际工会。对于童工问题，文莱需要公布针对 18 岁以下未成年人的危险职业禁止清单。关于强迫劳动问题，文莱在附加协定中承诺禁止雇主利用代管护照之类的手段来要挟外国工人。关于就业歧视，文莱被要求取消种族、性别、肤色、宗教、政治观点等方面的歧视。此外，文莱还需要在法律中设定最低工资标准。总体而言，补充协定针对文莱的义务最少。（二）国内劳动法实施的详细计划与 TPP 劳工章中的实施义务相比，3 个附加协定对国内劳动法律法规的实施制定了更有针对性的行动计划，推动发展中缔约国在劳动法实施方面的体制改革和能力建设，以确保 TPP 劳工章中的规定能够落到实处。所有 3 个发展中国家都承诺进行必要的体制改革和能力建设，以便能够较好地实施劳动法律法规。它们有义务建立新的行政部门，制定新的程序和机制，配合劳动法的执行和实施。它们还需要培训劳动监察人员，并提供必要的行政或司法资源。在体制改革和能力建设之外，这 3 个成员还承诺其劳动法的立法和实施将更加透明。3 个成员都承诺在劳动法立法时的公众参与，并保证公众能在互联网上获得法律文本，它们还承诺保持与美国的合作。它们进一步承诺进行普法教育。美国对越南的相关体制改革和能力建设作出特别详细的要求。越南在附加协定中重申它在 TPP 劳工章 19.10 条下的义务，即建立一个国家联络处并向公众普及该联络处的工作程序，方便民众反馈意见。越南还应指定专门的政府机构并制定合理的程序来保护核心劳工权利并解决劳动争议。此外，美国要求越南增加正式劳动监察人员数量。越南有义务加强其对强迫劳动和童工问题的监察和执法。同时，越南必须允许独立专家对强迫劳动和童工问题进行独立研究并公开成果。越南须确保戒毒所的运转合法，以防止强迫劳动。越南承担了详细的透明度义务，并每年公布劳工部、残疾人和社会事务部（MOLISA）的财政预算，越南在加入TPP前10年内每6个月还须公开工会登记记录、集体谈判协议统计、罢工统计、劳工检查和调查的详细信息。（三）前提条件补充协定作为美国哥伦比亚贸易促进协定的附属文件，美哥补充协定比较特殊，是美哥贸易促进协定生效前的前提协定。该协定对哥伦比亚劳动法的立法义务和执行义务作出 20 项具体要求，其中主要要求哥伦比亚加强对工会权利的保护。更广为人知的前提协定还有美国柬埔寨纺织品协定，a不过对柬埔寨的前提要求并非规定在补充协定中，而是规定在主协定中。不过，这类规定单方前提条件的补充协定或主协定违反对等原则，在国际条约实践中并不多见。四、结论与讨论十多年来，通过美式经贸条约中的第三代劳工条款，美国推广了国际劳工标准并试图加强实施。与欧盟经贸条约相比，美式经贸条约的第三代劳工条款在程序方面更有特色，加强了司法化的争端解决程序，并提供了以贸易制裁为后盾的强制执行保障。总体而言，美国推动国际劳工标准实施的“条件”模式不仅被坚持，还得以加强。a 佘云霞：自由贸易协议谈判中的劳工标准问题以美国和柬埔寨纺织品服装贸易协议为例，中国劳动关系学院学报2005 年第 3 期。-80-美国虽坚持了“条件”模式，但在过去很长时间内，除了针对危地马拉外，美国并没有动用经贸条约中的争端解决程序和强制执行机制来强迫发展中缔约国履行劳工条款，至于最新美式经贸协定的附加劳工保护行动计划，也鲜见其实施。不过，不能通过过去断定未来。美国以劳工保护为借口实行反全球化政策的趋势日渐明显，美式经贸条约的“条件”模式不仅在新条约制定中会得到强化，而且还存在从严执行的可能性，而“条件”模式的威力未来有机会凸显出来。对此趋势，中国应作如下应对。第一，中国深化改革开放需继续学习外国先进经验，对接境外高标准制度，但美式经贸条约下的最新劳工制度未必是我们主动对接的对象。美式经贸条约中劳工条款的发展由其国内政治决定，与其经济利益相关。a不能因劳工议题占据了道德高地，中国就要全盘接受所谓“先进”的域外制度。且美式经贸条约中的劳工条款严重干涉了缔约国的主权。因此，中国与美国进行经贸往来，要注意维护在劳工标准制定与实施问题上的利益和主权。第二，从另一方面看，只要中国还需与以美国为代表的发达国家进行经贸往来，必然受到劳工因素的压力，因而中国难以无视经贸条约中的劳工条款。中欧于 2020 年结束全面投资协定的谈判，中国同意在其中纳入劳工条款，但争取到不用改变现有的工会制度，最大限度维护了自身利益与独立性。中美之间未来的经贸关系如涉劳工问题，中欧全面投资协定可以作为参考。第三，“一带一路”倡议是中国对外开放政策的重要组成部分，与中国的资本输出关系紧密，涉及中国资本如何对待东道国劳工保护问题。中国可以借鉴美国做法，与广大参与“一带一路”建设的发展中国家签订包含劳工条款的经贸条约，促进劳工标准在发展中东道国的推广与实施。这样做不仅能够保障东道国的劳动者享受“一带一路”建设的红利，同时也可以避免一些东道国过度压低劳动力成本，与中国国内相关产业进行不正当的竞争。第四，在新时代推进中华民族伟大复兴，在国际上要推动构建人类命运共同体，为全球治理提供中国方案。当前，中国在经济上具有非常显著的比较优势，但中国不能仅着眼于推动全球市场的开放，而是要强调更加公正、合理的全球治理体系。从国际社会良性运行和协调发展的角度出发，处理好国际经济发展与劳工保护问题，不仅是为跨国经济活动强化道义基础，更是推动构建人类命运共同体、实现全球善治的必由之路。当然，国际社会的良好运行和协调发展，不仅要处理好经济系统与属于社会系统的劳工问题之间的关系，还要处理好经济系统、政治系统、社会系统、生态系统以及文化系统之间错综复杂的关系。根据系统论的观点，人类社会的几大系统相互依存、相互影响，共同构成了国内和国际社会的整体。在全球层面上，坚持维护和推动几大系统的相对协调运行和发展，将是全球治理中国方案有价值的内核。责任编辑：许 磊a 郭文杰：自由贸易协定中的劳工标准：基本模式与发展趋势，山东社会科学2016 年第 6 期。