老龄化背景下智慧健康养老服务政策文本分析——以广东省为例.pdf

一、研究背景与文献综述我国老年人口基数大，老龄化速度快。截至2021 年底，60 岁及以上老龄人口数量已经达到2.67 亿，占全国总人口的 18.9%。面对日益严峻的人口老龄化趋势以及专业性养老服务短缺这一社会问题，各地努力探索新型养老服务模式。世界卫生组织于 1990 年提出健康老龄化战略，并于 2015 年发布了 关于老龄化与健康的全球报告，更加突显了健康之于老龄化的重要意义1。党的二十大报告提出推进健康中国建设，健康养老问题再次受到公众关注。2021 年，由工业和信息化部、民政部、国家卫生健康委联合发布的 智慧健康养老产业发展行动计划【摘要】智慧健康养老作为一种新型养老服务模式而成为现代社会的热门议题，同时也成为我国积极应对人口老龄化的重要方式之一。本文针对智慧健康养老服务政策建立了一个包含政策工具类型和 ERG 需求理论的二维分析框架，将广东省发布的 30 份政策文件作为研究样本，采用内容分析法进行分析与评价。研究发现：各类政策工具结构性失衡，智慧健康养老服务内容体系不均衡，参与主体未充分发挥作用，智慧健康养老服务政策的有效性和实践性较差。对此，应平衡政策工具的应用，完善智慧健康养老服务内容，加强参与主体的均衡性，强化智慧健康养老服务政策的系统性并提升政策的效力。【关键词】智慧健康养老；政策工具?作者简介：王鸿宇，澳门科技大学商学院硕士研究生。研究方向：老龄化与社会组织管理。林盈吟（通讯作者），澳门科技大学商学院助理教授。研究方向：社会创新与公共政策。参见：国家统计局.国家统计局局长就 2021 年国民经济运行情况答记者问EB/OL.（2022-01-17）2022-12-31.http:/ 年第 5 期（20212025 年）提出，推进新一代信息技术以及智能设备在居家、社区、机构等养老场景集成应用，重点面向家庭养老床位、智慧助老餐厅、智慧养老院，打造智慧化解决方案，创新互联网+养老、老年人能力评估等智慧养老服务，以满足人民群众日益增长的健康及养老需求2。在此背景下，全国各地方政府纷纷出台智慧健康养老服务政策，但是在政策的协调性与有效性方面，各地都面临诸多障碍。以广东省为例，省和市在政策制定与实施过程中存在一些差异，加上不同地方的经济发展水平参差不齐，优质的养老资源主要集中在珠三角地区。这些因素都会影响老年人接纳智慧健康养老模式的意愿，也不利于构建完善的智慧健康养老服务体系。随着近年来我国老龄化趋势的不断加剧，很多学者将研究视野从只关注养老服务政策转变为开始关注“智慧”和“健康”。学界关于智慧健康养老服务政策研究的状况可以从两个方面来观察。首先，从政策文本的层级来看。第一是以国家出台的政策文本为研究对象。张丽艳等基于20152020 年国家发布的 30 份智慧健康养老服务政策进行文本分析，总结了中国智慧健康养老服务政策的现状，并指明了未来的发展趋势3。黄剑锋等对 20112019 年中央政府发布的政策文本及智慧养老产业发展阶段的现状进行了历时性分析，并针对分析结果提出参考建议4。第二是以地方出台的政策文本为研究对象。谢淑媛对 2020 年地方出台的 132 份健康养老政策文本进行量化分析，总结了健康养老服务政策的内在缺失与冲突5。陈松林等以安徽省智慧养老政策为例，从政策执行体系、政策执行主体、政策目标群体及政策执行的环境来分析政策中出现的问题6。朱庆华等收集了江苏省及其地级市发布的 85 份智慧养老政策，分析江苏省破解老龄化问题的政策路径，为地方政府优化智慧养老制度提供参考意见7。其次，从研究范式来看。陈芳采用内容分析法对我国中央层面的智慧养老政策文本进行量化分析，基于智慧养老政策工具和智慧养老发展领域构建二维分析框架，深度分析我国政府介入智慧养老发展的方式与程度8。胡扬名等从政策工具、政策目标、政策效力三个维度构建分析框架，量化分析 20112021 年中央及各部委颁布的智慧养老产业政策文件9。基于过往的研究，笔者发现其中的一些不足。第一，从研究对象所涉及的区域来看，作为国内三大城市群，长三角、珠三角和京津冀城市群的经济总量排名前三，发展智慧养老事业和康养产业有巨大的潜力，但是目前有关区域智慧健康养老服务政策的研究大多关注长三角和京津冀地区，仅有一篇文献涉及珠三角地区10，对广东省智慧健康养老服务政策的研究几乎空白。事实上，广东省自 2000 年便逐渐步入老龄化社会，目前老龄化趋势逐步加快。为积极应对老龄化，广东省陆续出台了一系列养老服务政策，涉及智慧助老、智慧老年课堂、智慧就医等服务内容。当前，广东省的养老服务政策体系已相对完善且具有代表性，因此，构建一个包含政策工具类型和 ERG 需求理论的二维分析框架，对广东省智慧健康养老服务政策开展专项研究，将有助于填补研究空白，具有理论意义。第二，现有文献针对智慧健康养老服务政策的研究范式较为单一，因此需要以更为丰富的视角进行深入研究。从现实意义来看，智慧健康养老服务政策相对复杂，涉及个人、团体和机构，制定政策的部门多，政策内容涉及面广泛。本研究对广东省智慧健康养老服务政策开展研究，以期及时掌握该领域现状及存在问题，为政府完善智慧健康养老服务体系提供一些政策依据。二、研究方法与政策文本概况（一）研究方法内容分析法是一种量化与质性相结合的研46究方法。通过内容分析法可以有效观察政府与组织的运行状况，识别个人、团体和机构的意识倾向、关注重点和沟通动向11。因此，本研究将运用内容分析法分析广东省智慧健康养老服务政策的文本内容，并进行整理和总结。具体研究过程如下：（1）筛选出广东省智慧健康养老服务政策的相关文本，并对政策的发布主体进行量化分析；（2）利用文本挖掘软件（ROST ContentMining）进行词频分析和社会网络分析，得出政策研究的核心主题；（3）依据筛选出的智慧健康养老服务政策文本内容设计政策工具分析的二维指标，并使用质性分析软件（NVivo 12.0）对智慧健康养老服务政策文本所涉及的政策工具进行编码；（4）对广东省智慧健康养老服务政策中涉及政策工具的文本内容进行量化，分析它们在政策工具使用上的组合情况以及存在的不足。（二）政策文本来源本研究主要以广东省智慧健康养老服务政策文本为研究对象，因此以“智慧养老”“健康养老”为检索词，通过政府门户网站、北大法宝、中国知网等搜集相关政策文本。政策筛选的标准主要包括以下几个原则：（1）以“智慧健康养老”为核心主题的政策法规；（2）老龄规划、科学技术规划和医疗建设等政策中与智慧健康养老服务相关的内容；（3）剔除部分与“智慧健康养老”主题关联性不强的政策法规，以确保研究的准确性。最终，我们筛选出 30 份政策文本，限于篇幅，本文仅列示其中 10 份政策文本的节选内容（见表 1）。发布时间政策名称发布主体文本内容（节选）2016广东省人民政府办公厅关于促进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见广东省人民政府办公厅加强信息化建设。积极开展养老服务和社区服务信息惠民试点工作，充分依托社区各类服务和信息网络平台，提供居家护理、医疗、康复、保健服务和健康管理、人文关怀等服务。2017广东省促进老龄事业发展和养老体系建设实施方案广东省人民政府办公厅提升老年用品科技含量。加强对老年用品产业共性技术的研发和创新。支持推动老年用品产业领域大众创业、万众创新。支持符合条件的老年用品企业牵头承担各类科技计划（专项、基金等）科研项目落实高新技术企业的相关税收优惠政策，促进老年产品升级换代，支持老年用品产业领域科技创新2018广州市深入组织实施老年人照顾服务项目工作方案广州市人民政府办公厅提升社区居家养老智能服务水平。通过政府购买社工服务、社会组织公益创投等形式，加强城乡社区养老服务信息的汇集、对接拓展“平安通”对社区居家养老的智能服务，开展紧急呼援、GPS 定位和定期关怀等基本服务项目，拓展智慧保姆、智能居家安全、智慧健康管理等“互联网养老”服务项目。表 1?广东省智慧健康养老服务政策文本信息（部分）参见：广东省人民政府办公厅关于促进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见EB/OL.（2016-07-20）2022-12-31.https:/ 年第 5 期2020惠州市推进长者服务高质量 发 展 行 动 方 案（2020-?2022 年）惠州市人民政府办公室加强服务网格和服务标准建设。依托智慧健康养老信息化平台，加强与社区管理网格化平台互联互通，将长者服务人才、资源与社区长者进行网格化精准对接，针对性地开展长者巡访探视、家政服务、健康医疗、精神慰藉、法律援助等服务，积极应对传染性疾病等各类突发公共事件。发布时间政策名称发布主体文本内容（节选）2019广东省加快推进养老服务发展若干措施广东省人民政府办公厅丰富老年用品供给。运用 5G、人工智能、物联网、云计算等信息技术手段，加快可穿戴、便携式监测、居家养老监护等智能养老设备以及老年人适用的产品用品和技术的研发、创新和应用。2019珠海市加快推进养老服务发展实施方案珠海市人民政府办公室提高智慧养老服务水平。加快互联网与养老服务的深度融合，制定智慧养老信息化服务平台建设工作方案，建设全市统筹的信息化养老服务平台；整合户籍、保险、社会救助、医疗健康等信息资源，形成信息通畅、资源共享、全面覆盖的动态数据库。2020东莞市加快推进养老服务体系建设高质量发展三年行动计划（2020-2022 年）东莞市人民政府办公室创新发展智慧养老服务充分发挥“平安铃”服务平台作用，有效整合线上线下服务资源，精准对接需求与供给，培育发展面向老年人的紧急援助、电子商务、家政服务、配餐助餐等养老服务新业态。将智慧养老服务平台纳入我市“数字政府”建设统筹规划，优化敬老优待卡的办理与充值流程，利用信息化平台为老年人提供更便捷的政务服务。2020深圳经济特区养老服务条例深圳市人民代表大会常务委员会建立智慧养老服务平台，整合养老服务信息资源，建立健全养老服务信息共享机制，推进养老服务数据互联互通，开展各项养老政务经办、公共服务、分析决策，实现养老事务一站式办理，推进养老服务与管理的智慧化应用，为老年人提供高效、便捷的养老服务。（续表 1）参见：广东省人民政府办公厅关于印发广东省加快推进养老服务发展若干措施的通知EB/OL.（2019-11-20）2022-12-31.https:/ 2019158号）EB/OL.（2019-12-28）2022-12-31.https:/ 年）的通知EB/OL.（2020-05-06）2022-12-31.https:/ 东莞市加快推进养老服务体系建设高质量发展三年行动计划（20202022 年）的通知EB/OL.（2020-09-09）2022-12-31.https:/ 2?广东省智慧健康养老服务政策发布主体分析发布主体单独发布数量联合发布数量总发布数量广东省人民政府办公厅14014广东省民政厅358广东省卫生健康委员会235（三）政策发布主体分析分析智慧健康养老服务政策的发布主体，能够直观地了解智慧健康养老服务领域得到了哪些政府部门的关注，以及政府各部门之间的配合程度如何。由表 2 可知，广东省智慧健康养老服务政策的发布主体包括省/市人民政府办公厅（办公室）、省民政厅、省中医药局、省人力资源和社会保障厅、省科技厅等多个政府部门。从单独发布的数量来看：广东省人民政府办公厅最多，发布了 14 份政策文件；其次是广东省民政厅，发布了 3 份政策文件；广东省卫生健康委员会和广东省老龄工作委员会各发布了 2 份政策文件；省级政府其他部门以及市级人民政府办公厅（办公室）的发布数量均为 1 份或 0 份（没有发布相关政策文件）。从联合发布的数量来看：广东省民政厅最多，一共联合其他政府部门发布了 5 份政策文件；其次是广东省卫生健康委员会、广东省老龄工作委员会、广东省发展和改革委员会、广东省人力资源和社会保障厅，分别联合其他部门发布了 23 份政策文件。由此可以看出，智慧健康养老服务政策的发布主体主要是省人民政府办公厅。更重要的一点是，部门联合发文的数量占比很少，这反映出广东省政府各部门在智慧健康养老服务领域的协同性并不高。而事实上，推动智慧健康养老服务向前发展不能仅靠省人民政府办公厅发文，还需要政府各部门担负起各自的职责，通力合作。2021佛山市南海区养老服务体系建设提升三年行动计划（2021-2023 年）佛山市南海区人民政府办公室深入实施“互联网+养老”模式，充分运用互联网、物联网、大数据等技术，加快发展“智慧养老”服务利用现有的南海区智慧养老平台打造南海区健康信息管理平台探索“无围墙养老院”智慧养老新模式。2022“十四五”广东省老龄事业发展和养老服务体系建设规划广东省老龄工作委员会加快老龄科技创新。以加快建设粤港澳大湾区国际科技创新中心为契机，依托建设珠三角国家自主创新示范区和“广州深圳香港澳门”科技创新走廊等高端要素集聚平台，推动新一代信息技术与智慧健康养老产业深度融合发布时间政策名称发布主体文本内容（节选）（续表 1）参见：佛山市南海区人民政府办公室关于印发佛山市南海区养老服务体系建设提升三年行动计划（20212023 年）的通知EB/OL.（2021-07-16）2022-12-31.https:/ 年第 5 期发布主体单独发布数量联合发布数量总发布数量广东省老龄工作委员会235广东省卫生计生委员会101广东省财政厅011广东省科学技术厅011广东省住房和城乡建设厅011广东省人力资源和社会保障厅123广东食品药品监督管理局011广东省发展和改革委员会134广东省经济和信息化委员会011广东省中医药局011深圳市人民代表大会常务委员会101惠州市人民政府办公室101东莞市人民政府办公室101佛山市南海区人民政府办公室101广州市人民政府办公厅101珠海市人民政府办公室101（续表 2）序号高频词词频序号高频词词频序号高频词词频1养老28097居家63813护理3772服务22398制度40714体系3623老年人18589政府40115社会3574机构103910应用39116需求2955健康99811政策38517医疗2806社区74112智慧38018机制275表 3?广东省智慧健康养老服务政策文本高频词汇总（筛选后）（四）政策文本主题词分析通过文本分析软件 ROST-CM6 对选取的30 份政策文本进行共词分析处理，得到智慧健康养老服务政策文本主题词和共词表。手动过滤共词表：排除“支持”“提升”“结合”之类不能反映智慧健康养老服务政策主题及侧重点的词；排除词频在 80 以下的低频词；将“长者”与“老年人”、“智慧”与“智能”等含义相似的词进行合并，最终得出广东省智慧健康养老服务政策文本的高频词表（见表 3）。从表 3 可以看出，广东省智慧健康养老服务政策涉及面较广，其重点关注的内容有机构养老服务、健康服务、社区服务等。50序号高频词词频序号高频词词频序号高频词词频19设施26424公共19629人员13220互联网23525家庭18030试点11921标准22826教育17131模式10522管理22527医院16732无障碍8523康复21328床位145（续表 3）图 1?广东省智慧健康养老服务政策文本语义网络图（五）政策文本语义网络分析语义网络分析的特点是以高频词为节点，以高频词组合共同出现的次数反映节点关系，高频词周围的线条越密集，节点越大，表示高频词的影响力越大12。运用 ROST-CM6 软件中的 NetDraw 工具绘制广东省智慧健康养老服务政策的社会语义网络图，以体现政策文本主题词的共线关系。从图 1 可以看出：“养老”和“服务”在语义网络中占据核心地位；“机构”“社会”“护理”“制度”等节点上的连线较多，关联性较强；“智慧”“健康”等高频词节点也相关。由此可见，“智慧健康养老”作为广东省智慧健康养老服务政策文本中的核心概念，与政策的制定目标相符。“模式”“教育”“家庭”“人员”等节点关联性较弱，但对其他高频词起到了重要的支撑作用。三、智慧健康养老服务政策分析框架（一）X 维度分析：政策工具本研究采用罗斯威尔（Rothwell）和赛格菲尔德（Zegveld）的政策工具理论，将政策工具分为供给型、环境型和需求型三类。此政策工具分类方法的特点是可以弱化政策工具的强制性特征，突出政府在政策实施过程中创造环境的作用13。如表 4 所示，根据广东省智慧健康养老服老龄化背景下智慧健康养老服务政策文本分析512023 年第 5 期图 2?政策工具对智慧健康养老服务政策的作用原理图表 4?广东省智慧健康养老服务政策工具分类及内涵作者参考有关文献 刘亚娜，董琦圆，谭晓婷.京津冀养老政策差异与协同基于“十三五”老龄事业发展和养老体系建设规划的政策文本分析J.社会发展研究，2019（3）：189-202+245-246.并结合广东省智慧健康养老服务政策文本的具体内容整理所得。工具类型子工具名称工具描述关键词供给型人才培养培养相关领域从业人员或引进人才等人才培养、培训等资金投入政府为智慧健康养老产业提供资金支持资金等基础设施建设建设配套设施用于发展智慧健康养老产业设施、机构等科技信息服务政府从扶持医疗技术和信息技术的研究与开发入手，为智慧健康养老产业的发展拓宽渠道科技、信息化等环境型目标规划智慧健康养老的主要目标及主要任务计划目标、计划等金融服务规范保险制度，通过设立基金、项目融资等方式多方筹措资金，促进智慧健康养老产业发展保险、融资等策略措施政府着力改善养老环境，营造养老氛围，提供多层次养老服务探索、推动等法规管制构建产业发展的法律法规、监督体系等，引导智慧健康养老产业有序发展法规、监管等优惠政策政府给予减税、增加补贴等一系列优惠政策税收减免、税收优惠等需求型政府采购政府通过采购方式提供智慧健康养老相关服务政府采购等交流合作政府通过引进外资加强中外养老机构的交流与合作粤港澳大湾区、合作交流等服务外包鼓励社会力量加入智慧健康养老产业，提供高质量的智慧健康养老服务和产品PPP 模式、社会力量等贸易管制完善对智慧健康养老服务提供方的跟踪与监管，规范智慧健康养老服务交易奖励、考核等务的自身特点，将政策工具分为三大类和 13 个子类。三类政策工具对智慧健康养老服务政策的作用如图 2 所示，再结合表 4 进行分析：供给型政策工具主要是指政府部门为智慧健康养老事业进行基础设施建设，给予充足的资金投入，发展科技信息服务等，以推动养老事业稳步发展；环境型政策工具体现政策在智慧健康养老产业中的影响程度，包括由政府制定养老目标52图 3?智慧健康养老服务政策二维分析框架规划，通过法规管制、优惠政策等为智慧健康养老产业提供高质量的发展环境；需求型政策工具有政府采购、服务外包等举措，以激发老年人的养老服务需求，降低社区养老市场的不确定性，从而促进社区养老服务市场的开发与有效利用。（二）Y 维度分析：老年人需求层次基于 ERG 理论模型关于人类需求的理论，学界大多以马斯洛的需求层次理论为基础，但其层次划分过于理论化14。本文则以奥尔德弗的 ERG 需求理论为基础，结合智慧健康养老服务政策的特点，将 Y维度定义为养老需求层次维度。ERG 分别指生存（existence）需求、相互关系（relatedness）需求、成长发展（growth）需求15。基于 ERG 需求理论，结合广东省现有的智慧健康养老服务政策，把养老需求划分为刚性需求和辅助需求两大范畴。第一，刚性需求，即老年人养老生活中的基础性需求，主要包括吃住行之类的生理需求以及医疗与其他安全需求，属于 ERG 需求理论中的生存需求。第二，辅助需求，即老年人居家养老生活中出现的补充性需求，主要包括老年人对社交娱乐的需求以及对个人价值等方面得到尊重的需求，属于 ERG 需求理论中的相互关系需求和成长发展需求。根据上述分析，本文从智慧健康养老服务政策的政策工具维度和老年人需求层次维度构建二维分析框架（见图 3）。四、智慧健康养老服务政策内容分析（一）文本内容编码本文对所搜集的 30 份政策文本按照“文本顺序编号-章（部分/节）序号-具体条款序号”的格式进行编码16，例如，“1-2-5”表示第一份政策文本 广东省人民政府办公厅关于促进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见中第二章“工作任务”的第五节“鼓励社会力量兴办医养结合机构”。广东省智慧健康养老服务政策的文本内容编码表见表 5。（二）结果分析广东省智慧健康养老服务政策的政策工具使用频次分布统计结果如表 6 所示。1.政策工具维度分析表 6 的政策工具使用频次分布统计结果显示，广东省智慧健康养老服务政策综合使用了供给、环境和需求三方面的政策工具。在 30 份智慧健康养老服务政策文本中，这三种类型政策工具的实际使用情况明显不同：环境型政策工具使用频次最多，在三类政策工具中占比老龄化背景下智慧健康养老服务政策文本分析532023 年第 5 期工具类型子工具名称政策条目编码参考点数量（个）人才培养1-2-1、3-3-16、27-3-1、28-9-116资金投入11-3-2、7-6-2、6-6-1、23-3-129基础设施建设4-5-2、13-2-1、15-3-1、28-2-1019供给型科技信息服务2-4-3、10-7-2、23-6-1、27-3-427环境型目标规划1-2-8、2-2-1、3-1-1、30-1-124金融服务2-2-2、4-3-1、10-3-2、24-7-821策略措施1-4-3、2-4-1、14-1-1、22-3-145法规管制2-3-1、5-5-3、12-4-5、16-4-115优惠政策1-2-3、6-3-4、9-4-7、18-4-113需求型政府采购3-3-10、13-3-3、15-2-1、25-8-14交流合作1-2-1、4-6-2、3-3-36、24-7-910服务外包1-2-5、4-1-4、9-4-4、12-4-611贸易管制1-4-4、4-7-1、12-4-10、18-9-211表 5?广东省智慧健康养老服务政策文本内容编码表工具类型子工具名称生存需求（次）相互关系需求（次）成长发展需求（次）总量（次）比例（%）总比例（%）供给型人才培养1042167.1131.55资金投入62194.00基础设施建设1153198.44科技信息服务141032712.00环境型目标规划14732410.6752.45金融服务1461219.33策略措施221854520.00法规管制852156.67优惠政策940135.78需求型政府采购31041.7816.00交流合作541104.44服务外包731114.89贸易管制641114.89总量（次）1297323225比例（%）57.3332.4410.22表 6?政策工具使用频次分布统计表5452.45%；与之形成对比，需求型政策工具的使用频次仅占 16.00%；同时，供给型政策工具的使用频次占比 31.55%。（1）供给型政策工具使用适度在供给型政策工具中主要使用基础设施建设与科技信息服务两个子工具，分别占 8.44%和 12.00%。在基础设施建设方面，广东省对养老机构建设和适老环境营造等加大了工作力度，给老年人的生活带来更多便利。同时，科技信息服务已经成为广东省发展智慧健康养老服务的方向之一，今后将更多地利用互联网、物联网等科学技术创新养老服务模式；与此同时，在粤港澳大湾区建设背景下，搭建统一的智慧养老服务信息平台，对于养老机构的对接以及老年人健康档案的管理具有十分重要的意义10。在供给型政策工具中，资金投入和人才培养这两个子工具的使用频次较少，分别占 4.00%和7.11%。这说明，广东省在智慧健康养老服务的资金投入方面还需加强；在人才培养方面，则要发挥广东省各大高校、科研机构的优势，加大对智慧健康养老服务专业人才的培养力度。（2）环境型政策工具使用最多但结构分布不均在环境型政策工具中，策略措施子工具的使用频次最多，占 20.00%。这说明，广东省希望通过指导性策略改善智慧健康养老产业的发展环境，其中包括强化科技助老能力、加强智慧医疗健康服务、建设老年友好型社会等。目标规划子工具占比 10.67%，这说明广东省对于推动智慧健康养老产业的发展有着明确的目标。法规管制子工具占比偏低，为 6.67%，这暴露出智慧健康养老服务政策在实际运用中存在操作不规范等问题。金融服务子工具和优惠政策子工具分别占 9.33%和 5.78%，其中金融服务主要包括各种保险制度、长期护理险、养老金补贴等。这两个子工具的占比都不高，说明目前广东省的智慧健康养老服务政策在金融支持和税收优惠方面还有待提升。（3）需求型政策工具使用短缺在三种政策工具中，需求型政策工具的使用最少，总体仅占 16.00%。这充分反映出目前广东省在智慧健康养老服务政策上主要重视供给和提供高质量环境这两方面内容，忽略了需求方面的拉动作用。在需求型政策工具中，服务外包和贸易管制这两个子工具的使用频次相当，均占 4.89%，交流合作子工具次之，占4.44%，政府采购子工具占比非常低，仅 1.78%。可见，政府采购子工具的使用严重不足，需要更多地采用服务外包、贸易管制等方式，打破仅由政府供给智慧健康养老服务的格局。因此，广东省在今后的智慧健康养老服务体系建设中，对需求型政策工具的完善是建设的重点。2.ERG 需求层次维度分析在政策工具的维度上进一步引入 ERG 需求层次维度进行分析，可以看到，政策工具的使用在满足老年人生存需求方面占比较大，相互关系需求方面次之，成长发展需求方面占比最少，分别为 57.33%、32.44%和 10.22%。首先，生存需求主要包括老年人的日常照料、饮食出行、住房安全、财产保障等，满足这方面的需求在广东省智慧健康养老服务政策中体现得最多，且主要以使用环境型工具来提供有效保障。其次，在满足相互关系需求方面，广东省智慧健康养老服务政策主要关注老年人的社交、文化、娱乐等需求，使用最多的是策略措施和科技信息服务这两个子工具。政府通过一系列措施组织面向老年群体的社交活动和体育娱乐活动等，满足老年人精神方面的需求；同时重视科技信息服务的投入，加强适老化智能设备的研发与应用，以满足老年人社交娱乐方面的需求。最后，政策工具在满足老年人的成长发展需求方面使用最少。老年人的成长发展需求是指老年人通过扮演某种社会角色继续参与社会发展，从而实现自我价值与人格尊严17。智慧健康养老的老龄化背景下智慧健康养老服务政策文本分析552023 年第 5 期最终目标是使老年人得到尊重和老年人的自我实现需求得到满足，即“老有所为”。广东省在智慧健康养老服务政策方面需要更加全面深入地重视老年人的成长发展需求，进一步强化对老年人价值认同的培养，同时鼓励老年人参与社会活动。五、结论（一）智慧健康养老服务政策所使用的政策工具结构失衡研究表明，广东省智慧健康养老服务政策在政策工具使用上的协调性不足。一方面，以环境型政策工具的使用为主，供给型政策工具的使用适度，需求型政策工具的使用严重短缺；另一方面，上述三类政策工具内部子工具的使用不均衡3。首先，在供给型政策工具中主要使用科技信息服务和基础设施建设这两个子工具，而资金投入与人才培养这两个子工具的使用较少，反映出广东省的相关政策主要关注智慧健康养老服务机构、设施等的建设，对专业人才和资金投入不够重视。这不利于形成优良的人才环境，难以对智慧健康养老服务业的高质量发展起到积极的促进作用。其次，环境型政策工具的使用以策略措施、目标规划和金融服务为主，较少使用优惠政策子工具。这说明，广东省在智慧健康养老服务政策上还需要增加优惠政策子工具的使用，因为它不仅对吸引企业投资和缓解政府财政压力非常重要，而且有可能推动其他行业的发展，从而对地方经济起到促进作用。最后，在需求型政策工具中服务外包和贸易管制这两种子工具使用较多，政府采购子工具使用较少。这说明，广东省的智慧健康养老服务政策并没有充分发挥规范市场环境、引导市场需求的作用。（二）智慧健康养老服务政策内容体系不均衡数据分析结果显示，广东省智慧健康养老服务政策在满足老年人的需求层次方面，优先满足生存需求的政策内容居多，满足相互关系需求的政策内容次之，满足成长发展需求的政策内容最少。改革开放之初，生活照料、医疗、安全等生存需求成为老年人最为紧迫的需求。随着经济发展和社会进步，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，因而有必要适当增加满足老年人其他方面需求的供给，让老年人可以享受现代科技成果，满足多样化、多层次的需求。因此，广东省的智慧健康养老服务政策在目前保障老年人日常照料和医疗安全的基础上，还应该关注老年人的精神慰藉和自我实现，满足老年人较高层次的需求。更重要的是，智慧健康养老服务的对象是老年群体，这一群体由于技术水平和信息意识相对薄弱，因而难以适应健康养老的信息化发展，比如在疫情防控期间，一些医院要求手机预约挂号，导致部分老年人就医困难。因此，智慧健康养老服务政策尤其需要考虑如何解决老年人所面临的数字鸿沟问题。（三）智慧健康养老服务参与主体的作用未充分发挥从广东省的智慧健康养老服务政策文本看，一方面，社会组织的优势没有得到充分发挥，虽然关于其介入智慧健康养老服务的内容在政策文本中有所涉及，但是呈现碎片化的特点，并且对社会组织在智慧健康养老服务中的具体参与要求很少提及，这样在政策上就缺少了系统性。尽管政策文本提到了社会组织与社区的合作，涉及社区机构智慧健康养老服务等方面的内容比较丰富，但是尚缺乏实施细则。另一方面，家庭养老的作用没有得到充分发挥。养老的参与主体包括政府、市场、家庭等，而我国一向有重视家庭养老的传统，但是在广东省的智慧健康养老服务政策中，涉及政府部门主导作用的政策内容最多，涉及市场主体的次之，涉及家庭的最少。由此可见，广东省智慧健康养老服务政策对家庭养老的支持力度远远不够18。56这可能是因为在过往很长一段时间里都是强调社区养老、机构养老等养老模式，导致家庭养老被忽视。养老是一项公共事业，与政府的重视程度密不可分，因此，如何将家庭养老与智慧健康养老服务模式结合起来，是相关部门需要重视的问题。（四）智慧健康养老服务政策的有效性和实践性较弱对广东省智慧健康养老服务相关政策进行梳理分析后发现，政策文本表述的内容多为宏观性意见，用词含混不清，过于笼统和模糊。比如“在条件成熟时，应重视提升本地智慧健康养老服务水平”之类，没有具体细化和界定何为“条件成熟”，因而影响政策的执行力，难以切实提高智慧健康养老服务水平。对此，需要进一步提高智慧健康养老服务政策的针对性，将政策内容具体化，并拓展政策内容的覆盖面，以促进智慧健康养老服务更好更快地发展。此外，各部门在实施智慧健康养老服务政策时也出现不少问题。以养老保险为例，对医养结合机构进行管理的部门包括卫生健康委员会、民政厅等，存在多头治理、合作困难、无法执行的情况，由此造成政策实践性较差等问题。因此，提高智慧健康养老服务政策的科学性与合理性，对于推动广东省智慧健康养老产业的可持续发展有着重要意义。六、政策启示（一）平衡政策工具的使用政策工具的均衡性并不是机械地使所有政策内容平均覆盖，而是科学地根据各地智慧健康养老服务政策的特点和时代的需求，结合现有的基础设施和科技信息服务等供给型政策工具的实际情况，对现有政策工具进行优化组合，强化环境型政策工具的影响效应和需求型政策工具的拉动作用19。对广东省智慧健康养老服务政策文本进行分析后发现，环境型与供给型两种政策工具使用较多，需求型政策工具使用较少，导致政策执行不平衡。因此本研究建议：首先，对于需求型政策工具，有必要增加政府采购子工具的使用，尤其在精神慰藉和文化娱乐这两个方面，要让市场和社会在满足老年人相互关系需求方面充分发挥作用；要重视服务外包子工具的使用，利用各种资源并号召相关企业和社会团体参与养老服务，使智慧健康养老服务在各层面加快推进。其次，对于供给型政策工具，应增加政府资金投入子工具的使用，比如对老年人智慧健康医疗服务方面的财政支持和老年智能产品研发方面的资金投入等20；在人才供给方面，扩大专业人才队伍的规模，提升专业人才的质量等。最后，对于环境型政策工具，应当注重智慧健康养老服务政策的顶层设计，完善智慧健康养老服务方面的立法，推动各地智慧健康养老服务走上规范化和法制化的轨道；同时，加大税收优惠等政策力度，逐步增加各类优惠措施，拓宽智慧健康养老服务的融资渠道。（二）优化服务内容体系在养老服务内容方面，不仅要在物质上对老年人进行基本援助，还要提供文化娱乐、精神慰藉等服务。（1）智慧健康养老服务要确保满足老年人对生理安全和健康等的基本需求，比如紧急呼叫、老人的实时定位、跌倒自动监测、痴呆老人防走失等安全监护，比如自助体检、医疗照护等健康管理。（2）智能化技术不仅要满足老年人对生活服务的需求，也要满足老年人对社会交往、精神娱乐等的高层次需求，比如提供物品代购、亲情沟通等智能化服务。（3）培育养老服务新业态。一方面要发挥家庭养老的作用，发扬传统文化，保持养老传统21；另一方面要顺应社会变革趋势，结合中国老年人的养老习惯，发展社区智慧健康养老，以社区日间照料中心为基础，建设社区养老服务信息网络与服务平台，面向社区居家老年人提供社区呼叫系统等便捷老龄化背景下智慧健康养老服务政策文本分析572023 年第 5 期【参考文献】1?晏月平，李雅琳.健康老龄化到积极老龄化面临的挑战及策略研究J.东岳论丛，2022（7）：165-175+192.2?智慧健康养老产业发展行动计划（20212025 年）EB/OL.（2021-10-23）2022-12-31.https:/ 20152020 年政策文本分析J.科学与管理，2022（3）：27-33.4?黄剑锋，章晓懿.中国智慧养老产业政策研究基于政策工具与技术路线图模型J.中国科技论坛，2020（1）：69-79.有效的智慧服务。（4）从智慧健康养老服务所发挥的作用来看，相关政策应该以提高老年人对智能技术的可获得性为目标。比如对老年人开展有关智能技术应用的培训，以提高老年人应用智能技术的能力和水平。与此同时，政府应激励相关企业设计生产适老化、精准化的智慧健康养老服务产品。（三）加强参与主体的均衡性广东省的智慧健康养老服务业目前多由政府投资，由于智慧健康养老服务的对象老年人对养老服务的需求越来越多，单靠政府部门显然无法妥善解决。因此，如何发挥社会组织在促进智慧健康养老服务方面的作用，就成了亟待解决的问题。为了更好地实现智慧健康养老服务发展的政策目标，要多措并举支持社会组织参与智慧健康养老服务业。（1）建立和完善社会组织介入智慧健康养老服务的准入机制、监管体系及其他系列法规。（2）政府适度增加资金投入，通过增加资助调动社会组织参与公共服务的热情；建立完善的人才培育体系，吸引优秀的专业人才加入社会组织。（3）对社会组织在智慧健康养老服务模式试点中取得的成效进行分析总结，并积极宣传推广，通过奖励的方式鼓励更多的优秀人才、社会组织参与智慧健康养老服务。（4）对于家庭养老，政府要制定相关支持政策，鼓励子女与老人就近居住，并对“家庭养老床位”等提供补贴，将智能技术应用在家庭床位上，为老年人提供居家的个人护理和医疗保健等服务，满足老年人“养老不离家”的实际需求。这些策略可以在一定程度上重塑家庭养老的功能，同时也可以节省个人养老费用和政府公共建设支出。（四）强化政策系统性，提升政策效力（1）在智慧健康养老服务政策的制定过程中要充分考量前期政策的执行情况，减少政策中出现类似“条件成熟”等的含糊措辞，以确保养老政策在实施中具有明确的指导意义，并在各地顺利推进。（2）目前智慧健康养老服务政策更多地关注老年人的身体健康，而要落实健康老龄化思想，还要关注老年人的心理健康，将两方面的资源整合起来，强化政策的系统性和完备性。（3）政府各部门之间要注意配合协作，形成相关政策之间的良性互动，避免出现政策与政策相互矛盾的问题，以此提高智慧健康养老服务政策的执行力度。（4）各地政府部门要通力合作，遵循因地制宜等原则，推出强有力的政策，对智慧健康养老服务政策进行清晰定位，鼓励发展多样化的智慧健康养老服务模式。58Text Analysis of Smart Health Care Policy under the Background of A