基层治理视角下的老旧小区改造：实践形态与理论框架.pdf

年 月第 卷第 期云南民族大学学报（哲学社会科学版）（），【作者简介】冉奥博，清华大学智库中心助理研究员，清华大学城市治理与可持续发展研究院助理研究员。【基金项目】国家自然科学基金面上项目“城市社区更新减碳绩效潜力评估研究”（）、清华大学国家高端智库研究应急专项“以中国式现代化引领基层治理高质量发展的实践路径研究”（）、深圳人文社会科学重点基地建设项目阶段成果。国新网：国新办举行“努力实现全体人民住有所居”新闻发布会 图文实录，（）：北京市人民政府网站：年北京市老旧小区综合整治工作方案，（）基层治理视角下的老旧小区改造：实践形态与理论框架冉奥博，（清华大学 智库中心，北京 ；清华大学 城市治理与可持续发展研究院，北京 ）摘要：老旧小区改造具有民生工程、发展工程、基层治理工程的三重定位，但现有学术研究与政策制定较少关注基层治理。为此，文章首先总结分析了基层治理视角下老旧小区改造的 种实践形态 治理平台、治理手段、治理对象。进而提出“本质特征基底”的理论框架，即本质是社会问题工程溯源与工程解决的持续过程，其特征是情境性、动态性、平衡性、枢纽性，其基底为“国家社会”整合、技术治理、“人民城市”的中国特色基层治理理论。最终提供基层治理的完整分析进路，支撑其作为独立的政策模块，推动老旧小区改造的理论建设。关键词：老旧小区改造；基层治理；实践形态；理论框架【中图分类号】【文献标识码】【文章编号】（）一、问题的提出（一）政策背景城镇老旧小区改造作为实施城市更新行动的重要内容，已成为推动新型城镇化的重要抓手。年，住房和城乡建设部（以下简称住建部）便在厦门等 个城市开展老旧小区改造试点。年，住建部会同发展改革委、财政部联合印发 关于做好 年老旧小区改造工作的通知，老旧小区改造进入中央政策体系。年，国务院办公厅印发 关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见（国办发 号），老旧小区改造正式升格为国家政策。随着政策体系的不断完善，老旧小区改造的政策定位得到丰富。年 月 日，在国务院新闻办举行“努力实现全体人民住有所居”新闻发布会上，基于以往民生工程与发展工程定位，时任住建部副部长黄艳提出，老旧小区改造“还是一项重要的基层治理工程”。此后，一些政策及时回应了定位变化，如 年北京市老旧小区综合整治工作方案提出老旧小区改造是创新基层治理的重要抓手。但大部分政策尚未调整，如住建部等 部门 关于进一步明确城镇老旧小区改造工作要求的通知仍按民生工程、发展工程两类制定政策。这说明老旧小区政策制定仍缺乏基层治理实践与学理研究的支撑，在一定程度上滞后和弱化了老旧小区的基层治理效能。故，从基层治理视角剖析老旧小区改造具有政策必要性。（二）学理脉络老旧小区改造的相关研究较为丰富。根据 文献计量发现，既有研究集中在老旧小区整体环境与公共设施、老旧小区与社区治理、改造与居民满意度、微更新与微改造、改造与节能环保 个领域。虽然治理问题已成为老旧小区改造研究的重要部分，但目前集中在低效空间治理、物业管理问题、居民参与积极性不高等方面。当前典型研究包括治理主体转型、无物管老旧小区治理困境、社会力量参与、社会福利制度长期影响。总体而言，以上属于解析现存管理问题与提供解决之道，对于治理理论的探索相对缺乏。一些研究也开始从治理理论，特别是从公共物品与集体行动角度探讨老旧小区改造。例如，有学者认为由于老旧小区加装电梯的公共性低、私人性强，因此以政府提供公共产品的方式介入社区越多，则效果可能越不理想。有研究认为个人理性导致了加装电梯的集体行动困局，具体难点是协商成本高、公共产品不可分割、集体内部价值偏好不一。这部分研究反思了老旧小区改造的治理困局，但仍存在 个问题：一是主要关注电梯加装，难以形成针对作为复杂系统工程的老旧小区改造的完整分析路径；二是多从西方理论投射中国问题，略显削足适履，对中国理论提炼和现实问题解决效果的可能不佳。基层治理研究已汗牛充栋，大致包含以下 个方面：一是阐释基层治理多主体间结构及基于结构的模式，集中讨论“国家社会”关系；二是重点分析基层治理中某个主体的能力、行为、机制，如基层党组织、瑏瑠业主委员会、瑏瑡地方精英；瑏瑢三是研究基层治理的运作机制及其问题，瑏瑣尤其从条块关系分析，瑏瑤力图从理论和实践上破解条块分割；四是关注基层治理中的政策执行，提出了执行波动瑏瑥、选择性应付瑏瑦、拼凑应对瑏瑧等概念，讨论了政策执行中的硬化现象和基层如何软化问题。在前期研究成果中，关于治理结构、机制、模式的研究极具借鉴意义，但将老旧小区改造作为特定对象的研究尚待补充。综上，本文以具有中国特色的基层治理视角切入，力图将老旧小区改造作为整体研究对象，突出老旧小区改造的治理本体意义，而非将其作为治理视角检视的客体，在梳理基层治理中老旧小区改造的 种实践形态基础上，总结出老旧小区改造的基层治理理论框架，以期丰富对老旧小区改造的认识维度，发展特定情境下的基层治理理论。第 期冉奥博：基层治理视角下的老旧小区改造：实践形态与理论框架瑏瑠瑏瑡瑏瑢瑏瑣瑏瑤瑏瑥瑏瑦瑏瑧邵志国，安安，于德湖，等：基于 的老旧小区改造研究文献计量分析与展望，载 城市发展研究 年第 期。李迎生，杨静，徐向文：城市老旧社区创新社区治理的探索 以北京市 街道为例，载 中国人民大学学报 年第 期。刘承水，刘玲玲，史兵，等：老旧小区管理的现存问题及其解决途径，载 城市问题 年第 期。杨旎，韩海燕：共益型社会企业对老旧小区长效治理的驱动机制 角色重塑与资源重配，载 北京行政学院学报 年第 期。关宏宇，朱宪辰，章平，等：共享资源治理制度转型中个体规则认同与策略预期调整 基于南京住宅小区老旧电梯更新调查研究，载 管理评论 年第 期。周亚越，唐朝：寻求社区公共物品供给的治理之道 以老旧小区加装电梯为例，载 中国行政管理 年第 期。李东泉，王瑛：单位“隐形在场”对社区集体行动的影响研究 以广州市老旧小区加装电梯为例，载 公共管理学报 年第 期。李春根，罗家为：从动员到统合：中国共产党百年基层治理的回顾与前瞻，载 管理世界 年第 期。李朔严，王名：政党统合与基层治理中的国家社会关系，载 经济社会体制比较 年第 期。黄晓春：党建引领下的当代中国社会治理创新，载 中国社会科学 年第 期。石发勇：业主委员会、准派系政治与基层治理 以一个上海街区为例，载 社会学研究 年第 期。戴康，汤峰：购买服务、精英下沉与城市基层治理 基于上海市 区“法律服务进村居”项目的研究，载 东北大学学报（社会科学版）年第 期。范黎波，刘佳，尚铎：基层治理的困境及对策 基于内卷化的研究视角，载 行政管理改革 年第 期；曹海林，张艳：嵌入式治理：老旧小区环境治理的现实困境与路径探索，载 云南民族大学学报（哲学社会科学版）年第 期。田先红：中国基层治理：体制与机制 条块关系的分析视角，载 公共管理与政策评论 年第 期。陈家建，张琼文：政策执行波动与基层治理问题，载 社会学研究 年第 期。杨爱平，余雁鸿：选择性应付：社区居委会行动逻辑的组织分析 以 市 社区为例，载 社会学研究 年第 期。陈家建，赵阳：“低治理权”与基层购买公共服务困境研究，载 社会学研究 年第 期。二、作为治理平台的老旧小区改造老旧小区改造是基层治理运转的平台，也是其具体发生的特定场域。目前，相关政策也多将老旧小区改造作为治理平台。平台性质表现为组织平台、整合平台、执行平台。（一）组织平台组织平台是最直观、最主要的平台形式，表现为搭建老旧小区改造的治理机构和机制，机构是实体，机制是各个实体共同参与的虚体。国办发 号文提出“坚持建管并重，加强长效管理”的基本原则，着重点是党建引领、过程融入、模式创新、重心下移、长效管理。在“建立健全组织实施机制”部分，详细阐明了治理平台的建设内容，包括规定条块协作、层级分工的老旧小区改造总体管理框架，由基层党组织引领、各利益相关方共同参与的工作推进框架，保证居民全流程参与的“线上线下结合”的沟通议事平台，辖区单位参与机制，改造后的小区长效管理机制。由于老旧小区改造直接关系到群众切身利益，改造是上述治理组织与机制孵化和形成的重要契机。在实际工作中，总体框架的组织形态是城镇老旧小区改造工作领导小组和工作专班；推进框架的组织和机制往往是合二为一，即以联席工作会等会议行使组织职能；沟通议事平台在不同地区形式各异，典型代表有实体组织形态的北京清河街道“居民议事委员会”“小区专家委员会”，虚体活动形态的上海听证会、协调会、评议会“三会”制度，以及四川重庆地区院坝会；辖区参与是“大社区”联动工作机制或社区“大党委”在老旧小区改造工作中的具体体现；长效机制是在改造后的长期维护管理中，延续在改造前、改造中形成的联席会议机制等好的做法。行业与地方政策对组织平台的论述虽未能如国家顶层设计般系统，但也各有侧重。作为部委政策的建办城 号文将治理平台分解为民生部分的居民全流程参与机制、发展部分的党建引领城市基层治理机制两部分。作为地方政策的京建发 号文将基层治理作为民生工程中的独立部分，提出“”的治理在前体系（改造治理机制、协同机制、项目工作机制、项目治理机制、同步推进机制和现场治理机构），明确了老旧小区改造必须有独立的、一线的治理实体机构。（二）整合平台老旧小区改造还是重要的治理整合平台，即相关治理政策和行为被整合入老旧小区改造框架中。老旧小区改造本身就是治理整合的产物，由早期仅包含平改坡、抗震加固的既有建筑物改造，逐步整合节能保温、市政设施、公共空间、配套设施、物业管理等模块。配套设施到 年住建部开展老旧小区试点工作时，才被整合其中。物业管理则更晚，以北京为例，在北京市 老旧小区综合整治工作方案（年）中，引入物业仍不是改造前置条件，且存在准物业概念，直到北京市 年老旧小区综合整治工作方案中，才将物业管理设置为改造的前置条件。老龄人口、儿童、妇女、残疾人等特定人群的基层治理，也不断与老旧小区改造交互并重整。节能减排、海绵城市等特定工程也是如此，老旧小区范围内的工程治理也被整合入其中。实际上，中央政策首次出现“老旧小区”概念就是关于海绵城市的政策。绿色社区、完整社区等特定概念，也有一部分内容被整合进老旧小区改造之中。（三）执行平台基层治理的执行平台，也就是理念和政策的落脚点。从治理主体角度，公众参与、社会协同是近年来基层治理的新理念，都落实到老旧小区改造中具体执行。典型是居民认同在改造项目纳入年度计划、项目公示、项目开工、引入物业和物业服务细则制定等执行过程中的必要性和强制性，寻求和形成居民共识已成为老旧小区改造中的重难点。社会协同表现在物业、小商贩为代表的市场力量，规划师、设计师、工程师等专业力量，社工组织、辖区内单位等社会力量在改造中共同发挥作用。政策在基层执行中则贯穿于老旧小区改造的方方面面，特别是作为整合平台的改造，将其他各类政策的具体执行也纳入了改造之中。工程建设规范、安全生产监督等工程类政策自不必说，党建、宣讲、社区管理、特殊群体帮扶等社会类政策也可以在老旧小区改造中得到执行。三、作为治理手段的老旧小区改造老旧小区是基层治理的薄弱环节，改造是加强基层治理的重要手段。从基层治理视角切入，可以理解云南民族大学学报（哲学社会科学版）第 卷老旧小区改造何以作为手段；从老旧小区改造视角切入，能够理解如何达成基层治理的目标。（一）基层治理的视角根据 中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见，加强基层治理的总目标是基层治理体系和治理能力现代化水平明显提高。具体而言，引入物业代替街道、社区托底能够提升基层治理社会化水平；符合政策规范的老旧小区改造流程是对居民生动的法治教育，完成老旧小区改造项目也能够提升基层社区的法治化水平；不少改造项目包含智能门禁、智能电表、智慧物业等智慧化建设内容，改造成果能够提升治理智能化水平；物业公司、社工组织、社区规划师等参与到老旧小区改造现场，在改造后可持续参与并形成长效机制，“专业的人干专业的事”，夯实专业化基层治理基础。也就是说，老旧小区改造的过程和成果是提升基层治理现代化水平的有力途径。基层治理现代化的分目标是“党建引领基层治理机制全面完善，基层政权坚强有力，基层群众自治充满活力”。部分老旧小区的基层组织长期涣散甚至没有建立，其在改造过程中得到建立和完善，利益相关者协商的各个环节也是在社区党组织的统筹之下。在很多地区，老旧小区改造工作也被纳入到“我为群众办实事”实践活动、城市基层党建工作联席会议的规定议题中，推动了党建与业务的深度融合。城镇老旧小区改造工作领导小组主要是行政力量发挥作用，在街道设置工作专班或指挥部，同时，改造工作也极大锻炼了基层行政能力。群众充分参与到老旧小区改造的全流程使得基层自治更具活力、更接地气、更有内容。（二）老旧小区改造的视角老旧小区改造的最终落脚点是增强人民群众的获得感、幸福感、安全感，要“避免把城镇老旧小区改造简单作为建设工程推进”。改造的主要治理供给是改善老旧小区的人居环境，虽然逻辑上能够夯实基层治理的社会基底，但如何平衡改造的供给与需求仍是实践难点。这一方面来源于居民群体的复杂价值取向，另一方面来源于政策框架与现实改造的适配不足。按照实际改造对象，也是改造供给侧，改造内容可分为建筑物本体、公共空间、市政施设、社区配套等。按照改造政策要求，从需求侧可分为满足居民安全需要和基本生活需求的基础类，满足居民生活便利需要和改善型生活需求的完善类，丰富社区服务供给、提升居民生活品质的提升类。因此存在着 个对象，即实际项目的改造对象、政策批复的改造对象、居民真实的改造诉求、政策要求的需求分类之间的相互张力，两两均不能完全重合。这既是现状，也是下一步需要完善之处。老旧小区改造也能够切实消除社会矛盾。住房和城乡建设问题恰恰是长期以来的社会焦点问题，以北京为例，根据 年北京“接诉即办”数据显示，住房、城乡建设分居群众反映问题的第三、四位，受理件数分别高达 万件、万件。人居环境发展不充分、不平衡产生了大量社会矛盾和潜在的社会风险，而老旧小区改造正是通过改善人居环境来实现基层治理长治久安的目标。四、作为治理对象的老旧小区改造老旧小区改造涉及千家万户的日常生活和切身利益，其中涉及到大量社会矛盾和利益冲突，存在“好心办坏事”的可能。因此，老旧小区改造本身就是基层治理的治理对象，一类是改造产生的矛盾，另一类是以改造作为载体转化的矛盾。（一）因改造而生成由于建成时间早、建设标准较落后、运营维护不到位等因素，大量老旧小区的物质空间呈现出衰败景第 期冉奥博：基层治理视角下的老旧小区改造：实践形态与理论框架新华社：中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见（年 月 日），载 中华人民共和国国务院公报 年第 期。中华人民共和国中央人民政府网：住房和城乡建设部办公厅 国家发展改革委办公厅 财政部办公厅关于进一步明确城镇老旧小区改造工作要求的通知，（）：北京市委全面深化改革委员会“接诉即办”改革专项小组：坚持人民至上 深化党建引领城市治理体制机制创新 北京市推进接诉即办改革报告，北京，年 月，第 页。象。作为一项规划建设活动，老旧小区改造是在衰败的物质空间中，主观上通过工程建设在总体上实现空间增值增益，客观上重新分配原有价值及由空间变化而带来的新增价值。虽然物质衰败，但在既有空间中，居民、物业和商贩等利益相关者也形成了一种社会稳态，即各方对于空间的价值分配达成了一致。老旧小区改造希望通过工程手段提升衰败空间、低效空间的经济价值、社会价值，但可能导致社会稳态失衡。空间增益不均匀导致社会失衡。因群体不均匀，公共空间改造成绿地对老年人、儿童更友好，但改造为停车位则对中年人更友好；因空间不均匀，如公共空间改造后，空间距离越近，则增益越大。但由于整体增益、雨露均沾，即使不均匀，其产生的社会矛盾也较少且易化解。原有价值的重新分配导致社会失衡。老旧小区改造调整了依附在物质空间上的原有价值。典型案例是电梯加装完全颠倒了楼栋底层和高层间的利益，以往底层居民牺牲日照、通风、声环境换取出行便利，而电梯加装不仅打破了原有利益交换，还恶化了底层居民的居住环境。重新分配导致部分群体利益受损，其产生的社会矛盾较大且难以消除。（二）以改造为载体在产生矛盾之外，老旧小区改造也可能成为其他社会矛盾转化的载体。虽然改造前存在社会稳态，但可能依然暗流涌动。老旧小区改造的介入可能充分暴露各类社会风险和矛盾，转化形成为看似由改造引起的社会问题，同时也影响了改造进度和效果。主要表现在以下几点：一是居民内部的矛盾转化。大量隐而未发的矛盾存在于阶层之间、小集体之间，前者多出现在单位制小区，后者出现于以产权复杂小区为典型的各类小区。如在加装电梯时，由于以往单位分配房屋时，职级较高者优先选择高层，而职级较低者被迫选择底层，所以一层住户表示不愿意配合。这是因为最初的分配逻辑是权力决策而非民主决策，而今又重新回到民主逻辑，两者相互矛盾，其本质是阶层矛盾在加装电梯问题中的体现。又如公房、回迁房、商品房混合产权的小区，不同产权房屋所享有的公共空间利益不同、社区服务不同，在改造中的诉求自然就不一致，平时积累的众多社会矛盾在改造中得到集中爆发。二是居民与物业管理之间也存在矛盾转化。在小区日常事务处理之中，居民和物业之间的意见难以完全一致，长期积累的矛盾很可能在改造中爆发。较为典型的是，居民将改造的收费事项误解为物业的利益冲动，进而反对改造实施。三是居民与社区、当地政府间的矛盾转化。这一方面源于居民的背离感，老旧小区大量居民长期以来未能享受到高质量的物业服务，部分居民将其归罪于公共服务缺失，认为社区乃至当地政府将其忽视。另一方面是不公平感，居民对不能享受棚改政策，而只能享受老旧小区改造政策感到不公，认为当地政府未能一视同仁，这集中表现在建筑品质较差或上世纪七十年代及之前的老旧小区。背离感和不公平感产生了以社区和当地政府为对象的社会风险。五、老旧小区改造的基层治理理论框架上述内容梳理总结了老旧小区改造作为基层治理的 种实践形态，即平台、手段、对象，分别对应着基层治理的主体、目的、客体。据此，进一步分析老旧小区改造的基层治理理论的本质、特征、基底，搭建老旧小区改造的基层治理理论框架。（一）老旧小区改造的基层治理本质老旧小区改造的基层治理本质是社会问题工程溯源与工程解决的持续过程。工程并非纯粹的物质技术，也包含部分社会经济内容。老旧小区改造直接源于两个社会问题 投资不振和人居环境衰败，二者也可以有非工程类成因，例如前者存在投资边际效益递减、投资标的不佳等可能原因，后者存在居住人群收入偏低导致修缮长期不到位、生活共同体未能形成而导致公地悲剧等可能原因。但从工程溯源角度看，住房和城乡建设是政府长期以来的重点投资领域，投资不振源于开工项目不足；建筑物和社区具有建筑全生命周期，人居环境衰败源于其正在步入晚期。两项问题的工程溯源必然交汇于作为工程解决的老旧小区改造，以其为系统性工程拉动投资，并以政府投资撬动居民投资，使用规划设计和工程建设手段，延长建筑物寿命、提升居住品质。云南民族大学学报（哲学社会科学版）第 卷潜藏在投资不振、人居环境衰败背后的是巨大的基层治理压力，例如，服务不到位、风险太突出。中国基层治理具有项目制依赖，老旧小区改造即是以工程项目提升公共服务质量，打通公共服务的“最后一公里”，但也存在着传统项目制的劣势，公共空间、电梯加装、空中管线整治、立体停车库等显示度较高的内容具优先地位。如前所述的大量关于住房和城乡建设的居民投诉，也希望通过工程方式解决。虽然工程解决直截了当、立竿见影，但解决未必彻底。例如，以简易房、非成套住宅为代表的大量建筑质量、技术标准难以跟上时代的住房，即使通过老旧小区改造延长建筑寿命，但若干年后仍然存在人居环境改善的需求，而这类问题已经超出工程解决的范畴。三种实践形态是社会问题工程溯源与工程解决的具体表现。作为治理手段时，改造以工程溯源确定治理目标，以工程解决达成特定目标；作为治理平台时，改造是基层治理在老旧小区中的工程化显现；作为治理对象时，改造产生和转化社会问题，从而进行新一轮的工程溯源与工程解决。三种实践形态既循环往复，但也相互交织，在解决问题的同时，也创造出新问题。三种实践形态仅是分析问题时的抽象概念，而在现实中往往被整合为一体。主要政策常将基层治理并入民生建设之中，但在基层治理视角下老旧小区呈现出主体性、客体性、目标性三位一体，该视角应当独立于民生维度。民生维度侧重于公共服务，老旧小区改造是对其中“住有所居”的落实，这为基层治理奠定良好社会基础，基层治理则促进老旧小区改造更加精准、高效。基层治理侧重于社会矛盾与社会风险，关注社区各主体的框架搭建、机制运转和政策实现。（二）老旧小区改造的基层治理特征在分析实践形态和明晰社会问题的工程解决的本质之后，不难发现老旧小区改造的基层治理有 大特征。一是老旧小区及其改造多样性而形成的情境性。老旧小区的类型丰富：从产权来看，包括商品房、经济适用房、房改房、公房，同一小区的权属也不相同，有的小区存在多个甚至 余个产权单位；从建筑高度可分为低层、多层、高层，不同类型的改造方案和难度迥异；除此之外，建筑质量、社区环境、房屋价值、空间区位等也迥然不同。这导致了老旧小区改造方案的高度复杂性，实际上，北京、舟山等城市也据此提出老旧小区改造“一户一策”。高度复杂的老旧小区及其改造设计，使得基层治理的 种实践形态在不同小区的表现也不一致。如产权复杂老旧小区中的改造，在很大程度上也是治理对象；失管老旧小区中的改造，由于基层治理缺乏抓手，作为治理平台的色彩较重；商品房老旧小区中的改造，侧重于作为改善人居环境的治理手段。二是老旧小区改造作为持续过程而带来的基层治理动态性。当工程溯源时，老旧小区改造被理解为工程化的治理手段，解决投资、人居环境、基层矛盾等方面的问题。在对社会问题进行工程解决时，改造则又转变为治理平台，建立完善治理组织、整合关联工作、执行各项政策。随着工程解决的不断深入，新的社会问题随之产生，改造本身又成为了治理对象。三是改造多重目标产生的治理平衡性。由于老旧小区改造所面对的社会问题复杂多元，基层治理的资源相对有限，所以实际工作往往挂一漏万，导致基层治理必须是一种有舍有得的多目标平衡，这对工作人员的基层治理能力产生了极大挑战。如中央直管公房的大院式小区，居民共识程度高、基础条件好，则更注重将改造作为政策自上而下执行的治理平台。在人居环境极为破败的老旧小区，居民迫切盼望拆迁而非老旧小区改造，那么改造更需要成为治理对象。而在老龄化程度高、居民安土重迁、改造意愿强烈的小区，改造作为治理手段的意味更为明显。四是基层治理作为独立的转化枢纽。老旧小区改造具有民生工程、发展工程、基层治理工程的三重定位，基层治理能够将民生工程、发展工程转化为实际成果。通过将老旧小区作为治理平台将公众参与全流程纳入到改造中、作为治理对象不断回应新问题，才能把“把民生工程做成群众满意工程”。通过将老旧小区作为治理平台完善组织建设、作为治理手段不断丰富问题解决的工具箱，才能降低协商成本、提升治理能效，最终实现“发挥城镇老旧小区改造发展工程作用”。（三）老旧小区改造的基层治理理论探寻实践形态、本质内涵、事务特征背后的理论基底，能够进一步夯实理论框架。治理理论缘起于西第 期冉奥博：基层治理视角下的老旧小区改造：实践形态与理论框架方公共事务研究，现有老旧小区改造研究也采取此视角。西方理论中的公共事务、私人事务截然分立，研究多建立在产权清晰的前提条件下，但中国老旧小区的情况极为复杂，甚至同一栋楼中的产权都不相同，由此形成的责任权利关系也不相同。在中国大地上孕育的治理理论与西方理论有明显区别。“国家社会”整合是对主体结构的理论认识。中国的国家与社会关系，并非如西方一样依照社会契约相互独立，而是你中有我、我中有你的整合关系。老旧小区，特别是单位制老旧小区，突出体现这一特征，即使已经完成“三供一业”移交，居民仍有强烈的单位归属感和依赖性。老旧小区空间中权责的“公私混合”，奠定了包含入户改造在内的老旧小区改造的社会基础，形成改造中“党建引领、政府负责、社会协同、公众参与”的治理架构，但也导致了居民依赖外部投资的“等、靠、要”思想、权责关系不清抬升市场力量进入成本等问题。技术治理是对手段方式的理论认识。技术治理是追求技术理性的治理方式，强调治理的技术化、规范化，这是社会问题工程溯源和工程治理本质的理论根源，工程方式较社会方式更易于控制、简单快捷、逻辑清晰。如面对老人上下楼行动不便的问题，存在楼层置换、保障房置换等社会治理手段，但电梯加装因更符合技术治理逻辑而获得采用。同样，老旧小区改造以项目制方式运作，并要求在“十四五”规划期间完成全国范围的改造任务，也是技术治理的一种体现。由于技术治理的指标硬化和执行软化，有时其效能受到制约，而基层治理是对技术治理的一种良好补充，将作为技术治理的老旧小区改造视为治理对象，一定程度上化解了由改造产生和转化的社会矛盾和风险，避免技术治理异化。“人民城市”是对特定场景的理论认识。“人民城市”理念是中国共产党在城市治理领域的理论创新，是以人民逻辑取代资本逻辑。归根结底，老旧小区改造是“人民城市”理念在老旧小区的落实，将城市建设与治理的公共服务送到社区、楼栋、甚至户内。在过去很长一段时间，城市发展顺从于资本逻辑，物质空间破败的小区、社区被纳入棚改范畴、拆除重建，产生了大量社会矛盾。而老旧小区改造充分贯彻了“人民城市人民建，人民城市为人民”，特别是其中的基层治理维度是人民共建共治共享的鲜活实例。居民意见在改造全流程中的强制性、必要性，北京清河街道等地的参与式设计等充分体现了人民共建；搭建改造的协商议事平台、完善改造的集体决策机制，形成多方参与的老旧小区长效管理机制等充分体现了人民共治；改善人居环境，特别是公共空间、市政设施、社区配套等方面的改善，充分体现了人民共享。六、结语老旧小区改造是新型城镇化的重要工作，是新时代城市规划与治理的重要命题，是具有民生工程、发展工程、基层治理工程三重定位的重要行动，但不论是政策制定还是学术研究，对于基层治理视角的老旧小区改造研究尚不充分。由此，本文从治理平台、治理手段、治理对象 类实践形态入手，搭建以社会问题工程溯源与工程解决为本质，以情境性、动态性、平衡性、枢纽性为特征，以“国家社会”整合、技术治理、“人民城市”为基底的理论框架，完善基层治理维度的理解方式和分析进路（见图 ）。老旧小区改造是为人民群众谋福利、办好事，但在执行落实中面临诸多基层治理难题，因此，更需要“把好事办好”。具体解决对策有：一、将基层治理设置为独立的政策模块。将现有政策民生维度、发展维度中与基层治理相关的内容整合入基层治理维度，增加老旧小区改造作为治理对象的政策内容；坚持情境化、动态化治理，积极发挥其推动民生工程向群众满意、发展工程向高质量城镇化动力的转化作用，并制定基层治理维度的工作衡量标准。二、加强老旧小区改造的基层治理体系建设。深化“放管服”改革，推进老旧小区改造专项的“人随事走”“财随事转”，通过机制设计引导更多治理资源向基层沉淀；加强住建、民政、规自、城管、属云南民族大学学报（哲学社会科学版）第 卷“三供一业”指供水、供电、供热和物业。渠敬东，周飞舟，应星：从总体支配到技术治理 基于中国 年改革经验的社会学分析，载 中国社会科学 年第 期。“放管服”改革，为“简政放权、放管结合、优化服务”的简称。图 基层治理视角下的老旧小区改造地的条块协同，加强现场办公会建设，建立扁平化治理体系，开展老旧小区“责任社工师”试点，发挥枢纽性作用。三、开展一线工作人员的基层治理能力培训。通过政策学习、专题讲座、参与式工作坊等方式，向一线工作人员宣教基层治理的 种实践形态，使其工作中能够审时度势、得心应手，做好各项基层治理的平衡工作。既要充分发挥工程溯源与工程解决作为技术治理的效能优势，也要极力避免技术异化。四、深化老旧小区改造中基层治理理论与实践研究。广泛搜集整理老旧小区改造的基层治理实际案例，梳理形成案例集、工具箱、工作手册。同时，在丰富实践中提炼理论，既能够指导实操，更能够筑牢中国特色城市治理理论的实践之基。：，（，；，）：，：，“”，“”，“”，：；（责任编辑沙丽娜）第 期冉奥博：基层治理视角下的老旧小区改造：实践形态与理论框架