经济特区赋能共建“一带一路”高质量发展的理论、实践与思路——以境外经济贸易合作区为例.pdf

86中共杭州市委党校学报2 0 2 3 年第4 期经济特区赋能共建“一带一路”高质量发展的理论、实践与思路一以境外经济贸易合作区为例口章平毛桂蓉摘要：党的二十大报告要求“推进高水平对外开放，推动共建一带一路 高质量发展”。基于中国改革开放特别是产业园区建设经验，境外经贸合作区发展成为推动共建“一带一路”高质量发展的重要载体，为中国经验、中国企业“走出去”提供了重要平台。运用多学科交又的经济特区理论阐释境外经贸合作区赋能共建“一带一路”高质量发展，可以依循三种理论逻辑：建设中国经济特区的示范效应、对东道国制度环境的替代效应、提供园区公共品供给的选择性激励。据此，本文在梳理境外经贸合作区发展历程，分析其赋能共建“一带一路”高质量发展的实践探索基础上，剖析了在现实发展中遭遇的安全与政治风险、融资渠道、产业链融入、投资周期及回报、社会文化差异等问题和挑战。最后，提出了完善政府间合作机制、推动产业链产业集群“走出去”、多渠道破解投融资难题和重视文化交流民心相通等思路与建议。关键词：经济特区境外经贸合作区“一带一路”行高质量发展中图分类号：F114文献标识码：A文章编号：1 2 4 3（2 0 2 3）0 4-0 0 8 6-0 1 1一、引言以经济特区建设为起点，中国各类特殊经济区探索出了一条“制度引进一试验一示范一推广一创新”的渐进式改革之路，在制度创新、产业转型、经济增长等方面取得了显著成就。著名的经济学人杂志报道指出：“虽然全球四分之三的国家建立经济特区已经超过4 3 0 0 个，但中国经济特区仍是其收稿日期：2 0 2 3-0 3-2 3作者：章平（1 9 8 1 一），深圳大学中国经济特区研究中心副教授、博士生导师，主要研究方向：新政治经济学与中国经济特区理论；毛桂蓉（1 9 9 7 一），深圳大学中国经济特区研究中心研究助理，主要研究方向：特区经济。邮编：5 1 8 0 6 0*基金项目：广东省哲学社会科学规划项目资助“大湾区流动人口社会互动、集体行动与公共品治理机制”（GD19CYJ24）的阶段性成果章平，毛桂蓉，陈旺.中国式现代化视域下经济特区实践与理论研究J.社会科学研究，2 0 2 3（0 1）：1 1 一2 0.Ge,W.Special economic zones and the opening of the Chinese economy:Some lessons for economic liberalization J.World Development,21999,27(07)：1 2 6 7 1 2 8 5.87章路 高质量发展的理实践与思路带平等：经济特区赋能共建中最受关注的一个。”中国经济特区建设开启了发展中国家和地区探索吸引外资、学习发展经验的新模式，为新兴经济体和发展中国家提供了鲜活案例与理论借鉴，是中国向世界“共性”经济体所贡献的“中国智慧”与“中国方案”。自1 9 9 0 年代以来，中国就开始在海外建设境外经贸合作区，分享建设经济特区、产业园区的工业化经验，促进经贸合作，并逐渐成为中国经验、中国企业“走出去”的具体实现方式，对促进当地就业、投资、基础设施建设、区域发展，共享特区政策经验、管理模式，以及更深远的动态产业集群的出现发挥着积极作用，并进一步影响着东道国的城市化、工业化进程。自习近平总书记发起共建“一带一路”倡议十年来，境外经贸合作区作为中国对外开放的创新形式和重要载体、共建“一带一路”的重要抓手，国际影响力日益增强。截至2 0 2 3 年1 月，中国已与1 5 1个国家和3 2 个国际组织签署了2 0 0 余份共建“一带一路”合作文件，其中包括非沿线国家9 5 个。十年来，中国成了2 5 个沿线国家最大的贸易伙伴，“一带一路”沿线也成为中国对外投资的首选地。带一路”倡议不仅成为中国主动谋求变化、推进高水平对外开放、参与并推动全球化的重要举措，更已发展为深受欢迎的国际公共品和国际合作平台，并构成开放包容、互利共赢的可持续性国际合作新范式。与此同时，中国建设境外经贸合作区2 4 8 个，其中223个位于“一带一路”共建国家，占比高达9 0%。沿线境外经贸合作区建设累计投资5 9 1.5 亿美元，占沿线累计非金融直接投资比重达4 4.3%，累计创造就业岗位4 2.1 万个。可见，境外经贸合作区已发展成为共建“一带一路”高质量发展的重要引擎，解决了东道国就业问题，带动了东道国经济发展。伴随着具有里程碑意义的党的二十大的胜利召开，中国式现代化建设迈向新征程。习近平总书记在党的二十大报告中强调：“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。必须完整、准确、全面贯彻新发展理念，坚持社会主义市场经济改革方向，坚持高水平对外开放，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。“要加快构建新发展格局，推进高水平对外开放，推动共建“一带一路 高质量发展。”在世界百年未有之大变局加速演进中，本文将中国经济特区理论、将境外经贸合作区等特殊经济区的国际化发展实践纳人到中国式现代化的创新突破中，予以对标考察。基于加快构建双循环新发展格局这一背景，结合党的二十大报告精神，本文将以境外经贸合作区为例，探讨中国经济特区如何赋能共建“一带一路”高质量发展：基于经济特区理论归纳阐释其内在逻辑，依此梳理近3 0 年来发展情况，特别是助推共建“一带一路”发展的实践探索情况，剖析遇到的问题和挑战，并提出新阶段境外经贸合作区赋能“一带一路”高质量发展的对策思路Special Economic Zones:Not So Special J.The Economist,2015(04).Braeutigam,D.&Tang,X.Going Clobal in Groups:Structural Transformation and Chinas Special Economic Zones Overseas J.World De-velopment,2014,63:7891.章平，毛桂蓉，陈旺.中国式现代化视域下经济特区实践与理论研究J.社会科学研究，2 0 2 3（0 1）：1 1 一2 0.境外经贸合作区，全称境外经济贸易合作区，是指“在中华人民共和国境内（不含港澳台）注册、具有独立法人资格的中资控股企业，通过在境外设立的中资控股的独立法人机构投资建设的基础设施完备、主导产业明确、公共服务功能健全、具有集聚和辐射效应的产业园区”5Giannecchini,P.&Taylor,I.The eastern industrial zone in Ethiopia:Catalyst for development J.Geoforum,2018,88:2835.6Zeng,D.Z.Clobal Experiences of Special Economic Zones with Focus on China and Africa:Policy Insights J.Journal of International Com-merce,Economics and Policy,2016,7(03).7Goodfellow,T.&Huang,Z.L.Manufacturing urbanism:Improvising the urban-industrial nexus through Chinese economic zones in Africa J.UrbanStudies,2021(07):14591480.已同中国签订共建“一带一路”合作文件的国家一览【EB/OL.中国一带一路网，https：/w w w.y i d a i y i l u.g o v.c n/x w z x/r o l l/7 7 2 9 8.h t m.2013一2 0 2 2 年，我国与沿线国家的进出口总额由6.5 万亿元增长至1 3.8 3 万亿元，占我国外贸总值的比重达3 2.9%，我国对沿线国家累计非金融直接投资达1 3 3 4.5 亿美元。数据来源：作者根据商务部数据、ScienceData Bank1992一2 0 1 8 年中国境外产业园区信息数据集 和各省级商务厅数据整理所得。习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗一一在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告J.中华人民共和国国务院公报，2 0 2 2（3 0）：4 2 7.88中共杭州市委党校学报2 0 2 3 年第4 期二、境外经贸合作区赋能共建“一带一路”高质量发展的理论逻辑从2 0 多年来的建设实践来看，境外经贸合作区已经成为中国经济特区模式和经验“走出去”的重要载体和具体实现方式。理论上，境外经贸合作区是一类经济特区（或译为特殊经济区，SpecialEco-nomicZone），已被广为接受。国内外有关经济特区的学术研究，主要集中在：发展经济学（区域经济分布与增长推动）理论、制度经济学交易成本理论、产业经济学（产业、产业链转型发展）理论、新地理经济学（特区区位选择与产业集聚）理论和国际经济学投资理论（企业投资动机）等方面。改革开放前期的中国经济特区建设实践为上述理论注人了新活力。进入新时代，以境外经贸合作区为代表的中国产业园区国际化发展实践，继续丰富经济特区发展理论和实践，为中国经济学理论自主知识体系构建提供实践经验。基于自身要素赋、有为政府和有效市场结合，中国经济特区（产业园区）建设经历了劳动密集型向资本密集型、技术密集型产业转型升级的过程，充分参与国际供应链，促进世界经济平衡和可持续发展。在区位和产业选择中，遵循因地制宜、企业主导、政府引导原则，充分尊重市场规律、价格机制进行投资经贸合作，带动境外经贸合作区成为东道国经济增长极。本文主要从建设经济特区（产业园区）成功经验的示范效应、境外经贸合作区对东道国制度环境的替代效应、政府提供园区公共品供给化解集体行动困境的选择性激励三种理论逻辑，分析境外经贸合作区赋能共建“一带一路”高质量发展的可行性。（一）中国建设经济特区（产业园区）成功经验的示范效应创办工业园区等各类经济特区招商引资，是中国在生产力水平普遍低下、人民生活普遍贫困、市场经济极度落后这一国情下的改革探索和路径选择。作为改革开放的起点，以深圳为代表的经济特区完成了从边睡小镇向现代化城市的历史性跨越，为中国经济体制改革探索出了一条从“试验”到“推广”的渐进式改革道路。同时，中国建设经济特区的经验不断被世界银行等国际组织向第三世界推广，为新兴经济体和发展中国家提供了经验借鉴。典型的如埃及政府邀请中国协助开发苏伊士经济区，参照中国建设经济特区的经验，出台优惠政策、制定经济特区法规保护外商投资。苏伊士经济特区开发模式被总结为“中国特色的经济特区制度经过改良再向外移植”。国内外大量研究把中国经济特区的贡献总结为经济的“推动者”、对外开放的“窗口”以及体制改革的“试验田”，尤其强调其对市场经济制度的检验。这些研究认为，中国经济特区通过提高区域经济效率以及对周边区域的“溢出效应”促进了区域经济增长；中国经济特区开启了发展中国家和地区探索吸引外资、学习发展经验的新模式。以非洲为例，中国境外合作区的建立对促进当地就业、投资、基础设施建设、区域发展，共享特区政策经验、管理模式，以及更深远的动态产业集群的出现具有积极作用，并进一步影响着东道国的城市化、工业化进程。Giannecchini,P.&Taylor,I.The eastern industrial zone in Ethiopia:Catalyst for development JJ.Geoforum,2018,88:2835.中国商务部国际贸易经济合作研究院、联合国开发计划署驻华代表处.中国“一带一路 境外经贸合作区助力可持续发展报告【R.2019.1999年9 月，埃及政府将苏伊士特区定位为新工业区，享受1 9 9 7 年8 号投资保障和鼓励法规定的各项政策优惠。2 0 0 2 年4 月，时任3国务院总理朱基在沙姆沙伊赫指出：“一些发展中国家投资环境不好，没有投资法，应在这方面对它们提供帮助。2 0 0 2 年6 月，埃及政府颁布埃及经济特区法。2 0 0 3 年2 月，埃及颁布2 0 0 3 年第3 5 号总统决定，宣布将苏伊士特区确定为经济特区。冯维江，姚枝仲，冯兆一.开发区“走出去”：中国埃及苏伊士经贸合作区的实践J】.国际经济评论，2 0 1 2（0 2）：1 5 3 一1 7 0+8.Wong,K.Y.Chinas special economic zone experiment:an appraisal J.Geografiska Annaler:Series B,Human Geography,1987,69(01):2740.5Kuo,K.C.et al.The effect of special economic zones on governance performance and their spillover effects in Chinese provinces J.Manageri-alandDecisionEconomics,2020,41(03):446460.Braeutigam,D.&Tang,X.Coing Clobal in Groups:Structural Transformation and Chinas Special Economic Zones Overseas J.WorldDevelopment,2014,63:7891.8Goodfellow,T.&Huang,Z.L.Manufacturing urbanism:Improvising the urban-industrial nexus through Chinese economic zones in Africa J.UrbanStudies,2022,55(07):14591480.89章带平等：经济特区赋能共建路”高质量发展的理实践与思路（二）境外经贸合作区对东道国制度环境的替代效应中国境外经贸合作区是以中外双边协议为基础，由东道国在特定区域范围内，提供良好投资环境和税收减免等优惠政策的特殊区域。因此，合作区本质上是作为东道国制度环境的一种替代性制度安排，以此降低制度因素所导致的高交易成本。中国企业境外投资面临的制度障碍重点表现为东道国薄弱的政治制度环境，如政局不稳定、政治腐败、法制不健全、行政效率低下等，以及两国间的制度差异，尤其是受历史传统、社会规范、宗教文化等影响导致的非正式制度的差异。这些因素导致企业境外投资将面临更高的投资壁垒、投资风险和交易成本。中国经济特区成功的关键，在于特殊历史时期中央领导集体对改革和实用主义的坚定承诺为经济特区投资者提供了坚定的制度保障和政策稳定性，这一点同样适用于境外经贸合作区的建设和发展。境外经贸合作区作为产业飞地，可以对东道国制度环境产生一定程度上的替代和缓冲，为进入合作区企业提供了相对良好的制度保障。一方面，稳定的政治经济环境为企业生存运转提供基本保障。例如，2 0 1 4 年越南“5 13”动乱中当地政府的有力保护使越南铃中加工区资产与人员安全免遭侵害，动乱以后园区依然吸引了日本松下、美国CREYSTONE精密仪器等企业的人驻与投产。另一方面，园区运营企业所提供的政策咨询、财税代理、法律服务、产品推介等商务服务，较大程度上降低了中国企业“走出去、走进去（人区）”的交易成本（三）政府提供化解集体行动难题的选择性激励中国政府鼓励引导、协助建设的境外经贸合作区，是作为企业抱团“走出去”的公共平台，有利于降低企业对外投资的风险和壁垒。因此，境外经贸合作区在一定程度上具有公共物品的属性。然而，根据集体行动理论，公共物品所提供的集体性激励不足以让一个理性人为了获取公共物品收益而付出相应成本。尤其当这一产品的社会效益大于其私人效益时，个体往往缺乏投资动机。此时，就很有必要提供选择性激励（selective incentive）。而境外经贸合作区的建立，正是中国政府为企业“抱团出海”这一集体行动提供选择性激励的结果，并最终扭转集体行动难题为集体行动优势。对中国企业尤其是中小企业而言，单独“走出去”已然面临较高的投资壁垒和风险，更缺乏投资实力和动力来建设境外产业园区并带动国内企业集体出海。尤其在园区开发建设阶段，建区企业往往需要独自承担建区成本、境外投资风险以及后期收益的不确定性。中国境外经贸合作区以政府间的有效契约安排为基础，通过双边政策优惠、财政支持、宏观指导等具体手段建立合作区正外部性收益补偿机制，作为激励策略以此帮助中国企业克服投资壁垒，降低投资风险和交易成本，通过避免集体行动困难促进国内产业集群“走出去”，最终形成产业集聚的规模效应与互补优势。三、境外经贸合作区赋能共建“一带一路”发展的实践探索当前，境外经贸合作区已成为中国经济特区经验向共性经济体复制的主要实现方式和中国企业对外投资的“桥头堡”。同时，随着共建“一带一路”倡议的提出，沿线共建国家成为境外经贸合作区建设投资的重点，境外经贸合作区也发展为共建“一带一路”的重要载体。本文整理了当前2 4 8 家境外经贸合作区数据，并与相关国家政策出台时间、“一带一路”数据相结合，系统梳理境外经贸合作区发展历程、阶段特点，以及境外经贸合作区赋能“一带一路建设实践。（一）中国境外经贸合作区发展历程自1 9 9 0 年代开始探索至今，中国境外经贸合作园区发展大致经历了以下三个阶段：1.起步探索阶段（1 9 9 2 一2 0 0 5 年）1979年8 月，国务院明确了“出国办企业”的经济改革措施，开始尝试性地对外投资，而我国境外经贸合作区的雏形直到2 0 世纪9 0 年代初才出现。1992年，中国电气进出口有限公司最早开始海外工张相伟，龙小宁“一带一路”倡议下境外经贸合作区和对外直接投资J.山东大学学报（哲学社会科学版），2 0 2 2（0 4）：7 9 一9 2.许培源，王倩.“一带一路”视角下的境外经贸合作区：理论创新与实证检验J】.经济学家，2 0 1 9（0 7）：6 0 一7 0.90中共杭州市委党校学报2 0 2 3 年第4 期业园区的投资与建设，与胡志明市工业区开发公司联合开发越南铃中加工出口区。1 9 9 3 年，中国农垦集团有限公司投资赞比亚中肯非洲农业产业园。随着2 0 0 0 年我国“走出去”战略的正式提出，更多的企业为降低对外贸易成本、开拓国外市场，开始自发探索海外园区建设。如2 0 0 3 年河南国基实业集团投资建设塞拉利昂国基工贸园区，2 0 0 5 年上海实业集团联合国内多家企业开发建设俄罗斯圣彼得堡波罗的海经济贸易合作区。这一时期，我国境外经贸合作区建设缺乏统一政策支持，园区建设以解决企业自身发展限制为主，具有“企业自发”和“平台自用”的特点，因此对我国企业“走出去”的带动和辐射作用有限2.国家引导阶段（2 0 0 6 一2 0 1 2 年）为鼓励和引导国内优势企业开展境外投资，协助企业应对日益复杂的贸易环境和冲突，降低贸易摩擦和规避东道国风险，商务部于2 0 0 5 年正式提出建立境外经贸合作区，为中国企业“走出去”搭建公共平台，并于2 0 0 6 年发布境外中国经贸合作区的基本要求和申办程序，项目申报和评标工作正式启动。同年1 1 月，“海尔一鲁巴经济区”成为商务部认定的首个境外经贸合作区。2 0 0 8 年，国务院发布关于同意推进境外经济贸易合作区建设意见的批复，标志着通过海外园区建设促进中国企业“走出去”上升为国家战略自此，我国境外经贸合作区建设进人国家引导下的有序发展时期。这一时期，我国境外经贸合作区建设的动力机制由企业自发转为国家引导，园区功能由企业自用平台转为服务于企业“走出去”的公共平台。在这一发展阶段，科技研发型园区开始出现，如2 0 0 7 年山东浪潮集团开发建设委内瑞拉中国科技工贸区；民营企业也一跃成为投资建设主体，截至2 0 1 2 年我国境外经贸合作区数量由2 0 0 5 年的1 3 家增长至6 9 家，民营企业实施建设4 4 家，占新增园区数量的6 8%（见图1 和表1）。3.规模化增长阶段（2 0 1 3 年至今）2013年“一带一路”倡议的提出，为境外经贸合作区提供了重要发展契机。同年，我国新增境外经贸合作区2 7 家，同比增长6 9%，增长速度达历史最高，其中2 0 家位于“一带一路”沿线国家，占比74%。2 0 1 5 年商务部、财政部发布境外经贸合作区考核办法，明确不再以公开招标方式确定园区，允许企业自主申报境外经贸合作区建设，并提供专项财政支持。我国境外经贸合作区建设由此进入规模化增长阶段。这一时期，我国境外经贸合作区实现新增数量1 4 5 家，是2 0 0 6 一2 0 1 2 年间新增数量的2倍，但园区类型仍然以农业产业园、加工制造型园区和综合产业园区为主，占比约6 9%，商贸物流型与科技研发型园区占比相对较低且增长速度较慢，合作区也因此面临转型升级压力（见下表1）。100%30100%80%90%2575%467%67%80%2057070%55%50%60%01550%40%1030%20%50%0%0%0%0%10%000%81民企实施园区总数一民企占比图1中国境外经贸合作区逐年新增数量统计1998年2 月2 6 日，在中共十五届二中全会上，江泽民同志第一次正式提出了“走出去”的对外开放思想。在2 0 0 0 年3 月的全国人大九届三次会议期间，“走出去”战略正式提出。2严兵，谢心荻，张禹.境外经贸合作区贸易效应评估一一基于东道国视角J.中国工业经济，2 0 2 1（0 7）：1 1 9 一1 3 6.3如越南铃中加工出口区自1 9 9 2 年成立以来至2 0 0 5 年，人区企业以日本、韩国、中国台湾、中国香港的企业为主，自2 0 0 6 年中国大陆企业才开始陆续进人园区。4数据来源：作者根据商务部数据、ScienceDataBank1992一2 0 1 8 年中国境外产业园区信息数据集”和各省级商务厅数据整理所得。91章带平等：经济特区赋能共建路”高质量发展的实践与思路表1我国经外经贸合作区发展历程数据统计园区类型园区阶段民企实施民企占比农业加工综合资源商贸科技总数产业型制造型产业园利用型物流型研发型19922005年13646%27301020062012年694464%1120176872013年至今1459465%373231191411合计22714463%505951252318（二）境外经贸合作区赋能共建“一带一路”实践1.“一带一路”沿线国家是境外经贸合作区建设的主阵地目前，我国境外经贸合作区有2 4 8 家，其中2 2 3家位于已同中国签订共建“一带一路”合作文件的国家（“一带一路 共建国家），占比达9 0%；1 5 9 家位于“一带一路沿线国家，占比6 4%。纳人商务部统计的境外经贸合作区1 4 1 家，其中位于“一带一路”沿线国家7 9 家，占比5 6%，位于“一带一路”共建国家1 2 9 家，占比9 1.5%。在确认考核的2 0 个境外经贸合作区中，有1 7 个位于“一带一路”沿线国家，占比8 5%（见表2）。从逐年数据来看，除个别年份外，“一带一路”沿线国家新增合作区数量占比长期稳定在5 0%以上，“一带一路”共建国家新增境外经贸合作区数量占比长期保持在8 0%以上，甚至达到1 0 0%（见图2）。由此可见，“一带一路”沿线和共建国家已成为我国境外经贸合作区建设的首选地。表2不同统计口径下我国境外经贸合作区建设与分布情况纳入商务部已通过数量本文统计统计确认考核合作区总数24814120“一带一路 沿线国家1597917沿线国家占比64%56%85%“一带一路 共建国家22312920共建国家占比90%91.5%100%30120%100%1.90%100%100%100%100%196%92%100%25100%100%92%93%2075%83%76%80%75%78%78%63%67%74%1558%52%60%50%44%7%1040%33%520%00%-0%-0%-0%0%199219931996199820002003200420052006200720082009201020112012201320142015201620172018园区总数“一带一路”共建国家“一带一路”沿线国家共建国家占比沿线国家占比图21992一2 0 1 8 年我国“一带一路”沿线境外经贸合作区新增及占比情况本文整理统计合作区数量2 4 8 家，其中，实施企业类型 园区类型明确的合作区2 2 7 家。截至2 0 2 3 年1 月，已同中国签订“一带一路合作文件的国家为1 5 1 家。数据来源：作者根据商务部数据、ScienceDataBank1992一2 0 1 8 年中国境外产业园区信息数据集 和各省级商务厅数据整理所得。92中共杭州市委党校学报2 0 2 3 年第4 期从投资额来看，截至2 0 2 1 年底我国境外经贸合作区在4 6 个国家累计投资5 0 7 亿美元，其中在“一带一路”沿线国家累计投资4 3 0 亿美元，投资额占比达8 5%。从逐年数据来看，自2 0 1 6 年以来我国“一带一路”沿线境外经贸合作区累计投资占全部境外经贸合作区累计投资比重长期保持在7 5%以上，2020年的比重更是达8 9.2%（见图3）。由此可见，“一带一路”沿线已成为我国境外经贸合作区建设投资的重点。160089.2%100%83.1%83.5%84.8%140076.7%79.0%80%120063.2%55.5%100051.3%47.0%60%43.444.380038.260040%40020%20000%2016201720182019202020212022沿线合作区累计投资额境外经贸合作区累计投资额沿线累计非金融直接投资额沿线合作区投资额占沿线总投资额比重沿线合作区投资额占全部境外合作区投资额比重图32016年以来我国“一带一路”沿线境外经贸合作区投资情况2.境外经贸合作区已成为共建“一带一路”的重要载体截至2 0 2 2 年底，我国在“一带一路”沿线非金融直接投资累计1 3 3 4.5 亿美元，沿线境外经贸合作区建设累计投资5 9 1.5 亿美元，占全部非金融类直接投资额比重为4 4.3%。从逐年数据看，自2 0 1 6 年以来我国“一带一路”沿线境外经贸合作区建设累计投资额占沿线非金融类直接投资比重长期保持在40%以上，表明境外经贸合作区已成为我国“一带一路”沿线投资的重要载体（见图3）。东南亚59西亚13中业14南亚5东亚2北欧亚49东欧12中欧4欧22020136拉丁美洲南太平洋0102030405060图4中国境外经贸合作区在“一带一路”沿线地区分布商务部就2 0 2 1 年我国对外投资合作有关情况等答问【EB/OL.中华人民共和国中央人民政府网站，https：/w w w.g o v.c n/x i n w e n/2 0 2 2-01/20/content_5669535.htm.2数据来源：商务部公布数据。由于2 0 2 2 年我国境外经贸合作区累计投资情况尚未公布，暂缺。93带平等：经济特区赋能共建路”高质量发展的理讠实践与思路从地区分布看，我国2 4 8 个境外经贸合作区分布在世界6 7 个国家，主要分布在东南亚、西亚、中亚、北欧亚（俄罗斯）、东欧、东非、南非和西非地区。其中，属于“一带一路”沿线国家3 1 个，占全部沿线国家数目比重为4 8%，占全部建设有中国境外经贸合作区国家数量的4 5%；属于“一带一路”共建国家54个，占全部共建国家的3 6%，占全部建设有中国境外经贸合作区国家数量的8 1%（见图4）。由此表明，境外经贸合作区建设已成为我国参与共建“一带一路”的重要实践方式。3.境外经贸合作区已成为中国与沿线国家互利共赢的经济合作平台从对东道国经济贡献来看，中国境外经贸合作区在解决当地就业、增加当地税收、培育熟练工人和促进产业升级方面作用显著。截至2 0 2 0 年底，我国“一带一路”沿线境外经贸合作区累计上缴东道国税费4 4 亿美元，与2 0 1 6 年数据相比实现翻两番。截至2 0 2 2 年底，沿线园区累计创造就业岗位4 2.1万个，与2 0 1 6 年相比增长1 3 8%（见表3）。例如，中国江苏德龙镍业投资建设的印尼巨盾镍铁冶炼厂给当地带来2.7 万个就业岗位；在非洲8 个国家的1000多家中国企业至少为非洲提供了3 0 万个工作岗位；束埔寨西港特区已在当地开展7 万余人次职业培训。这表明中国境外经贸合作区已成为中国与“一带一路”共建国家互利共赢的经济合作平台，不仅有力地促进了当地经济发展，对助力当地减贫、创造就业、能力建设也具有重要意义。表3“一带一路”沿线中国境外经贸合作区对东道国经济贡献数据统计（单位：亿美元）沿线累计“非沿线园区沿线园区沿线园区累计创造年份金融”直接投资额累计投资额累计上缴税费就业岗位（万个）2016293.5185.510.717.72017427.1242.52018593.5304.521.92019743.935030322020921.8400443320211124.843034.620221334.5573.142.1四、境外经贸合作区赋能“一带一路”高质量发展遇到的问题与挑战相比于其他跨境国际投资项目，境外经贸合作区建设作为经贸合作主战场，具有占地面积大、投资规模大、运营周期长等特点。我们看到这一合作形式在理论上具备可行性的同时，也应该重视它在实践中面临的问题与挑战，特别是在“一带一路”沿线国家和地区。要使境外经贸合作区行稳致远，赋能“一带一路”高质量发展，需要积极应对化解诸如安全与政治风险、融资和投资运营风险、经营模式等问题以及社会经济文化壁垒。（一）安全和政治风险突出当前境外经贸合作区整体投资环境不容乐观，当前，“一带一路”沿线国家6 5 个，“一带一路”共建国家1 5 1 个，建设有中国境外经贸合作区国家6 7 个。数据来源：作者根据商务部数据、ScienceDataBank1992一2 0 1 8 年中国境外产业园区信息数据集”和各省级商务厅数据整理所得。2国家发展改革委一带一路建设促进中心.高质量共建一带一路”成绩斐然一一二O二一年共建“一带一路”进展综述【N.人民日报，2022-01-25(014).数据来源：商务部公布数据。2 0 1 7 年“沿线累计投资额”数据根据“当年沿线直接投资额”增速测算。94中共杭州市委党校学报2 0 2 3 年第4 期安全风险和政治风险较为突出。根据中国社会科学院中国海外投资国家风险评级（2 0 1 8）报告对全球5 7 个样本国家的评级数据，绝大多数境外经贸合作区位于中高投资风险等级国家：该数据覆盖的36个建设有中国境外经贸合作区的国家中，处于高投资风险等级（BB-B）国家1 9 个，占比2 5%，中投资风险等级（A-BBB）国家2 6 个，占比7 2%，低投资风险等级（AAA-A）国家仅1 个（德国）。典型个案1：2 0 1 5 年3 月，斯里兰卡新政府以“缺乏相关审批手续”“重新环境评估”为由暂停了科伦坡港口城项目建设。典型个案2：2 0 1 6 年埃及政局变动导致苏伊士经贸合作区无法正常运营，区内企业经济损失严重。典型个案3：建区企业与东道国政府由于地位悬殊很难实现对等协商，尤其是项目落地运营、脱离了双边政府的高层推动之后，出现既定协商成果落地慢甚至无法履约、重大优惠政策难突破等问题例如，中国埃塞俄比亚东方工业园项目，埃塞俄比亚政府对其所承诺的工业园法细则、土地许可、税收返还政策优惠、负担3 0%基础设施建设费用等事项不履约，建区企业多次协商无果，直接导致建区企业交易成本、投资成本上升，阻碍园区建设进度。（二）融资难与融资渠道单一融资难和渠道单一已经成为制约境外经贸合作区开发主体企业（民营）境外投资的普遍难题。据本文统计，民营企业是我国境外经贸合作区开发的主体，当前我国2 4 8 个境外经贸合作区中，1 6 0 家由民营企业实施建设，数量占比约6 5%。分析其原因，主要有三：其一，大部分东道国无法对境外经贸合作区建设提供有力财政支持，无法形成中外双方共同建设和共担风险的责任联合体。据本文统计，我国2 4 8个境外经贸合作区中，位于发展中国家、新兴经济体168个，占比约6 8%，位于最不发达国家6 8 个，占比约2 7%，仅1 2 个位于发达国家，占比约5%。大部分国家经济发展相对落后、财政困难，过度依赖中方援助，“用政治支持换取经济援助”思想严重。其二，大部分东道国的金融基础设施不足且金融体系尚未实现与国际接轨，建区企业本地化融资面临高昂的交易成本和资金成本。企业通过境外资产抵押进行跨境融资难度也较大。据2 0 1 9 年商务部调研，6 1%的受访园区尚未获得任何类型的金融支持，3 9%的园区表示银行是自有资金外的主要融资来源，缺乏来自东道地区、第三方和国际金融机构的投资。同时，中资金融机构海外服务网络有待拓展，据本文统计，当前我国5 家中资国有银行在全球4 7 个国家建设海外机构分布1 6 1 个，其中覆盖“一带一路”沿线国家2 0 个，占比不足1/3，覆盖“一带一路”共建国家3 0 个，占比仅2 0%。其三，盈利模式单一加剧企业长期融资难度。当前境外经贸合作区盈利来源主要依赖于自营产业（3 4%）、厂房租赁（2 6%）和土地增值（1 9%），仅有10%的合作区提供专业咨询服务，这些盈利方式短期内很难收回合作区建设成本，1 9%的合作区在保本运作，而3 6%的合作区尚未实现盈利。此外，诸如专业咨询等服务对建区企业的园区运营管理能力要求高，特别对于加工生产型建区企业而言，往往无法达到专业运营园区服务水平（三）融入“一带一路”产业链价值链存在障碍吸引企业在境外经贸合作区投资的三大因素：劳动力成本低廉、税收政策优惠和原材料成本低廉与此相伴生的问题是，人园企业在获得上述便利的同时，遭遇了能源和原材料供应不稳定、品质较低和安全风险包括战争、武装冲突、恐怖装击、民主秩序、犯罪等，致使境外投资企业可能面临严重资产损失，如非洲地区国家存在的内部族群冲突与中亚地区长期存在的恐怖主义和宗教极端主义问题。政治风险包括政局动荡、政策和法律法规体系不健全、不透明、政策多变、政府履约意识差、政府治理低效等，致使境外投资企业多面临政府违约风险，直接导致既定项目无法落地实施，或项目风险和成本的骤增。2数据来源：由作者将中国社会科学院中国海外投资国家风险评级（2 0 1 8）数据与本文境外经贸合作区统计数据匹配整理所得。谢宜泽.园区经济模式“走出去：理论与实践以埃塞俄比亚东方工业园为例J.非洲研究，2 0 2 0（0 1）：1 0 5 一1 1 8+2 0 1.4中国商务部国际贸易经济合作研究院、联合国开发计划署驻华代表处【R.中国“一带一路”境外经贸合作区助力可持续发展报告，2019.5数据来源：作者根据各中资银行网站境外分支机构数据和“一带一路”相关数据匹配整理中国商务部国际贸易经济合作研究院、联合国开发计划署驻华代表处【R.中国“一带一路”境外经贸合作区助力可持续发展报告，62019.95章路高质量发展的理实践与思路带平等：经济特区赋能共建产业配套能力差等困境。据商务部调研显示：“当前境外经贸合作区内投资企业在本地化采购过程中，67%的企业面临价格昂贵问题，6 2%的企业面临所需产品缺乏问题，4 3%的企业面临产品品质较低问题，3 8%的企业面临数量不足问题。”除此之外，由于东道国本地市场规模有限，对于合作项目的数量和规模需求有限，企业扎堆投资导致同质竞争、供大于求问题。典型如水泥厂、炼油厂等产能合作项目，建设初期效益较好，但随着后期投资主体过多或项目规模过大，存在产能过剩风险。以中国一俄罗斯境外经贸合作区为例，在当前主导产业类型明确的4 0 个园区中，综合产业园6 个，高新技术产业园5 个，轻工业园区3 个，物流园区3个，重工业（能源）产业园1 个，而农业产业园数量高达2 3 个，占比约5 8%。这部分农业园区以木材加工产业园为主，行业同质竞争明显。（四）社会文化差异等