我国精神卫生政策执行困境研究.pdf

我国精神卫生政策执行困境研究*万晓文1盛文彬1黄蓉1曾程1吴海波1摘要：通过模糊-冲突理论分析我国精神卫生政策执行困境，为推进精神卫生政策的有效实施提供理论依据。发现我国精神卫生政策的模糊性较低，但冲突性显著，政策执行的冲突性主要表现在观念差异、职业认同冲突、利益协同冲突三方面。因此，我国精神卫生政策执行属于政治性执行，其支配性因素为“权力”，政策执行过程存在一定程度的“形式主义”和“变通执行”。建议从完善政策设计、建立健全配套措施、保障政策执行资源等方面促进精神卫生政策有效实施。关键词：精神卫生，心理健康，模糊-冲突理论，政策分析中图分类号：R-05文献标识码：A文章编号：1002-0772(2024)03-0027-04DOI：10.12014/j.issn.1002-0772.2024.03.06Research on the Implementation Dilemmas of Mental Health Policies in ChinaWAN Xiaowen1,SHENG Wenbin1,HUANGRong1,ZENG Cheng1,WU Haibo11.School of Economics and Management,Jiangxi University of Chinese Medicine,Nanchang330004,ChinaAbstract：ThedilemmaofmentalhealthpolicyimplementationinChinaisanalyzedbyambiguity-conflictmodeltoprovideatheoreticalbasisforadvancingtheeffectiveimplementationofmentalhealthpolicy.TheresearchrevealsthatChinasmentalhealthpolicieshaverelativelylowambiguitybutsignificantconflictsinimplementation.Theconflictintheimplementationofthe policy is mainly manifested in the conceptual differences,professional identity conflict,and interest synergy conflict.Therefore,theimplementationofmentalhealthpoliciesinChinafallsunderpoliticalexecution,withthedominantfactorbeingpower,andthereisacertaindegreeofformalismandflexibleimplementationintheprocessofpolicyimplementation.Itis recommended that the effective implementation of mental health policies be promoted by improving policy design,establishingsoundsupportingmeasures,andensuringresourcesforpolicyimplementation.Key Words：mentalhealth,psychologicalwell-being,ambiguity-conflictmodel,policyanalysis精神卫生问题是我国重要的民生和社会问题1。调查显示，2016 年我国精神障碍终生加权患病率达 16.6%，近 1亿人患抑郁障碍2，有 91.3%的精神障碍患者从未接受过专业治疗3。心理/精神疾病具有病程长、易复发、难治愈的特点，给家庭和社会造成沉重的负担4，一直以来受到国家高度重视。2012 年，首部精神卫生法规中华人民共和国精神卫生法发布，2016 年 8 月，促进心理健康作为单独一节被纳入“健康中国 2030”规划纲要，心理健康工作正式提上政府议程5。政策执行是将政策理想转变为政策现实的唯一途径6。但在精神卫生政策执行过程中，存在社会接纳度低7、资源公平性较差8等问题，严重阻碍我国精神卫生事业发展。通过文献分析发现，既往研究较少从宏观层面分析精神卫生政策执行情况，因此，本研究通过模糊冲突理论模型，探究精神卫生政策执行困境及其消除路径，以期为精神卫生政策有效实施提供理论依据。1资料与方法1.1资料来源本文检索了 2012 年中华人民共和国精神卫生法发布后国务院、国家卫生健康委、国家发展改革委、国家心理健康和精神卫生防治中心等相关政府网站中精神卫生或心理健康主题的政策文件。剔除与精神卫生主体不符的文件，共检索出与精神卫生密切相关政策 12 份，见表 1。并以“精神卫生 or 心理健康 or 精神健康 or 心理卫生”为检索策略，设定检索时间为 2012 年 10 月 26 日2023 年 3 月 1 日，于中文期刊数据库，如中国知网、万方、维普等检索精神卫生相关主题文件，共检索 44188 篇，其中知网 13332 篇，万方 24816 篇，维普 6040 篇，剔除与研究主题不符文件，最终纳入核心期刊文献共计 154 篇。1.2研究方法本 研 究 采 用 美 国 学者 Matland 于 1995 年 提 出 的 模糊冲突理论模型，该模型是政策执行研究中重要的理论框架，已被广泛应用于多个领域的公共政策研究，见表 29。模糊冲突理论认为，对政策特性的准确判断决定政策执行方式，进而影响政策执行结果10。政策特性具有模糊性与冲突性两个维度，模糊性是指政策目标和手段的模糊程度，冲突性是指政策运行主体对政策目标和手段认同度，通过识别政策两大基本属性，探究政策执行过程的支配要*基金项目：2016 年江西省教育厅科学技术研究项目（160805）1.江西中医药大学经济与管理学院江西南昌330004作者简介：万晓文（1973-），男，博士，副教授，硕士生导师，研究方向：健康管理。通信作者：吴海波（1972-），男，博士，教授，博士生导师，研究方向：健康管理。E-mail：卫生政策与制度伦理医学与哲学 2024年 2月第 45卷第3期总第 734 期Medicine and Philosophy,Feb 2024,Vol.45,No.3,Total No.73427素11。本文在政策研究与文献分析的基础上，以精神卫生政策中阐述政策目标与政策手段等文本内容的精确程度作为政策模糊性的评价标准，以精神卫生政策运行主体间的认同冲突、利益协同问题为政策执行中冲突性的评价标准，分析影响政策执行的支配性因素，进而提出相关建议措施。表1精神卫生政策一览表序号政策文件发布时间1中华人民共和国精神卫生法主席令第六十二号2012-10-262国务院办公厅关于转发卫生计生委等部门全国精神卫生工作规划（20152020年）的通知国办发201544号2015-06-183关于加强心理健康服务的指导意见国卫疾控发201677号2017-01-194民政部财政部卫生计生委中国残联关于加快精神障碍社区康复服务发展的意见民发2017167号2017-10-265关于印发全国社会心理服务体系建设试点工作方案的通知国卫疾控发201844号2018-11-166关于印发全国社会心理服务体系建设试点地区名单及2019年重点工作任务的通知国卫办疾控函2019539号2019-06-147健康中国行动（20192030）2019-07-098关于印发健康中国行动儿童青少年心理健康行动方案（20192022年）的通知国卫疾控发201963号2019-12-189关于印发全国社会心理服务体系建设试点2020年重点工作任务及增设试点的通知国卫办疾控函2020336号2020-04-2410国家卫生健康委办公厅关于探索开展抑郁症、老年痴呆防治特色服务工作的通知国卫办疾控函2020726号2020-08-3111关于印发加强和完善精神专科医疗服务意见的通知2020-09-2812关于印发全国社会心理服务体系建设试点2021年重点工作任务的通知国卫办疾控函2021125号2021-03-11表2模糊冲突理论模型冲突性低高模糊性低行政性执行支配因素：资源政治性执行支配因素：权力高实验性执行支配因素：情景象征性执行支配因素：联盟的力量2结果2.1精神卫生政策的模糊性2.1.1政策目标的模糊性政策目标的模糊性是指政策文本对政策目标阐释的精确程度9。中华人民共和国精神卫生法是我国第一部精神卫生行政法规，旨在规范精神卫生服务，维护患者合法权益，该法目的清晰，为今后的精神卫生政策奠定了基础。随后颁布的国务院办公厅关于转发卫生计生委等部门全国精神卫生工作规划（20152020 年）的通知（以下简称规划 2015）对我国未来五年精神卫生机制体系、救治救助制度和公众心理健康等方面制定了清晰的目标规划。关于加强心理健康服务的指导意见（以下简称指导意见 2016）提出，到 2020 年、2030 年，全国心理健康意识、素养提高。民政部财政部卫生计生委中国残联关于加快精神障碍社区康复服务发展的意见（以下简称发展意见 2017）针对精神障碍患者社区管理，制定了到2025 年 80%的县、市、区开展精神障碍社区康复服务等量化目标。关于印发全国社会心理服务体系建设试点工作方案的通知（以下简称工作方案 2018）要求，通过试点工作，探索社会心理服务体系构建，为试点地区基层、学校、党政机关企事业单位、医疗机构等组织的心理服务场所建设和人员配置等工作设定了量化目标。健康中国行动（20192030）（以下简称行动 2019）对 2022 年和 2030 年居民心理健康素养水平、精神卫生专业人才数量、精神疾病患者的管理率和治疗率等方面提出明确要求。关于印发健康中国行动儿童青少年心理健康行动方案（20192022 年）的通知（以下简称儿童青少年方案）和国家卫生健康委办公厅关于探索开展抑郁症、老年痴呆防治特色服务工作的通知（以下简称防治工作2020）拓展了行动 2019中儿童青少年和社会心理服务试点地区老年人心理健康相关要求，明确了儿童青少年家庭和心理健康知识教育、精神卫生机构建设、心理援助等方面目标，对试点地区抑郁症和老年痴呆的知晓率、纠正率、治疗率等提出具体要求。关于印发加强和完善精神专科医疗服务意见的通知（以下简称意见 2020）设定了到 2020 年和 2025 年的精神科医师发展指标。关于印发全国社会心理服务体系建设试点地区名单及 2019 年重点工作任务的通知关于印发全国社会心理服务体系建设试点 2020 年重点工作任务及增设试点的通知关于印发全国社会心理服务体系建设试点 2021 年重点工作任务的通知（以下分别简称2019 任务2020 任务2021任务）将工作方案 2018政策设定的总目标拆分为三年阶段性目标，逐年更新和修缮。据此，我国精神卫生政策体现全人群心理健康理念，仅指导意见 2016使用“提高”等模糊性较强的词语，其他政策均有清晰的目标阐释或明确的定量指标，精神卫生政策目标总体明确。2.1.2政策手段的模糊性政策手段是指为达到政策目标所采取的措施或工具。Matland12对政策手段的模糊性定义为：政策执行过程中，政策手段的选择、使用和效果的不确定性。中华人民共和国精神卫生法通过明确精神障碍患者权利、明确精神卫生工作相关主体责任与法律责任、规范精神卫生防治我国精神卫生政策执行困境研究万晓文等医学与哲学 2024年 2月第 45卷第3期总第 734 期28Medicine and Philosophy,Feb 2024,Vol.45,No.3,Total No.734 行为等条例规范我国精神卫生活动，保障患者权益。规划 2015推进严重精神障碍患者救治救助、心理健康促进、精神卫生服务能力、精神卫生系统完善等。指导意见2016进一步具化心理健康服务、体系建设、重点人群服务、人才队伍培养等方面的政策措施。发展意见 2017提出推动精神障碍社区康复工作，建立精神障碍社区康复保障机制，加快精神障碍社区康复服务发展等措施，并且民政部、国家卫生健康委和中国残疾人联合会制定精神障碍社区康复服务工作规范以规范工作标准，提高康复服务成效。工作方案 2018在试点地区提出建立健全社会心理服务网络和心理服务人才培养制度，围绕该政策，国家卫生健康委制定了社会心理服务体系建设试点地区基层人员培养方案以提高试点地区基层人员的服务水平，加强人才队伍建设。儿童青少年方案通过营造良好的心理健康环境、加强心理健康活动、提高心理服务能力等措施保障儿童青少年心理健康发展。防治工作 2020对老年人群精神健康开展抑郁症和老年痴呆的防治、筛查、知识宣教等工作。2019 任务2020 任务2021 任务继续深化工作方案 2018中工作组织管理与保障措施、社会心理服务网络、社会心理服务三方面工作，保障政策有效执行。意见 2020从精神专科医疗体系、人才队伍、服务能力、质量管理与人员积极性等方面提出建设措施。综上所述，我国精神卫生政策通过其法律法规、宏观与微观政策的全面覆盖，表现出高度针对性与策略连贯性，其政策目标清晰，手段明确，强调目标导向，政策模糊性低。2.2精神卫生政策执行的冲突性Matland12认为，政策执行中的冲突通常涉及多个组织或个人之间的利益和价值观的矛盾，这种冲突可能表现为目标的不合或政策手段的争议。2.2.1观念差异个人与社会层面。一方面，传统社会文化注重“自省”，有心理问题被认为是“矫情”和“丢人”13，精神疾病患者被当作“异类”。有调查显示，70%的普通民众甚至相当部分的精神卫生专业人员对精神疾病存在污名化态度或偏见14-15。中国国民心理健康发展报告（20212022）显示，我国青少年和老年人心理健康素养达标率仅为 6.4%、7.6%，国民心理健康素养水平总体偏低14，表示心理健康认知与接纳情况不佳，精神卫生事业发展驱动不足。另一方面，中华人民共和国精神卫生法中提出，新闻报道与文学艺术作品不得含有歧视或污蔑精神疾病患者的内容，但当前大量的影视作品与社会新闻中为表现剧情或事件的矛盾冲突获得收视流量，经常将精神疾病患者以行为异常、危害他人与社会安全等负面形象出现，导致民众对精神疾病患者与精神心理疾病具有偏见、恐惧、排异等情绪态度。政府层面。指导意见 2016工作方案 20182019任务2020 任务2021 任务提出建立社会心理服务体系，然而目前基层政府对社会心理服务体系的理解仅停留在表面的“管理与治疗”层面，而忽视整体体系和社会观念的建立。我国精神卫生政策从安全管理范式向健康服务范式转变16，全民心理健康管理逐渐成为精神卫生发展重心，政府精神卫生工作重心也应从“管理与治疗”转化为社会共识的构建。2.2.2职业认同冲突个人层面。精神卫生从业人员对自身职业认同较差，主要原因为：第一，精神卫生从业者相对其他医务工作者更容易出现职业倦怠17，这与他们工作中所获得的社会支持有关18，精神疾病的污名化极大影响精神卫生行业，降低了该行业的社会支持，从而加深了从业者的职业倦怠。第二，精神卫生服务以人力使用为主，当前医疗系统往往忽视人力成本，从业者劳动无法体现相应价值，因此工作强度高但待遇低下，且精神卫生相关工作风险较高、职业发展局限等问题19，多数从业者对职业前景持消极态度，对目前职业并不满意20。社会层面。目前社会心理服务人员缺乏，各类精神卫生政策如规划 2015指导意见 2016工作方案 2018行动 2019等指出，要加强心理健康人才队伍建设。2017 年，为促进心理咨询行业发展，鼓励行业制定高质量心理咨询评价标准，心理咨询师被排除在国家职业资格目录外，此举促进了行业自由且多元化，但也导致社会缺乏统一的心理咨询专业资质评价标准。各方制定的标准水平不一，导致市场乱象丛生，大量第三方机构借此盈利，以仅需报名或简单课程考试即可获取心理咨询师证书为噱头收敛高额报名辅导费。此类乱象影响有三：一是期望受教人群无法获得有效教育，从而降低对心理咨询行业与从业者的信任度与认同度；二是心理咨询行业门槛降低，市场鱼龙混杂，从业人员也因此无法产生职业认同与自豪感；三是此类心理咨询师水平必然无法满足民众需求，甚至骗取民众钱财，影响民众心理健康，造成民众对该职业的负面评价与刻板印象。2.2.3利益协同冲突个人层面。心理咨询与治疗是心理健康管理的重要环节。目前我国存在心理问题人群数量逐年上升21，国民对心理健康的需求也随之增高。由于医疗保障机制不完善与心理疾病的特殊性，患者接受诊疗服务时不仅要付出高额的医疗费用，还要消耗巨大的时间、精力等隐性成本，加上国民对心理疾病认知不足，心理疾病患者整体就医意愿较低，主要表现为我国存在精神卫生服务高需求与低利用并存现象。社会层面。中华人民共和国精神卫生法规划 2015指导意见 2016工作方案 2018行动 2019等均提出各行业各单位需为员工提供心理健康支持，但心理健康培养周期长，短期无明显效益，由于资本逐利性，大部分用人单我国精神卫生政策执行困境研究万晓文等医学与哲学 2024年 2月第 45卷第3期总第 734 期Medicine and Philosophy,Feb 2024,Vol.45,No.3,Total No.73429位通常选择忽视职工的心理健康需求，以此降低运营成本。医院方面，我国出台相关政策加强精神卫生人才培养，如精神科医师转岗培训项目，该项目文件中说明，转岗培训医师需脱产培训，且转岗培训期间工资福利待遇按照国家有关政策执行，由所在医疗机构发放，工作年限连续计算。医师长期脱产培训，加之精神科室本身运营收益较低22，精神科医师转岗培训项目将大大增加医院运营成本，存在入不敷出风险。因此，医院与政策导向之间必然存在利益冲突。政府层面。上级精神卫生政策中过多采用政策性投入策略23，除行动 2019儿童青少年方案意见 2020防治工作 2020外，其余 8 份精神卫生政策均提出保障精神卫生财政投入，而目前我国经过卫生领域分权改革，地方政府是公共卫生支出的主体，精神卫生投入责任下移至地方政府，地区经济发展水平及政府重视程度直接影响地方精神卫生资源投入，不同地区精神卫生工作财政投入差距较大。此外，为民众提供心理健康服务短期产生的收益与政绩较低，所支出的成本无法直接体现效益，因此，大部分地区精神卫生服务工作浮于表面。2.3精神卫生政策执行的支配因素综上，精神卫生政策执行过程属于模糊性低但冲突性高的政治性执行，其支配性因素为“权力”，表现为上级部门的强制作用，以明晰的目标机制强制下级政府部门和相关政策参与者采取相应措施实现既定目标9。由于利益与观念冲突，地方政府往往会根据经验或自身利益需求对公共政策实施采取变通处理，容易出现“重指标轻质量”现象。3建议我国精神卫生政策虽覆盖较全，但因社会观念差异、职业认同不足、利益协同冲突等问题，使得各政策参与主体的行为难以达到政策要求，从而影响政策执行效果，由此本研究提出以下建议。3.1完善政策设计一方面，低模糊性政策虽然能够降低执行者政策理解偏差，规范政策实施效果，但也弱化了当地政府的自由裁量权。我国精神卫生政策执行冲突性较高，明确的政策目标降低了地方政府可操作空间，因而容易导致“形式主义”产生。在前期相关条件不完备的情况下，“权力”为支配性因素的政策执行可借助“讨价还价”方式保证政策参与者行为的一致性11，即适当增加政策的模糊性，给予地方政府一定的自主权，同时通过观念引导、配套政策设计与资源保障降低政策执行冲突，促进政策有效执行。另一方面，我国现行精神卫生政策将精神卫生或心理健康服务设施布局作为主要目标之一，如规划 2015工作方案 2018行动 20192019 任务2020 任务和2021 任务等政策文件均将设施布局作为目标指标。然而，这些政策并未明确设定大众心理健康水平的具体目标，因此存在大量相关机构被设立以满足政策指标，但缺乏有效运行的情况，造成资源浪费。因此，我国精神卫生政策应从当前的设施布局导向向“以人为中心”的方向转变，将地方政府辖区内居民的心理健康水平作为政绩考核指标之一，以此促使地方政府根据辖区发展水平与民众需求制定有效措施。3.2建立健全配套措施第一，高质量的标准是行业价值的体现，针对当前我国心理咨询市场混乱的局面，建议首先建立行业普遍认可的心理咨询培训体系，继而由国家卫生健康委牵头，联合高校和精神卫生与心理健康研究所等相关部门重新制定统一的行业从业标准，着重强调从业者的“质”而非“量”，以更高的标准获取更高的职业认同。第二，心理健康问题是当前社会常见问题，如同“普通感冒”，也应同“普通感冒”等常见疾病一样获得政策支持。民众心理健康意识已露苗头，政府需进一步通过完善医疗保障引导，将心理咨询与治疗纳入医保体系，提高民众心理服务意愿。第三，由于精神卫生行业高风险、高劳动、低待遇的情况，相关人才望而却步，因此要加强行业吸引，医疗系统需考虑综合因素评价，优化精神卫生服务定价策略与补偿机制。3.3保障政策执行资源中央政策到地方政策有效执行的关键在于资源投入与优化。一是减少政策性投入策略的使用，受当地政府重视程度与经济发展水平影响，不同地区精神卫生发展差距较大。为保证“全国一盘棋”发展，应该根据地区需求划拨精神卫生专项拨款，同时构建以政府投入为主的多层次、多方位、多渠道筹资模式24，降低政府财政负担，维持财政投入的持续性，降低政策执行中利益协同冲突，通过前馈控制、过程控制与反馈控制评估经费使用过程与效果，保障精神卫生政策有效落实。二是政府根据当地需求，联合辖区用人单位、工会成立独立心理健康服务室，鼓励用人单位关注职工心理健康，根据职工心理健康水平给予一定的优惠政策。三是关注科技赋能，构建“大数据+心理健康”监测系统，动态监测我国民众心理健康状况，通过实时数据分析，进一步优化精神卫生资源配置，推动全国精神卫生协同发展。参 考 文 献 杜鹃,孟宪鹏,宋军,等.20072012 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