地方政府推进一流学科建设政策：工具偏好及其匹配_刘培军.pdf

年第 期高 教 探 索 地方政府推进一流学科建设政策：工具偏好及其匹配刘培军何朝敏赵双良收稿日期：作者简介：刘培军，广西大学高等教育研究所副研究员；何朝敏，广西大学公共管理学院硕士生；赵双良，广西大学高等教育研究所教授。（南宁）本文系广西大学世界一流学科建设战略研究专项课题“西部高校世界一流工程学科建设模式研究 以广西大学为例”的成果之一。摘 要：地方政府是地方高校一流学科建设的关键主体，通过颁布政策文件为一流学科建设提供更为具体的行动指南。本文以政策工具理论为视角，构建了“政策工具政策主题”的二维分析框架，采用计量分析法，对地方政府颁布的 份一流学科建设政策文本进行分析。结果表明：地方政府推进一流学科的建设政策存在政府主导性强、创新性不足，政策工具使用失衡，政策主题相对集中，政策工具协同利用不足等问题。建议地方政府应适当控制权威工具的主导力度，充分发挥高校的主动性与创新性；应积极优化政策工具的使用结构，提升政策工具组合的均衡性和结构的合理性；应合理分配政策注意力，在人才培养与师资建设上要有更多倾斜支持；应加强政策工具的协同灵活应用，提升政策工具使用的整体效能。关键词：一流学科建设；政策工具；政策偏好；改进策略 一、问题的提出 年 月，国务院印发了 统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案，明确指出“一流学科建设是一流大学建设的重中之中”，“一流大学建设高校重在一流学科基础上的学校整体建设、重点建设，全面提升人才培养水平和创新能力；一流学科建设高校重在优势学科建设，促进特色发展”。可以看出，“双一流”建设重心有两个：既要发展大学，又要发展学科；且相比“工程”“工程”，将一流学科建设提高到了更重要地位。“双一流”建设的支持措施采取“总体规划，分级支持”，“绩效评价，动态支持”的原则进行，中央高校主要由中央财政予以支持，同时鼓励地方政府给予资金、政策、资源支持；地方高校主要由地方财政支持；同时强化绩效考核，动态调整支持力度，有进有出。随后，地方政府陆续出台了各省（市）“双一流”建设实施政策与方案，这为“双一流”建设提供了更为具体的行动指南。然而，教育政策制定不代表政策价值和政策目标的实现，还需要一个强有力的政策执行过程将政策转化为具体行动，能否选择恰当的政策工具是决定政策执行效果的关键因素之一。因此，如何推动“双一流”建设政策落地，很大程度取决于政策工具使用是否得当。为此，本文试图以政策工具理论为视角，构建分析地方政府支持地方高校一流学科建设的“政策工具政策主题”分析框架，其主要目的是探究地方政府促进一流学科建设使用的政策工具呈现怎样的特点，政策工具与一流学科建设又是怎样匹配的？以期为推动地方政府在支持一流学科建设的政策制定及其执行上更为科学和有效，真正达成政策制定的目的。“双一流”建设是近年来高等教育学界研究的热门话题，学者们围绕一流学科建设展开了大量的研究，主要集中在“为什么建”和“怎么建”两个方面。关于“为什么建”，主要聚焦在学科建设的逻辑需求、国家政策驱动、时代快速发展需要、教育强国的需要等方面。关于“怎样建”，高教管理地方政府推进一流学科建设政策：工具偏好及其匹配主要聚焦在学科文化创新、特色重点学科建设、学科分类建设、学科组织化、政府职能转型及构建政府与大学间新型契约合作关系等方面。可见，学者们对一流学科建设的必要性及其路径进行了大量丰富的研究，但多是从高校内部探讨一流学科建设，尚未从地方政府支持一流学科建设的政策视角，探究地方政府作为“双一流”建设的关键主体，该如何有效、科学地支持地方高校一流学科建设。因此，本文基于政策工具的视角，选择地方政府促进一流学科建设的相关政策文件作为研究样本，通过政策文本编码、统计等量化分析，结合定性研究，探讨分析地方政府支持一流学科建设所采用政策工具的类型结构、选择偏好等问题，提出优化地方政府支持一流学科建设的政策工具选择及应用策略。二、研究框架设计（一）样本选择本研究所选的样本满足以下条件：一是政策内容与一流学科建设密切相关；二是政策发文单位为地方政府及相关部门（不包括港澳台及西藏地区），中央政府发布的政策不纳入分析范围之内；三是政策发文时间在 年中央颁布 统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案 之后；四是政策类型为“意见”“通知”“实施方案”等能直接体现地方政府对一流学科建设的态度和措施的政策文件。经过对现有文献的分析和整理，最终梳理出 份地方政府促进一流学科建设的政策文本作为本研究的数据样本（其中：上海、广东、河南、陕西和云南五省市是 份政策文本，其他各省市是 份政策文本），具体见表。表 地方政府关于一流学科建设政策文本情况（示例）序号政策名称发文单位年份关于本市统筹推进一流大学和一流学科建设实施意见上海市人民政府上海高校高峰高原学科建设管理办法上海市教育委员会贵州省教育厅关于印发 大力推进区域内一流大学和一流学科建设的实施意见 的通知贵州省教育厅关于统筹推进一流大学和一流学科建设的意见河北省人民政府关于印发云南省统筹推进一流大学和一流学科建设的行动计划的通知云南省人民政府关于印发 云南省一流学科建设实施方案 的通知云南省教育厅关于印发自治区统筹推进国内和世界一流学科建设总体方案的通知内蒙古自治区人民政府广西壮族自治区人民政府关于印发统筹推进一流大学和一流学科建设实施方案的通知广西壮族自治区人民政府关于统筹推进一流大学和一流学科建设的实施意见四川省人民政府（二）分析框架通过研读上述政策文本，本文的政策工具分类方法采用麦克唐纳尔和埃莫尔（）的分类，把地方政府推进一流学科建设的政策工具分为五大类（见表）：一是权威工具。它是指政策制定者通过使用合法的权威，指示目标群体必须进行某些活动，主要包括通过要求、责任、标准、监管、命令等方式让目标群体遵守和服从。二是激励工具。它是指通过正向的奖励和负向的惩罚来激励目标群体实现预设政策目标，主要包括奖励、惩罚、授权、经费等。三是能力建设工具。它是指通过向目标群体提供教育培训、硬件支持等使其有能力达成预设政策目标，主要包括支持引导、制度建设、政策倾斜、平台建设等。四是象征和劝诫工具。它是指通过价值诱导、树立榜样等方式引导和启发目标群体符合其价值观和理想信念，主要包括鼓励、号召和呼吁等。五是系统变革工具。它是指通过建立新组织、对职能重新界定、权力重新分配等形式来实现组织结构变革和权力转换，从而实现政策目标。表 政策工具的分类及其表现形式政策工具类型具体政策工具权威工具要求、标准、评估、监管、程序、法规、责任激励工具经费、奖励、惩罚、授权能力建设工具支持引导、制度建设、政策倾斜、平台建设、教育培训象征和劝诫工具鼓励、号召、呼吁系统变革工具权力重组、职能界定、成立组织 根据一流学科建设成效的监测要点以及地方政府推进一流学科建设政策文本的具体内容，本文将政策主题划分为学科建设、人才培养、师资建设、科学研究、社会服务五个维度。通过对政策文本的梳理发现，每类政策主题下都包含着比较广泛的具体内容，如表 所示。高教管理地方政府推进一流学科建设政策：工具偏好及其匹配表 政策主题类型及具体内容政策主题类型政策主题具体内容学科建设学科内涵建设、学科评估、学科培育人才培养一流生源、教育教学改革、紧缺型人才培养师资建设一流师资、教师培训、师资配置科学研究一流成果、一流学术声誉、科研平台建设社会服务培养高质量人才、科技成果转化与应用、高端智库 根据以上所述，本文构建了地方政府促进一流学科建设的政策内容量化分析的二维分析框架，如图 所示。图 政策工具与政策主题二维框架图（三）政策文本编码本文以内容分析为研究方法，以地方政府促进一流学科建设政策文本中的具体条款为基本分析单元，按照“政策编号具体条款工具类型”的方式进行编码，对同一条款运用多种政策工具的，进行反复研读，并将其归类到更为强调的政策工具中，最终形成编码表，如表 所示。三、分析结果与研究发现在内容编码分析的基础上，本文根据“政策工具政策主题”二维分析框架，对地方政府推进一流学科建设的政策文本的分析单元进行归类统计，得到政策工具及其使用情况的结果。总体来看，统计分析的 项政策文本中共使用政策工具 次，为地方政府支持和推进一流学科建设提供了各要素的规制和激励。（一）维度分析通过对政策工具所起作用的类型进行频数统计，发现地方政府制定的一流学科建设政策存在着政策工具使用结构失衡的现象。如图 所示，“能力建设工具”个（占），超过了所使用政策工具总数的一半，使用频率和占比均为最高；“激励工具”使用频率排在第二位，共 个（占）；其他政策工具的使用：“权威工具”个（占），“象征和劝诫工具”个（占），“系统变革工具”个（占），三者之和仅占。这表明，地方政府在制定一流学科建设政策时更加倾向于使用“能力建设工具”和“激励工具”，希望通过高校自身能力建设和激励举措来强力推进一流学科建设。表 地方政府一流学科建设政策文本“具体举措”内容分析编码表（节选）序号政策名称政策文本内容分析单元编码政策工具类型上海市 关于本市统筹推进一流大学和一流学科建设实施意见（一）要深入贯彻落实高校思想政治工作会议精神，实现全员育人、全程育人；推进学位点调整，优化学位点布局权威工具（二）鼓励高校师生投身大众创业、万众创新；鼓励探索建立适应不同需求，形式多样的协同创新模式。象征和劝诫工具（三）支持一流建设。安排地方财政配套资金，支持驻沪高校入选国家“双一流”建设激励工具（四）夯实学科基础。支持引导新组建高校进一步凝练办学特色、夯实学科基础、系统开展学科建设。能力建设贵州省教育厅关于印发大力推进区域内一流大学和一流学科建设的实施意见 的通知（一）加强现代大学制度建设。鼓励高校在各自层次与类型内争取一流，办出特色。象征和劝诫工具（二）扩大对外开放，继续与省外高水平大学签订对口帮扶协议，引进国内外优质教育资源。能力建设（三）加强师资队伍建设。采取优惠政策，吸引和聚集一批具有国际水准和国内领先水平的高层次人才。激励工具（四）优化整合资源。要集中力量建设与主导产业群直接相关的学科，要重点建设一批学科群、专业群，使之成为社会发展和产业升级的动力和源泉。权威工具高教管理地方政府推进一流学科建设政策：工具偏好及其匹配图 政策工具使用比例表 具体政策工具使用频数情况政策工具类型具体政策工具（频数）合计权威工具要求（）、标准（）、评估（）、监管（）、程序（）、法规（）、责任（）激励工具经费（）、奖励（）、惩罚（）、授权（）能力建设工具支持引导（）、制度建设（）、政策倾斜（）、信息咨询（）、平台建设（）、教育培训（）象征和劝诫工具 鼓励（）、号召（）、呼吁（）系统变革工具权力重组（）、职能界定（）、成立组织（）由表 可进一步了解具体政策工具的使用情况。第一，在“权威工具”中应用最多的是“要求工具”，占，其他分别为：“标准工具”占，“评估工具”占，“监管工具”占，“程序工具”占，“法规工具”占，“责任工具”占，这些具体政策工具的使用更多体现了“权威工具”的服从和照办特点。第二，在“激励工具”中“经费支持工具”使用最多（占），其次是“授权工具”（占），说明地方政府主要通过专项资金投入、政府补贴、提高生均拨款等政策来强化对一流学科建设的激励与支持力度。第三，在“能力建设工具”中存在着“制度建设工具”使用过溢（有 个，占），“信息咨询工具”不足（有 个，占）的现象，支持引导工具、政策倾斜工具、平台建设工具和教育培训工具的占比分别为、和，这表明地方政府多是采用政策供给，并辅之以平台建设和教育培训来提升地方高校一流学科的能力建设。第四，在“象征和劝诫工具”中“鼓励工具”的使用超半数（占），“号召工具”占，“呼吁工具”占，这表明地方政府希望鼓励多方力量参与高校一流学科建设，包括鼓励高校与其他社会组织开展密切合作、多方筹措建设资金等。第五，在“系统变革工具”中“成立组织工具”（占）使用最频繁，其次是“职能界定工具”（占），最后是“权力重组工具”（占），这表明地方政府鼓励和希望高校成立新组织或重新界定组织职能来为一流学科建设注入新活力，如成立一流学科建设委员会、学术咨询委员会、扩大高校办学自