行政强制法原则的理解和运用.pdf

392012 年第 4 期提要：行政强制法不仅在总则中规定了行政强制法定、行政强制适当、说服教育和强制相结合、行政强制不得滥用和行政强制保护当事人合法权益的基本原则，而且在其他章节条款中具体规定或者间接揭示了及时准确、手段正当的原则，强制标的有限的原则，强制与预防相结合的原则以及协助强制的原则。此外，该法确立了执行协议制度，却并未确立行政强制和解原则。关注并准确把握其他原则乃至执行协议的相关规定，对于切实领会并融会贯通行政强制法原则乃至行政强制的制度和机制精髓，具有重要意义。关键词：行政强制法定 行政强制适当 行政强制不得滥用 强制标的有限 执行协议一、行政强制的基本原则及其他原则第十一届全国人民代表大会常务委员会第 21 次会议于 2011 年 6 月 30 日通过的中华人民共和国行政强制法（以下简称行政强制法）已于 2012年 1 月 1 日起施行。将行政强制法的规定适用于行政强制的设定和实施，既要认真研读该法的具体条款，又要切实领会并融会贯通该法所明确规定或者间接揭示的法原则或者法原理。行政强制的基本原则，是指导和规范行政强制的立法、执法（设定和实施）的基础性原则，是贯穿于行政强制的具体规范，又高于具体规范，体现其基本价值观的准则。关于行政强制的基本原则应当包括哪些内容的问题，在立法过程中曾经展开了诸多讨论，人们论及的基本原则有：合法原则、适当原则、比例原则、最小限度损害原则、不得滥用原则、公开原则、说服教育和强制相结合原则、人权保障原则、与“执行法”等衔接的原则、和解原则、以人为本和文明执法原则等。行政强制法在总则部分确立了行政强制的五项原则：行政强制法定的原则（第四条）、行政强制适当的原则（第五条）、说服教育和强制相结合的原则（第六条）、行政强制不得滥用的原则（第七条）以及行政强制保护当事人合法权益的原则（第八条）。行政强制的原则并不限于基本原则，而且行政强制法在其他章节条款中也具体规定或者体现了作者杨建顺，男，中国人民大学法学院教授，比较行政法研究所所长，博士生导师，法学家副主编，中国法学会行政法学研究会副会长（北京 100872）。行政强制法原则的理解和运用 杨建顺 其他原则。对这些原则予以必要的关注和探讨，具有重要的意义。二、行政强制基本原则的内容（一）行政强制法定的原则“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”1.依法设定行政强制的原则行政强制由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制公民人身自由以外的行政强制措施；尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封、扣押的行政强制措施。法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除限制公民人身自由和冻结存款、汇款以及应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。法律没有规定行政主体强制执行的，作出行政决定的行政主体应当申请人民法院强制执行。并且，设定行政强制须遵循必要的程序法规定。例如，起草法律草案、法规草案，拟设定行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形行政强制法原则的理解和运用理论与研究402012 年第 4 期式听取意见，并向制定机关说明设定该行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。2.依法实施行政强制的原则首先，实施行政强制的机关必须合法，无行政强制权的机关和组织均不得实施行政强制。其次，行政强制必须有法律依据，没有法律依据便不能强制。再次，行政强制必须依照法定程序、在法定职权范围内实施。最后，行政强制权的授予和委托均需要依照法律规范的规定进行。（二）行政强制适当的原则“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”行政强制适当的原则，要求行政强制的设定和实施两个层面都必须对手段和目的进行衡量，准确地把握行政管理目的，充分了解实现该目的所必要的手段以及既有的手段，在确保达到行政管理目的的基础上，尽量做到选择非强制手段，选择较轻的强制手段，所选择的行政强制手段与所要达到行政管理目的的需求程度相当。行政强制适当原则不仅是对正确适用法律的要求，而且是对利益衡量和利益最大化的要求，更是对狭义的比例原则的要求。以达到行政管理的目的为限度，这是行政强制适当原则的重要标尺，也是具体运用比例原则、最小侵害原则以及行政强制不得滥用原则的具体体现。总之，只有在其他行政管理措施不能达到行政管理目的时，才可以依法设定或者实施行政强制。（三）说服教育和强制相结合的原则“实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。”实施行政强制，坚持教育与强制相结合的原则，亦是对前述行政强制适当原则的具体诠释，强调应当致力于教育相对人自觉守法，自觉履行法定义务，为行政目的的实现提供便利。行政强制尤其是行政强制执行应该在穷尽教育手段（催告等）仍然不能实现行政目的时不得已而为之的手段。博登海默在其名著法理学中写道：“一个法律制度的首要功效保证必须是它能为社会所接受，强制性的制裁只能作为次要的辅助性的保证。”在和谐的气氛中实现行政目的应是行政机关的最高追求。在实施行政强制的过程中，应积极地进行法制宣传教育，促进行政相对人知法、懂法、守法，减少他们对行政活动的抵触情绪，自觉履行法定义务；在经合理的时间、采取适当的方法进行说服教育仍达不到行政管理目标的情况下，则须依法实施强制；或者在事态紧急、时间紧迫的情况下，可以不经过教育、告诫程序，直接实施行政强制。（四）行政强制不得滥用的原则“行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。”行政强制不得滥用原则，与以行政强制“目的适当、手段必要、价值取向均衡”为内容的适当原则、比例原则、均衡性原则和相称性原则等具有交叉和互为论证的关系，强调的是必要性，最小侵害和过度禁止。不过，这里所说的行政强制不得滥用原则，不是从“方式手段选择”角度来评价行政强制的，而是从目的和价值取向的角度来阐述其核心内容不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。这本应是公务员伦理法上的规范内容之一，是对作为行政权力承担者的公务员所作出的纪律要求。将如此具体的纪律要求或者道德标准置于总则中，作为行政强制基本原则的重要组成部分之一，凸显了立法参与者对公权力私用的担忧，反映了对行政强制体现公益的迫切要求，这也是行政强制法定原则、适当原则以及权利保障和救济原则的内在要求。（五）行政强制保护当事人合法权益的原则从被强制人的角度来看，行政强制是典型的侵益性行政行为之一，这种属性决定了行政强制权的行使必需受到更多的监督制约，以确保被强制人的合法权益不因行政强制权的违法或者不当行使而受到损害。所以，在行政强制的相关法规范中，全面而深入地贯彻保护当事人合法权益的原则就显得尤为重要和必要。围绕“保护公民、法人和其他组织的合法权益”这一立法目的，行政强制法具体条款中充分体现了这一原则。例如，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制；行政主体及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益；行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定；加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额；公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政强制机关的违法行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿；因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。三、值得关注的其他原则（一）及时准确、手段正当的原则412012 年第 4 期在法律、法规规定了时限时，行政强制必须在法定期限内进行，不得逾期；当法律、法规没有就时限作出规定时，行政强制机关应该在不使相对人隐藏、转移、变卖、毁损强制标的物或者不使其拒不履行的行为发展成为违法犯罪行为的适当期限内，实施行政强制权。例如，中华人民共和国人口与计划生育法规定，不符合法律、法规规定的条件而生育子女的公民，应当缴纳社会抚养费；未在规定的期限内足额缴纳社会抚养费的，自欠缴之日起，按照国家有关规定加收滞纳金；仍不缴纳的，由作出征收决定的计划生育行政部门依法向人民法院申请强制执行。有的地方政府计生部门对各乡镇办下达征收超生罚款的任务指标，导致下边村组干部为完成任务而默许村民们超生然后再收取所谓的社会抚养费。前面的行政不作为和后面的行政作为，共同构成了违法的行政活动，是滥用权力的表现，是正当程序法治理念所不能允许的。行政强制必须准确，证据确凿，执行手段合理、公平、适当。（二）强制标的有限的原则对财产和金钱给付义务的行政强制，应该有一定的范围和限度：首先不得超出被强制人应当履行义务的范围；其次，应当保留被强制人及其所扶养家属的生活必需费用和生活必需品，以不影响被强制人及其所扶养家属的最低生活标准为限。例如，实施查封、扣押，限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物；不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。在某些复杂的情况下，实施行政强制时难以准确判断所涉及财产的价值，行政强制实施后才发现已超出被强制人应当履行义务的范围时，应当将多余部分退还被强制人。（三）强制与预防相结合的原则通过行政强制，可以避免拒不履行法定义务的行为继续下去，避免其发展成为违法犯罪行为，给国家和社会公共利益造成更大的危害。但是，一旦实施行政强制，又难免造成行政强制主体和行政相对人之间某种程度上的对立、抵触，不利于社会稳定发展。因此，在日常的行政活动中，应加强调查研究，分析预测，堵塞或者减少拒不履行法定义务的行为。应当确立行政过程论的视角，做好相应的监督检查和督促指导工作。尤其是在人口与计划生育等领域，“村民超生二胎，作为计生部门依法对其征收社会抚养费无可厚非”，但是，不注重“预防”甚至默许、鼓励超生二胎结果发生的“以收钱为目的的计划生育管理”，就不是无可厚非，而是必须坚决纠正的了。（四）协助强制的原则在行政强制中，若强制标的物不由被强制人占有或者持有，而由案外的有关单位或者个人占有、持有或者保存时，行政强制机关应当通知有关单位或者个人协助强制，有关单位或者个人有义务按照通知精神协助强制。如果有义务协助强制的有关单位或者个人，在接到协助强制通知书后，无故推脱、拒绝或者妨碍强制，行政强制机关可以依法追究其责任。行政强制法规定了行政机关可以采取的行政强制措施和依法强制执行具体行政行为的权力，但是，总体上缺少必要的公务协作制度的规定。其中，“当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。”这一规定体现了公务协助的理念，既是对其他国家机关的尊重，也是对私人权益的尊重和保障。如何构建和拓展该类协助机制，则是需要一系列配套法规范予以支撑的。（五）行政强制的和解（并非原则）行政强制法第四十二条规定：“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。”“执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。”该条规定确立了行政强制执行协议制度，并未确立行政强制和解原则。行政强制法没有在总则中规定和解的问题，也没有使用“执行和解”这个关键词，而是使用了“执行协议”，并对协议内容进行了严格限定。首先是可以约定分阶段履行，这只是时间上的放缓，并不影响行政强制执行决定的内容；其次是可以减免加处的罚款或者滞纳金，这只是对基于基础性金钱给付义务而派生的间接强制的一种减免，并不是对前面的基础性金钱给付义务的减免；再次，可以减免的前提是当事人采取了补救措施，这实际上也是一种行政奖励行为，或者说是一种方式方法的创新，目的在于鼓励当事人自觉自愿地履行相关义务。更何况，“在不损害公共利益和他人利益的情况下”，这种条件限定本身就体现了对例外情况的严格把握，凸显了极强的利益衡量和均衡精神。责任编辑：孙艳兰行政强制法原则的理解和运用