党政联合行为的法治化困境及其回应进路_李娟.pdf

决 策 与 信 息（总555期）中国共产党是居于领导地位的执政党，坚持党的领导是党和国家的根本所在，是社会主义民主政治发展的根本保证。第五次宪法修正案明确指出“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，这为坚持和加强党的全面领导提供了制度上的依据。对此，习近平总书记在十九届中央政治局第六次集体学习时的讲话（2018 年 6 月29日）中强调，“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力党政联合行为的法治化困境及其回应进路李娟（湘潭大学 法学院，湖南 湘潭 411105）收稿日期 2022-10-08基金项目 本文系2021年度湖南省教育厅重点项目“党政联合发文的基本理论问题研究”（编号：21A0070）、2021年度国家社科基金一般项目“党内法规与国家法律备案审查的衔接协调研究”（编号：21BFX039）阶段性成果。作者简介 李娟（1995-），女，湖南耒阳人，湘潭大学法学院博士研究生。摘要 党政联合行为是党通过依法执政实现依法行政在行为法层面的重要体现，是中国特有的政治现象。党政联合行为是指，针对政治问题（重大问题），党的机关和行政机关共同开展行为，以行政机关的名义（经党委批准同意）或者党政机关双方的名义对外作出的共同行为。从概念上来看，党政联合行为包含两个系统的行为主体，在性质、效力上均具有一定的复合性，因而能够实现复杂的治理目标、简化政府职能。但与此同时，党政联合行为还存在党政决策程序分化、法律责任分离以及司法救济难等法治化困境，同时反映了依法治国与依规治党在具体实施层面还存在不协调、不一致的现象。对此，应当建立健全党委决策配套制度、加强依法执政责任机制建设，并以实质化审查思路构建权利救济体系，从而科学区分党政机关在行政过程中的具体责任。关键词 党政联合行为；依法执政；依法行政；法治政府；权利救济中图分类号 D262 文献标识码 A文章编号 1002-8129（2023）03-0034-13（总555期）2023（3）决策与信息 Decision&Information342023年第3期量”1 94。坚持党的全面领导，不是一句空的口号，必须通过具体的方式和途径予以贯彻落实。党的十一届三中全会以来，中国共产党强调在充分发挥党对国家政权领导作用的过程中，要坚持党在宪法和法律的范围内活动。党的十六大和十六届四中全会进一步提出，“改革和完善党的领导方式和执政方式，坚持依法执政，并把依法执政看作是新的历史条件下中国共产党执政的一个基本方式”2 232。依法执政是中国共产党执政方式的历史性变革，中国共产党在“党必须在宪法和法律的范围内活动”的基础要求上，明确提出了“党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法”的具体面向。换言之，党的领导应当通过党的执政来实现，将党的领导寓于党的执政之中，在国家范围内实施党的方针、政策、主张。反过来说，政党本身不能把自己的政纲直接付诸治国理政的实践，这是因为“以这样一种形式来建构国家政权关系、配置政治权力资源，就会在事实上形成党的至高无上的政治地位和巨大无比的政治权力。领导党也很容易凌驾于宪法和法律之上，游离于立法权、行政权和司法权等国家权力之外”3 106-107。基于此，为了巩固党的执政地位、持续提升党的执政水平，党通过制度嵌入、功能嵌入、过程嵌入等方式全面介入国家治理过程，将党的意志与主张贯彻于国家权力运行的全过程和各方面，由此形成了党政联合行为的实践样态。在我国，党政联合行为的普遍存在，对政府的决策体系与执行体系产生了重要影响，围绕这些行为生成了不少争议，并给行政系统的运作、法院系统的司法救济制度、公法责任体系带来了一定的挑战。一、党政联合行为的形态与问题的浮现党政联合行为是党的领导原则在政府运作层面的具体展开。中国共产党组织在中国政府的运作过程中发挥着利益表达、利益综合、政治沟通的重要功能，坚持党的领导是政府政策制定和执行的重要依据。从某种意义上来说，中国共产党是中国政府的领导核心，实际上也是中国政府的决策中心。随着党领导法治政府建设的不断推进，党政联合行为呈现出不同类型的实践样态，有关问题也不断浮出水面。（一）党政联合行为：中国特有的政治现象党政联合行为是中国最基本的政治现象，也是我国特有的政治现象，反映了我国的党政关系，主要适用于党的直接领导和党政共治领域。追根溯源，作为一种客观现象，党政联合行为的工作方式在新中国成立初期即已存在，其目的是形成更为科学的决策，更为有效地推动决策的执行。基于党治国理政的客观需要，无论是在中央层面还是地方层面，党组织与行政系统都有着密切的工作联系。其中，党政联合发文是党政联合行为的重要形式之一。为巩固和发挥执政党领导国家的地位和作用，一直存在着以中央政治局和国务院、中共中央办公厅和国务院办公厅的名义，针对国家经济、政治、社会、文化、生态环境等事务，联合发布重要文件的现象，即党政联合发文。例如，1986 年 6 月，就三峡工程建设问题，中共中央和国务院共同发出 关于长江三峡工程论证有关问题的通知，要求进一步扩大三峡工程的论证，重新提出可行的研究报告。再如，2021年8月，中共湖南省委办公厅、湖南省人民政府办公厅联合印发的 关于促进民营经济发展“六个一”工作方案的通知，对于民营经济的发展建设具有重要意义。此外，在政府决策的过程中，党政联合行为还具体存在于立法过程、国家生活中重大事项决策过程、人事决策过程等方面。以立法过程为例，“执政党应作为国家制度内的政治力量存在，党的领导权作为一种 潜在的政治权力，必须经过人大立法的转化过程，才能具有国家权力的性质”3 107。为此，正确的做法是将党的意志通过国家权力机关，即全国及地方人大及其常委会这一李娟：党政联合行为的法治化困境及其回应进路35决 策 与 信 息（总555期）桥梁，转变为国家意志，形成法律法规和具有法律约束力的决定，然后再交由政府执行。作为党政关系的重要反映，党政联合行为的工作方式体现了党通过包括行政机关在内的国家机构来实现国家治理政治目标的过程。党政联合行为的工作方式契合了我国党政关系发展的一般规律，具有一定的法理基础。政党是以获取公共权力为目的的，现代民主条件下政党最显著的政治功能不外乎集中在以下几个方面：选举动员、控制议会、组织政府、施行政纲，借此维护和实现政党以及政党的政治功能4 51-52。中国共产党作为现代政党的重要组成部分，同样具有上述政党的政治功能，如参加选举、组织和管理政府、推动社会改革等。但同时作为马克思列宁主义的政党，中国共产党凭借严格的组织纪律和超凡的政治权威，不仅建构了革命，而且也建构了政权，从而建立起一个强有力的党政体制和党的领导制度。在新中国成立之前，中国共产党的主要任务是通过武装斗争夺取政权，领导中国革命。在此背景下，党组织承担了建设国家政权的任务。因此，革命后的中国共产党，具有西方政党没有或难以拥有的许多功能，例如建设国家、推动经济发展和社会转型等。据此，中国共产党与外国政党在政治功能上的差异主要表现在，外国政党倾向于间接履行统治，即通过组织政府而达到统治的功能，而中国共产党则起着直接统治的功能5 65。换言之，同西方国家政党与国家政权关系不同的是，中国共产党的组织与国家政权的关系较为密切，中国共产党对于政府过程的渗透和影响是全面而深入的。在西方国家，政党组织不掌握任何国家权力，不具有国家机构的职能；政党组织不直接参与国家的行政事务，从中央到地方的各级党的组织都必须在国家权力机构的控制下活动6 323-324。总体而言，党政联合行为诞生于党领导整个革命和建设的历史逻辑中，是实现党的领导制度的重要举措。反过来说，党领导整个革命和建设的逻辑是党政联合行为的法理基础，决定了中国共产党介入政府过程的必然性和正当性。（二）党政联合行为的具体形态随着党的领导制度的不断完善，党政联合行为呈现出多种表现形态。两个或两个以上具备独特功能与性质的事物才具备联合的必要性，联合的目的是发挥更大的治理效能，“联合”后的事物应当被视为统一有机的整体。同样地，党政机关在相关领域联合作出决策或者出台政策时应当被视为一个整体，目的是形成治理合力；在没有进行联合时，则是独立的个体，在各自的职权范围内发挥相应的功能。从这个意义上来看，党政联合行为涉及党政两个主体，调整对象横跨政治与行政两大系统。对此，可以根据主体要素，即对外作出行为主体的不同，对党政联合行为的形态进行分类梳理，主要包括以下两类：一是对外的行为主体为行政机关。根据法律规定，党委与行政机关在实质上共同开展行为，而在形式上以行政机关为唯一的主体对外作出执行，属于“实质的共同行为，形式的行政行为”。此类党政联合行为符合党政协同的内在逻辑，体现了我国特色的党政关系“党政分合”。其中，“分”是指把行政权、审判权、检察权等权力从“党政合一”中分离，确切保证政府、法院、检察院等职能的独立；“合”就是要坚持和保持党政关系中那些必须联系的部分，即国家大政方针、路线等重大政策的决定、人事推荐等领导权依旧应当由党掌握，并坚决地把这些部分予以整合7 80。在“党政分合”的党政关系模式下，党组是一个体制化的中枢结构，是实现党对非党组织领导的关键组织形式和制度保证，发挥了重要的桥梁作用。“党”的系统通过在非党组织的领导机关中设置党组，实现了党对“政”的系统的领导，形成了以中央、各级地方党委和同级国家机关中党组的联系为纽带，把党特别策划362023年第3期的系统和国家权力系统联结为一个有机体的局面，起到了既避免“党政不分”，又避免“二元分离”的作用。党正是通过这一系列政治和组织机制自然而然地融入了国家治理的各个层面8 53，由此形成了党委和行政机关均为决策主体，由行政机关对外作出具体行政行为的法治形态。该联合行为不仅契合了我国党政融合的内在逻辑，而且具有法律上的依据，并在实践中得以贯彻落实。在立法上，如表1所示，中华人民共和国宪法 总纲第1条的规定，为党全方位介入政府过程提供了根本性的宪法依据。此外，重大行政决策程序暂行条例 第4条、第3条第3款、第31条，以及 行政法制定程序条例 规章制定程序条例 的相关规定，为同级党委参与重大行政决策提供了行政法上的依据。由此可见，党委作为行政决策的主体和程序获得了法律文本上的支持，呈现显性状态。就本质上而言，“实质的共同行为，形式的行政行为”体现了当代中国政府政治的具体运作过程。具体而言，当代中国国家政治中枢组织进行的决策酝酿过程是由中共中央领导的，由国务院具体组织实施的。例如，虽然总理拥有很重要的人事提名和任免权，但在党管干部的体制下，副部级以上的人事任命实际上是由中共中央来建议和提名的；国务院许多部委在履行具体的职能时，也要接受中共中央相关机构和部门的领导或指导4 118。概言之，凡涉及党的路线、方针、政策的大事，重大工作部署，改革开放和经济工作的重要举措，重要干部的任免、推荐、调动和处理，涉及群众利益的重要问题，以及上级领导机关规定由党委决定的问题都应在调查研究的基础上，经党委全委会或常委会集体充分讨论决定。二是对外的行为主体为党的机关和行政机关。具体来说，党委与行政机关在实质上共同开展行为，在形式上以党政机关共同的名义对外作出具体的行政行为，属于“实质与形式统一的共同行为”。执政党与政府联合发文即属于党委既参与决策，又以自己的名义对外作出具体的行为。党政联合发文对于处理党政交叉事项、推动党政机构统筹改革具有重要意义。在我国的法治实践中，“党政存在大量的共治事务，党务与政务之间的界限相对模糊，党内法规和国家法律具有各自的调整范围，因此以党政联合发文对党政交叉领域进行治理具有一定的可行性和必要性”9 78。在实践层面，作为贯彻落实党政机关政策理念的重要载体，党政联合发文的制度实践由来已久，最早可追溯至新民主主义革命时期。1945 年以前，为（表1）党政联合行为在实体法上的依据李娟：党政联合行为的法治化困境及其回应进路37决 策 与 信 息（总555期）了适应抗日战争形势任务的需要，中国共产党以中央政府等机关的名义，发布了有关抗日救国的文件，