党的领导入法的文本表达_实践样态与完善进路_向嘉晨.pdf

第4 4卷 第1期 吉首大学学报(社会科学版)V o l.4 4 N o.1 2 0 2 3年1月J o u r n a l o f J i s h o u U n i v e r s i t y(S o c i a l S c i e n c e s)J a n.2 0 2 3 D O I:1 0.1 3 4 3 8/j.c n k i.j d x b.2 0 2 3.0 1.0 0 7党的领导入法的文本表达:实践样态与完善进路*向嘉晨(汕头大学 法学院,广东 汕头 5 1 5 0 6 3)摘 要:立法融入党的领导既是加强党对相关工作领导的客观需要,也是推动党的领导法治转型的必然结果。从当前立法实践看,法律法规写入党的领导主要通过“政策性(宣示)表达”“职权性(权力)表达”“责任性(义务)表达”三种基本类型予以呈现。囿于入法技术标准化建设滞后、立法主体认识水平差异以及重内容轻形式的思维局限等因素,党的领导入法的文本表达在条文表述规范、语词表述规范等方面仍存在诸多有待改进之处。确立统一的党的领导入法文本表达技术规范、健全党的领导入法文本表达的审查程序、提升立法工作者的综合素养,应成为党的领导入法文本表达进一步发展完善的可循进路。关键词:党的领导入法;表达类型;立法技术;技术规范中图分类号:D 2 5 文章编号:1 0 0 7 4 0 7 4(2 0 2 3)0 1 0 0 5 6 0 9基金项目:教育部人文社会科学研究青年项目(2 2 Y J C Z H 1 9 6);汕头大学科研启动项目(0 9 4 2 1 0 7 1)作者简介:向嘉晨,男,博士,汕头大学法学院讲师,汕头大学党内法规与备案审查中心研究成员,广东省习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心汕头大学研究基地特约研究员。一、问题的提出党的十八以来,坚持和加强的党的领导成为我国一项重大政治议题。2 0 1 8年第五次宪法修正案的一个亮点,是将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法正文,目的在于“把党的领导落实到国家工作全过程和各方面”1。在此背景下,2 0 1 9年印发的 中共中央关于加强党的政治建设的意见(以下简称 政治建设的意见)提出“贯彻落实宪法规定,制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位”。2 0 2 1年1月,我国首个法治建设的专门规划 法治中国建设规划(2 0 2 02 0 2 5年)进一步要求“健全党的全面领导制度,推进党的领导入法入规,着力实现党的领导制度化、法治化”。这些政策要求和工作部署同时深刻影响着立法者的认识和行为,“党的领导入法”成为了现阶段立法活动中的一项重要内容。当然,“越是强调法治,越是要提高立法质量。”2立法者以多元化的方式写入党的领导的同时,还需要在文本表达技术上有所突破,提升党的领导入法质量。虽然当下党的领导入法工作已经取得了长足的进展,但检视现行制度文本,党的领导入法的文本表达依然存在诸多有待改进之处,党的领导条款的设置缺乏统一、明确、清晰的技术规范。在立法实务界,有一种传统的习惯和立法*收稿日期:2 0 2 2 0 5 0 5 修回日期:2 0 2 2 0 9 2 3模式,是尽可能不在法规条文中过多表述党的内容3。此外,理论界对于“党的领导如何入法”的研究主要集中于实质内容层面。例如,有论者提出:“国家法律只需抽象规定党的领导原则,而党的领导的方式方法等应由党内法规予以细化规定。”4还有论者认为:“党的领导入法,要在所有有党起着领导作用领域的法律法规中有所体现,并且要将党在其中的作用以及相应的法律责任写清楚。”5近年来,随着政策导向和理论研究的深入,有学者开始关注和梳理党的领导入法的具体样态。例如:有论者认为法律中的“党的领导”包括“定性描述”“彰显地位”和“权力行使”等类型6;亦有论者将党的领导划分为“党领导某项具体工作”“党的机构承担某项职责”“拥护党的领导作为法律义务或任职条件”三种具体形态7;还有论者将国法中党的领导规范概括为原则规定与具体规定两大类8。总体来看,现有研究虽然对“党的领导如何入法”展开了诸多有益的探索,回应了不少重大问题,但缺少从专门的技术性视角对党的领导入法文本表达进行微观的梳理和阐释。有鉴于此,本文首先基于党的领导入法的数据资料,梳理和归纳党的领导入法文本表达的实践样态,继而在此基础上,分析当前党的领导入法文本表达存在的技术性问题及成因,并尝试提出相应的完善对策,以期对提升党的领导入法质量有所裨益。二、党的领导入法文本表达的实践样态在“北大法宝”法律信息库检索栏目中,以“中国共产党”或者指代中国共产党的“党”为关键词,对明确规定党的领导的法律法规进行筛选统计发现:截至2 0 2 2年8月1日,我国共有3 9部法律、2 0部行政法规、9 0 0余部地方性法规以及4 0 0余部现行规章明确规定了党的领导。由于调整领域、调整事项和立法技术等的差异,不同层级、不同类型的法律法规对党的领导的规定呈现出多样化的特征。为使这些看似复杂多样的条文表述明确化、简单化,本文对内容和形式上具有某些共同特征的党的领导条款进行归类,将党的领导在法律法规中的文本形态划分为政策性(宣示)表达、职权性(权力)表达、责任性(义务)表达三种基本类型,这三种表达类型在当前立法中既可单独适用,也可混合规定。(一)政策性(宣示)表达政策性(宣示)表达类型主要体现为法律法规对党的领导原则或领导地位的确认。该类型表达具有抽象、概括、灵活的特征,体现了法律所调整的特定领域应当遵循的政治原则、政治理念、政策要求。政治建设的意见 明确提出“制定和修改有关法律法规要明确规定党领导相关工作的法律地位”,这对党的领导入法提出了鲜明政治性、政策性要求,具有重大宣示意义。据统计,仅2 0 1 9年以来新制定或修改规定党的领导原则或领导地位的法律、行政法规就达2 0余部。由此可见,法律文本抽象确定有关工作、人员坚持党的领导地位,贯彻落实党的路线、方针、政策,是最常见的,也是立法例数量最多的入法情形。根据表述方式的不同,政策性(宣示)表达可细分为如下四种情形:其一,定性描述,即在法律文本中对中国共产党领导相关主体、工作或事务进行描述性阐述,确认党的领导地位。最具代表性的是宪法对党的领导的表达,主要形式包括三个方面:一是历史叙事,即通过叙述党领导人民推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义,建立中华人民共和国等重大成就,寓理于实,证成坚持党的领导的正当性;二是主张表达,即在叙述事实的基础上,表达中国人民、中华民族、各民主党派和人民团体将继续在党的领导下团结、巩固和发展;三是定性阐释,总纲第一条通常被视为“国体条款”,规定了国家的根本制度,现行宪法在总纲第一条第二款中“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”表述之后,紧接着规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”,表明中国共产党领导内涵于社会主义制度中,并已成为国家根本制度的最本质特征。除了宪法之外,民族区域自治法 序言第五自然段、民兵工作条例 第二条、黔东南苗族侗族自治州自治条例 第六条等均采取此类表达75第1期 向嘉晨:党的领导入法的文本表达:实践样态与完善进路不包括仅提到“政党”“社会主义制度”“根本制度”“指导思想”之类未明示、需推导出党的领导的情形。形式。其二,地位彰显,即在法律文本中简明表达党对某项工作或某方面事项的领导地位。该类表达的基本特征是在法律文本中直接强调党的领导地位,这也是最常见的表达类型,其目的主要在于突显党的领导地位,强化相关主体的政治意识,如 监察法 第二条“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”;国防法 第二十一条“中华人民共和国的武装力量受中国共产党领导”等。其三,资格义务,即在法律文本中明确有关人员坚持党的领导的义务、要求及后果,从而彰显党的领导地位。实践中,资格义务表达主要包括两类形式:一是采用正向表述,如 法官法 第十二条规定法官任职的条件之一是拥护中国共产党领导。二是采用反向表述,如 公务员法 第二十六条规定,被开除中国共产党党籍的不得录用为公务员;第五十九条规定公务员不得散布有损党的声誉的言论,不得组织或参加旨在反对党的领导的集会游行示威等活动。其四,政治方向,即在具体条文事项中融入党的路线、方针、政策的相关表述,强调党的领导地位。不同法律文本规定的形式略有不同:有的宏观规定应当坚持(贯彻)落实党的路线、方针、政策,如 规章制定程序条例 第一条规定,制定规章应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署;有的将法律法规规定的具体事项与党的相关政策方针相结合,如 事业单位人事管理条例 第二条规定,事业单位人事管理应坚持党管干部、党管人才原则。(二)职权性(权力)表达职权性(权力)表达类型主要体现为法律法规对党组织权力职能的规定。政治建设的意见 在“完善党的领导体制”一节中明确提出“完善地方党委、党组、党的工作机关实施党的领导的体制机制,建立健全国有企业党委(党组)和农村、事业单位、街道社区等的基层党组织发挥领导作用的制度规定”,这为职权性(权力)表达类型的设置奠定了政治基础。实践中根据具体内容的不同,该表达类型主要包括如下两个方面:其一,实体性规定,即规定了党组织的领导职权内容。有的法律法规规定较为原则,抽象列举了党组织的领导职权,如 村民委员会组织法 第四条规定:中国共产党在农村的基层组织中发挥领导核心作用,领导和支持村民委员会行使职权;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。还有一些法律法规详细规定了党组织的领导职权,较为典型的是 高等教育法 第三十九条,该条款详细列举了高校基层党委在思想政治工作、德育工作、学校内部组织机构设置及负责人选拔任用、学校管理等系列重大事项中的领导职权。其二,程序性规定,即规定了保证党组织领导职权得以实现或行使的内容。该类表达主要包括两方面的内容:一是规定党的领导权实施的工作机制,如请示报告制度(行政法规制定程序条例第四条)、联动工作机制(南通市住宅物业管理条例 第三条)等。二是规定党的领导权行使的程序,如 山西省实施办法 第二十一条规定了本村重大事项由村党组织提议、村两委联席会议商议、全村党员大会审议、村民代表会议或者村民会议决定。又如 大连市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定 第八条规定了市人大常委会党组、中共大连市委领导人大常委会讨论、决定重大事项的程序要求。(三)责任性(义务)表达责任性(义务)表达类型主要体现为法律法规对党组织职责义务的规定。虽然在学理上对于党的组织机构能否承担“法定义务”需要予以进一步分析研究,但在实践中,当前现行有效的各层级法律规范均有关于党组织职责义务的规定。根据表述方式的不同,可以分为如下两种情形:其一,直接规定,即法律文本中使用“应当”85吉首大学学报(社会科学版)第4 4卷 行政法规制定程序条例 第四条:“制定政治方面法律的配套行政法规,应当按照有关规定及时报告党中央。制定经济、文化、社会、生态文明等方面重大体制和重大政策调整的重要行政法规,应当将行政法规草案或者行政法规草案涉及的重大问题按照有关规定及时报告党中央。”南通市住宅物业管理条例 第三条:“建立健全社区党组织、社区居民委员会、业主委员会和物业服务企业议事协调机制,发挥社区党组织在基层社会治理中的领导作用。”“必须”“要求”等规范词汇为党组织设定义务要求。例如,全民所有制工业企业转换经营机制条例 第五条规定:“企业中的党组织和工会、共青团等组织以及全体职工都应当为实现开展工作”;山西省国有企业重大决策终身责任追究办法 第六条规定,党组织、董事会、经理层应当以会议的形式,对职责权限内重大决策事项作出集体决策;黑龙江省人民政府驻外办事处管理暂行办法 第十四条规定:“办事处分党组要按照干部管理权限,认真做好等方面的工作”;第十五条规定:“办事处分党组在选拔任用干部时,必须认真贯彻执行”其二,间接推导。此种情形是法律文本中虽未直接给党组织设定责任义务,但可以间接推导出党组织的相关义务要求。例如,监察法 第十二条、第十五条规定各级监察委员会可以向本级中国共产党机关派出监察