地方政府债务对城市经济高质量发展的影响研究_李桂君.pdf

年第 期财政税收收稿日期 作者简介 李桂君，男，年 月生，河北经贸大学教授，中央财经大学全球经济与可持续发展研究中心主任，博士生导师，研究方向为基础设施投融资；田宗博，男，年 月生，中央财经大学管理科学与工程学院博士研究生，研究方向为基础设施投融资。宋砚秋，女，年 月生，中央财经大学管理科学与工程学院副教授，研究方向为创新投资决策。本文通讯作者为李桂君，联系方式为 .。基金项目 国家自然科学基金项目“创新生态系统协同演化机制及实证研究”（项目编号：）。感谢匿名评审人提出的修改建议，笔者已做了相应修改，本文文责自负。地方政府债务对城市经济高质量发展的影响研究 o o o o oo o李桂君田宗博宋砚秋 oo 摘 要 地方政府债务是连接财政与金融政策的重要工具，研究其对高质量发展的影响具有重要现实意义。笔者基于五大发展理念构建了经济高质量发展的指标体系，通过采用熵权 法测算得到的中国 年 个城市的经济高质量发展水平与利用收支相抵法估算得到的中国地级市政府性债务数据进行实证检验。研究发现：第一，地方政府举债融资有利于城市经济高质量发展，并且该结论通过了稳健性检验。第二，地方政府债务对于城市经济高质量发展的影响存在区域和阶段上的异质性。第三，机制分析发现，地方政府债务扩张能够显著提升产业结构高度化的量，但未能增强产业结构高度化的质，且不利于产业结构合理化和产业结构转换。第四，不同债务存量规模下，税收征管和地方举债对经济高质量发展具有非线性影响，进一步明确了债务存量规模的“适度区间”。研究结论对探索我国地方政府投融资体制改革和推动经济高质量发展提供了政策启示。关键词 地方政府债务 产业结构 经济高质量发展中图分类号.文献标识码 文章编号 （）：o o o oo o，o o o o o.o o oo o o o o，o o o o oo o o o o o o o oo：，o o o o oo oo，oo o.o，o o o o o o oo oo o .，o o o o o o o o ，o o ，oo o oo o .o，o，o oo o o oo o.oo o oo o o o o o oo o o oo：o o oo oDOI:10.19681/ki.jcufe.2023.01.006财政税收 年第 期一、引言与文献综述财政与金融作为经济社会发展的两大支柱，承担着资源配置、收入分配和宏观调控三大职能，是实现国家治理现代化的重要抓手和构建新发展格局的重要保障。在我国经济进入高质量发展的新阶段的同时，作为国家宏观调控两大政策抓手的财政与金融政策也应着力于国家发展的质量和效益，而如何将财政与金融领域的体制改革统一于社会经济高质量发展之中成为一项重要的研究课题。从政策层面看，地方政府债务是连接财政与金融政策的重要工具，兼具财政和金融的属性（毛捷等，；李桂君等，）。根据财政部公布的数据，截至 年年底全国地方政府性债务余额为.万亿元。地方政府债务问题越来越成为影响财政稳定和经济安全的关键因素（楼继伟，）。科学定位和合理研判地方政府债务与经济高质量发展的关系，理清地方政府债务对经济高质量发展的作用机理和着力点，对破解“减税、增支和控债”的财政困境、防范化解重大金融风险以及进一步提高国家治理效率具有重要的现实意义。有关地方政府债务与经济增长方面的研究，早期研究主要认为过高的政府债务会损害经济增长规模（和 oo，；程宇丹和龚六堂，；钟辉勇和陆铭，）。和 oo（）指出地方政府具有很强的发展本地经济，扩大支出的动机（o，），这不仅导致地方政府公共支出结构扭曲（郭庆旺和贾俊雪，），还产生了大量债务，不利于经济长期向好发展。也有部分学者肯定了地方政府债务对经济发展的积极作用。如范剑勇和莫家伟（）指出地方政府债务在转化为政府投资拉动增长的同时还会通过工业用地进行跨地区引资（杨继东和杨其静，），对经济发展起到杠杆作用。随着地方政府债务形成机制研究的深入，部分学者发现地方政府债务是柄“双刃剑”，对经济增长存在非线性关系和区域差异（吕健，；毛捷和黄春元，；等，）。和 o（）以 个国家为研究样本，验证了政府债务规模与经济增长之间的非线性关系，发现高负债国家的政府债务对经济增长的促进作用较低。张莉等（）发现，中国地方政府债务往往与土地市场相关联，在促进融资带来短期经济提升的同时，也放大了地方经济的脆弱性和区域间增长差异（彭冲和陆铭，；黄春元和刘瑞，）。为化解债务风险和优化经济结构，我国提出了深化供给侧改革和推进经济高质量发展的新发展要求，有关地方政府债务对资源配置和经济发展质量的研究受到了广泛的关注。一方面，地方政府债务影响资源配置。等（）发现，地方政府债务的快速上升会挤占私营部门的信贷资金，具有政府担保的地方国企更容易获取贷款（和，），国有企业和私营企业的杠杆率分化加剧（和，；谭小芬和张文婧，）。地方政府举债融资在提高国企全要素生产率（吴敏等，）的同时，也挤出了私营企业信贷资本和劳动雇佣（余明桂和王空，）。长此以往，很可能导致金融资源配置效率下降（o 等，）和地方政府承担的风险上升（易纲，），进一步影响经济发展质量。另一方面，地方政府债务影响地区产业结构。产业结构优化升级是实现经济高质量的关键（孙学涛和张广胜，；刘志彪和凌永辉，）。司海平等（）指出，地方政府债务是地方政府调节产业结构的财政手段，通过适当的规范和引导可以对产业结构形成积极的影响。由此可知，地方政府债务既可以作为财政手段调控实体经济，又可以作为融资工具影响金融市场。纵观现有文献，学者们对地方政府债务与经济增长的关系进行了大量有益探索，但关于地方政府债务对经济高质量发展影响的研究较为匮乏且暂无定论。如冀云阳和钟世虎（）认为地方政府债务不利于经济高质量发展，而张曾莲和方娜（）却认为两者存在非线性关系，即适度规模的债务可以促进地区经济高质量发展。区别于现有研究，本文的边际贡献有以下三个方面：第一，经济高质量发展指标的构建与测量。经济高质量发展指标的设定与测度是实证研究的关键。现有研究通常以地区全要素生产率代理经济高质量发展这一数据仅为地方政府公开发行债券的债务余额，根据 中华人民共和国 年第四条磋商工作人员报告 估计，预算内广义政府债务为.万亿，若考虑“有可能被确认的地方政府融资平台额外债务”和“与专项建设基金和政府指导基金相关的额外债务”政府债务规模将超过 万亿，笔者估算的数据与后者较为接近。年第 期财政税收指标，但是这一指标未能充分考察资源配置的影响，甚至会低估资本积累的重要性（储德银等，）。本文从“五大发展理念”出发，综合创新、协调、绿色、开放、共享五大方面，构建经济高质量发展指标体系。第二，以地级市为研究样本展开分析。多数文献基于国家或者省级层面数据对地方政府债务的经济效益进行检验，现有使用地级市层面政府债务数据的研究比较匮乏。地级市政府是举借和使用债务的主体，也是社会经济事务的具体承担者，其重要性日益凸显，因此从地级市层面进行分析能够更准确地把握地方政府债务的经济增长效应。第三，对税收、债务与经济高质量发展关系的探究。财政税收和地方政府债务都是地方政府投资支出的重要资金来源，两者的替代或协同关系对经济高质量发展具有重要的影响，但是现有文献并未对这一关系进行深入分析。本文基于门槛模型，探究地方举债、税收征管对高质量发展非线性关系以及债务的“适度区间”。二、理论分析与研究假设上述文献分析支持了这样的观点：我国地方政府债务与经济增长具有密切的关系。不论这些地方政府债务以何种具体形式影响经济，政府对经济发展的影响都是确定存在的，尤其是中国进入新发展阶段后，推动质量和效益的提升是经济发展的核心要求。因此，地方政府债务影响经济高质量发展的方向，需要结合新经济增长理论与中国地方举债融资的实践展开深入分析。我们认为至少存在三个方面的效应，可以帮助我们形成分析的理论假设。第一个是直接融资效应。地方政府债务是公共投资的重要资金来源。首先，地方政府通过举债扩大公共投资支撑了总需求的扩张，面临经济下行压力的宏观经济态势，其对经济增长和稳定经济波动具有积极的意义。年国际金融危机和 年新冠肺炎疫情深度冲击全国经济时，地方政府通过举债融资缓解了财政困境，保障了积极财政政策的实施，扩张了总需求，有效刺激经济恢复。其次，从债务用途上来看，地方政府债务投向了基础设施建设等公共服务领域。根据新兴古典经济学理论，包括交通基础设施的公共服务设施能够有效降低企业的交易成本，提升其交易效率，为分工经济的发展提供有利条件。稳定的基础设施投资是推动经济动能转换和高质量发展的重要保障。最后，从中国的实践层面看，在以分权为特征的财政体制改革过程中，财政资源在各级政府间进行了划分，地方政府获得了一定的财政自主权。在地方政府的财政收入难以满足日益增长的支出需求时，地方政府债务作为一种自主可控的财力弥补了地方财政事权与支出责任之间的不适应，在保障财政体制改革顺利进行的同时实现了地方经济增长。由此推断，地方政府债务扩张有促进经济高质量发展的正向作用。第二个是产业整合效应。地方政府债务对于经济结构转型存在正负两个方面的影响。一方面，地方政府债务作为自主程度较高的财政手段可以引导产业发展。实业投资具有连续性、复杂性和不可逆性，私营部门难以全面地负担投资成本，因此地方经济的发展需要地方政府的深度参与。政府在帮助企业进入复杂度较高的行业过程中，资金供给是影响产业发展和结构调整最直接的因素，用于旧城改造，保障性住房以及水利、交通和电力基础设施建设的债务资金带动了建筑业、房地产业和交通运输业的发展（司海平等，），有力推动了城镇化与工业化进程，促进了产业结构高度化。现代化工业具有规模经济效应和产业集聚效应，在带来扩大再生产利润的同时还会产生知识和技术的外溢，这都有助于实现经济高质量发展。另一方面，由于新兴制造业在地理上的集聚效应很强，生产集约化可以节约原材料和中间品的运输成本，而且同行业集聚所产生的同群效应更加有利于知识和技术的外溢。产业集群一旦形成，会通过增长极不断吸引周边地区投资，自身经济优势得到不断强化。地方政府出于晋升锦标赛和政府间竞争的激励，为最大化本地经济优势会竞相模仿其他地区并采取策略性的举债融资。由此产生地方保护倾向的公共支出行为，导致区域间市场分割和产业同构现象加剧（陆铭，），使本地产业偏离自身比较优势。此外，我国人口分布并非符合齐夫法则（，），即人口集聚与经济集聚相背离，人口集聚地的产业结构不足以承载庞大的人口，因此需要地方举债融资以提供足够的公共服务，而发达城市需要更国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见国办发 号 明确指出，省以下财政体制是政府间财政关系制度的组成部分，对于建立健全科学的财税体制、优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安具有重要作用。财政税收 年第 期多的劳动力承载服务业（钟粤俊等，），但是由于市场分割，要素流动受阻，限制了产业结构进一步优化的空间。由此推断，地方政府债务能够促进产业结构转型升级，但是其积极作用随地方政府债务的扩张逐步减弱。第三个是税债协同与替代效应。征税与借债都是地方政府筹措资金的重要形式，对于促进经济高质量发展均具有重要影响，两者共同作用机制可分为替代效应和协同效应。首先，从替代效应来看，等价定理认为，提高征税和发行公债对于理性人的经济影响是相同的，政府公债还本付息的最终来源是税收收入（o，），因此公债相当于一种延迟的税收。若地方政府通过提高税收降低债务则可以增加自身财政收入水平，降低对中央转移支付和非规范性收入的依赖，营造良好的经济发展环境（储德银等，）；若通过举借债务补充财政资金则可以降低地方政府的税收努力，较低的税率有利于吸引投资和增强企业活力。因此，地方政府的征税和借债对于经济高质量发展的影响存在替代效应。从协同效应看，地方政府债务由于其公债属性，以政府信用为担保，在资本市场存在刚性兑付的信用优势，能够吸引到更多的投资。地方政府通过充分发挥债务的杠杆作用扩大公共投资优化产业结构，既发展了地方经济也获取了可用于偿还债务的税收收入。因此，地方政府举借债务