电煤保供的法律思考_贾婷.pdf

202212大众用电|自2016年以来，我国煤炭市场进入上行周期。特别是2021年以来，电煤供应紧张问题突出，电煤价持续大幅上涨，能源安全和煤炭保供引起国家高层及社会广泛关注。2021年5月，国务院常务会议首次提出加强煤炭生产，尤其是电煤保供。但到9月份时，电煤供应紧张问题并没有缓解，甚至还出现了区域性“拉闸限电”现象。为此，国家发改委先后推出一系列电煤保供稳价措施，主要包括对中长期合同的数量、价格进行限制，强化对长协合同的履约监管，优先保障供电供热企业用煤需求等。煤炭增产保供稳价政策实施后，电煤现货价格企稳回落。总体上，保障了电煤价格相对合理和稳定，在保障能源电力安全方面取得了重要成效，助力了经济平稳健康发展，保障了人民生活有序。问题虽然暂时解决了，但思考不应停止，如：电煤保供措施是临时性的还是永久性的？能否从根本上解决问题等。尤其是在依法治国、建立市场经济的观念深入人心的今天，电煤保供措施是否符合相关法律规定，法律是否需要进一步完善等更是值得深思的问题。1电煤保供措施效果有限的原因当电煤价格疯涨时，保供措施主要有两个：一是增加电煤产量。主要是通过项目核准和产能核定政策增加国内煤炭产量，鼓励煤炭进口增加进口量，进而增加煤炭总供给，加之协调铁路运力保障煤炭调运，进而保障煤炭供需平衡。二是限制电煤价格。主要是维持电煤价格稳定，不出现暴涨暴跌，实现电煤双向稳价，不但要稳高，还要稳低。从理论上讲，增加电煤产量是治根，但需要的时间长，见效慢。因为即使是存在要求煤炭企业增产的动因，产能核增仍需履行国家发改委、能源局、应急管理部、国家矿山局、生态环境部等相关部门的审批验收等一系列冗长的程序，导致增产难以一蹴而就。此外增产政策的实施效果受安全生产等政策影响较大。在每年的重要节日、重要政治事件前夕，国家始终把安全监管放在最重要的位置，要求停产、限产，导致煤矿增产政策难以达到预期效果，保供效果不明显。只有当电煤价格进一步快速上涨飚至高位，出现电厂买不起煤的情况影响国计民生时，增产保供才成为首要任务，煤矿安全的监管才略有放松，产量才开始逐步释放，供需矛盾才开始缓和。限制电煤价格无疑时间短，见效快。但由于电煤供应不是一朝一夕，而是需要长期供应，为了固定价格，就必须签订中长期合同。自2017年推行以来，中长期合同开创了电煤生产、运输、需求有效衔接的新局面，成为电煤供应的压舱石和稳定器。但自2020年以来，部分供需企业对电煤价格分歧较大，合同签订时间较晚甚至未签合同。在电煤价格下行阶段，下游火电企业执行煤炭中长期合同的积极性、主动性明显下降。部分企业无视合同监管要求，拒不执行中长期合同，使中长期合同兑现困难。由于合同约束力不强，在市场供需失衡期间，市场价格大幅波动，电煤中长期合同稳定市场的作用失灵、合同履约率不够高，无论是煤炭供应方还是需求方，都存在随意中止合同的问题，合同的刚性约束体现不出来。尽管相关部门多次要求规范合同签订行为，明确电煤中长期合同就是年度长协，反复强调中长期合同不得捆绑销售。但在实际执行中，年度长协搭售月度、现货等现象比较普遍，年度长协与月度长协达到1112甚至更高比例，变相减少了价格较为稳定的年度中长期合同量。市场倒挂是另一重要影响长协履行的因素，根本原因是现行定价机制有待完善。关于印发平抑煤炭市场价格异常波动的备忘录的通知 要求，20162020年，原则上以年度为周期，建立电煤中长期合同基准价格确定机制。但长期以来，基准价并未根据国家减税降费政策、市场煤价水平以及和煤电双方实际经营状况进行相应调整。直到2021年，当增产依然无法缓解供需矛盾，市场煤价和长协煤价迭代上行超出电力企业承受能力时，国家发改委才于10月19日（时点煤价2292元/吨）召开会议研究依法对煤炭价格实施干预措施，并在此后密集研究出台具体措施并派督查组现场执法。2022年电煤保供的法律思考电与社会国家能源集团煤炭经营分公司贾 婷刘蓉蓉马翘楚11|大众用电202212电与社会2月25日（时点煤价1113元/吨），国家发改委发布了 关于进一步完善煤炭市场价格形成机制的通知，设定了对长协煤、市场煤的价格管理区间：（1）长协煤：基准价675元/吨，在570770元/吨范围运行；（2）市场煤：5500大卡坑口价不超过700元/吨，港口价不超过900元/吨。上述价格自2022年5月1日执行。实行限价后，下游电力企业的确能够采购一定量低价煤，短期内资金压力得以缓解。但煤价低于真实价格又可能导致煤企以次充好、阴阳合同、腐败等乱象滋生，损害上下游关系及煤炭生产规划，真可谓是“摁下葫芦浮起瓢”。2电煤保供的完善在市场经济中，电煤通常不需要保供。一方面是因为电煤的供需会随着价格自行进行调节。另一方面是电煤的用户也可以通过调整自己产品或服务的价格对电煤价格进行消化或疏导。在我国，作为煤炭消费大户的火电企业，在电力市场改革放开后，火电企业的上网电价大部分已经市场化，但仍有一部分是国家定价。一旦电煤因各种原因价格上涨，国家确定的上网电价不动时，火电企业就难以通过调整自己产品的价格来消化或疏导上涨的煤炭成本。通过煤炭市场自行调节价格往往又具有滞后性，火电企业难以快速地消化增长过快的煤炭成本。停止生产虽能防止煤炭成本增长过快，避免亏损，但又不能满足社会对电力的需求，此时就需要国家进行干预，让煤炭行业为火电企业进行煤炭保供。这就是价格法第30条的理论依据：“当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨，国务院和省、自治区、直辖市民政府可以对部分价格采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。”按理说，该法条应该是备用的时候多，实际使用的时候少。但在电煤供应问题上，现在似乎是时时在用，给人的感觉是电煤市场一直在失灵。价格影响供需是最基本的经济学原理，但电煤价格出现上涨势头时，煤炭企业为什么不主动增产呢？根子在于以下两个方面：第一是增产受到当前核增产能政策的严重制约。按现行规定，各煤矿企业都要按照国家有关部门下达的核定产能指标作为产量上限进行生产。但实践中在去产能时，各煤矿的核定产能一般会低于设计生产能力；在保供时，核定产能又可以大于设计生产能力。无论哪种情况，核定产能都小于实际生产能力。发展改革、能源、应急、矿监等4部门运用核定产能指标控制煤矿企业的生产，要求每个煤矿按年度、月度均衡生产，各煤矿每月最大产量不得超过核定产能的103%。为防止煤矿超核定产能生产，有的地方煤炭主管部门还会向煤矿发放与产量、运力绑定的煤票。主管部门向矿方按日发放煤票，实际上要求煤矿企业按核定产能的日平均产量组织生产、销售、运输，从而将核定产能落实到每一天。核定产能对扩大煤炭供给形成刚性约束，但其科学性和合法性非常值得商榷。一方面是相关部门以安全生产为名对煤矿核定产能，但另一方面又可根据不同阶段政策需要调减或调增核定产能。核定产能指标是否具有客观性、是否与安全生产有必然联系，存在很大疑问。第二是将削减产能作为新增产能的前提，增加了现有煤矿扩大产能的难度。在过去几年煤炭去产能工作中，有关部门要求新建煤矿或新增产能，必须同时关闭相同规模或更大规模的落后产能。这种称为产能置换的做法，其初衷是在产能过剩情况下削减产能。但是在产能不足的情况下，产能置换政策并未退出，仍然作为新增产能的前置条件。2016年以来，全国退出落后煤炭产能已超过10亿吨年生产能力，关停煤矿数量过半。现在拟扩大产能的煤矿已很难找到相当规模的落后产能进行置换。即便有个别煤矿可以置换，购买置换指标的价格也十分高昂。据不完全统计，发改、能源、应急、矿监、工信、国资委等部门下达的有关产能置换的文件不少于20个，内容涉及置换比例、指标折算、优惠政策及指标追回、各种惩戒措施等。在办理存量煤矿产能核增时，既要找到置换指标，又要满足各种名目繁多甚至相互矛盾的约束条件，导致置换产能周期拉长。有关部门对置换产能规定了时间，逾期会被要求恢复核增前的产能，并被列入煤炭行业失信名单。实际上，只要破除了这两个紧箍咒，煤炭企业自主增产的积极性就会被释放出来，可以自行根据市场行情进行产能的增减。当电煤价格快速上涨时，除了直接限制价格，还有其他调控手段，如释放煤炭储备。但管理部门似乎不愿意使用，也很少使用。究其原因，一方面是煤炭储备基地建设难度大、投资大，操作困难，释放12202212大众用电|电力行政执法模式探索华北电力大学李 英宋美娜电力行政执法对于保障用电秩序和全面推进依法治国具有重要意义，关乎国民经济发展与人民生命财产安全。习近平总书记在党的二十大报告中强调要“扎实推进依法行政，深化行政执法体制改革，全面推进严格规范公正文明执法，加大关系群众切身利益的重点领域执法力度”，因此，研究电力行政执法模式，结合具体实践创新性地探究并推广政企联合执法，坚持问题导向，提高依法行政水平，对于推进新时代全面依法治国和司法行政工作具有深远意义。1电力行政执法及其模式1.1电力行政执法及内容电力行政执法是指国家及地方各级电力行政执法机构与执法人员依据电力相关法律、法规和其他规范性文件等，按照法定程序在用电安全和电力设施保护过程中对相对人采取的直接影响其权利或义务的、保证电力相关法规实施的直接性、管理性行为。电力行政执法的主要目的是用电安全和电力设施保护，一般多采取电力行政检查、电力行业监管、电力行政处罚和电力行政强制等行政行为，涉及到电力业务从业并包括电力行政许可在内。1.2电力行政执法的传统模式现行体制下，电力行政执法模式主要分为两种：（1）电力管理部门执法。电力体制改革之后，电力行政执法权归属于各级政府的电力管理部门，电力管理部门根据规定和职权，在部门内组建各类电力行政执法机构，依法作出电力行政检查与处罚等执法行为，旨在弥补我国电力行政执法政企分开后执法主体的缺位。（2）委托供电企业执法。电力工业部被撤销之后，各地供电公司作为国务院出资的企业单独运营，但是长期以来的执法体制造成的就是供电企业尽管丧失了行政权，但却拥有丰富的执法经验和专业的执法队伍，所以一些地区电力管理部门为了增强执法的专业性，将部分电力行政执法事项与权限以签订行政执法委托书的形式委托给辖区内供电企业，由供电企业在委托权限内依法开展电力委托执法。1.3传统执法模式的不足如前所述，我国电力行政执法在实践中以电力管理部门执法和委托供电企业执法两种模式为主，但是这些模式在取得一定成效的同时仍然存在着不足：一是立法上对电力管理部门的具体指向尚不明确，各地市的电力行政执法主体各有不同，存在主体缺位的风险；二是单纯依靠政府机构开展电力行政执法，行政队伍的专业性相较于电力专业团队尚有欠缺；三是委托供电企业执法模式下，供电企业只能在委托范围内执法，存在执法无效的风险。2政企联合执法模式探析2.1体系构成政企联合电力行政执法新模式是基于“预防为主、整治为辅、打防结合、安全第一”的执法思路，建立以政府设立的电力行政执法机构为主导的执法电与社会时机也难以判断，见效慢。另一方面是价格法第30条没有要求。为尽可能发挥市场在电煤供应中的作用，建议把该条修改为“当重要商品和服务价格显著上涨或者有可能显著上涨，其他调控手段不起作用时，国务院和省、自治区、直辖市人民政府可以对部分价格采取限定差价率或者利润率、规定限价、实行提价申报制度和调价备案制度等干预措施。”（此文为国家能源集团2022年政研课题关于煤炭（动力煤）保供法律支持制度的研究阶段性研究成果）13