自然资源地籍调查存在的问题...流域西江干流(中下游)为例_朱振宇.pdf

第 46 卷 第 1 期2023 年 1 月测绘与空间地理信息GEOMATICS&SPATIAL INFORMATION TECHNOLOGYVol.46,No.1Jan.,2023收稿日期:2022-08-29作者简介:朱振宇(1971-),男,黑龙江巴彦人,工程师,硕士,2007 年毕业于武汉大学网络传播专业,主要从事地理信息、自然资源调查方面的工作。自然资源地籍调查存在的问题及解决思路 以珠江流域西江干流(中下游)为例朱振宇,蔡梓敬(广州国测规划信息技术有限公司,广东 广州 510500)摘要:以珠江流域西江干流(中下游)自然资源统一确权登记项目为例,介绍了自然资源地籍调查准备阶段、调查阶段、登记及成果应用阶段、数据入库阶段的主要内容和技术方法;对整个项目过程中存在的关于数据及规范化、登记单元划定、数据分析和权属明确等问题和面临的技术难点进行分析、探讨,提出了改进建议。本文旨在通过分析实施过程中的关键问题,探讨相应的改进方法,为后续工作提供借鉴。关键词:自然资源;确权登记;登记单元划分;土地所有权;珠江流域中图分类号:P272 文献标识码:A 文章编号:1672-5867(2023)01-0193-05Problems and Solutions of Natural Resources Cadastral Survey:Take the Registration of the Main Stream(Middle and Lower Reaches)of the Xijiang River in the Pearl River Basin as an ExampleZHU Zhenyu,CAI Zijing(Guangzhou Guoce Planning Information Technology Co.,Ltd.,Guangzhou 510500,China)Abstract:Taking the project of unified right confirmation and registration of natural resources in the main stream(middle and lower reaches)of the Xijiang River in the Pearl River Basin as an example,this paper introduces the main contents and technical methods of the preparation stage,the investigation stage,the registration and results application stage,and the data warehousing stage in the natural resources cadastral survey;The project and technical difficulties existing in the whole project process such as data and stand-ardization,registration unit delineation,data analysis and ownership clarification are analyzed and discussed,and improvement sug-gestions are put forward.This paper aims to analyze the key problems in the implementation process and explore the corresponding im-provement methods to provide reference for the follow-up work.Key words:natural resources;right confirmation and registration;registration unit delineation;land ownership;Pearl River Basin0 引 言自然资源确权登记是自然资源主管部门落实“统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”的具体举措之一,自然资源地籍调查也是传统地籍理念向包含自然资源与不动产的“大地籍”理念转型升级的标志性工作1,是我国自然资源资产产权制度改革中一项重要的基础性工作2。然而,可借鉴的国内外成熟经验较少,尤其是解决边界模糊、自然资源权益争议调处等问题。因此,在制度、技术层面开展进一步的探索,对于开展自然资源确权登记工作具有重要的实践意义3。本文基于珠江流域西江干流(中下游)自然资源确权登记工作实践,探讨推进自然资源地籍调查工作中存在的难点问题,提出相应的解决思路和对策建议。1 工作概况项目区范围为广西来宾象州县石龙镇三江口至广东佛山三水区思贤滘,全长 502 km,涉及广东、广西 2 个省(区)、6 个地级行政区的 18 个县区市。于 2020 年 9 月下旬正式启动,至 2021 年 7 月完成成果汇交,共划定一个登记单元,完成了登记单元范围内自然状况、权属状况调查、公共管制状况调查,编制了自然资源登记簿及相关图件成果。项目结合试点工作经验及实际现状,研究并探索水流自然资源地籍调查的业务流程和技术方法。2 自然资源地籍调查的内容和方法以珠江流域西江干流(中下游)为一个自然资源登记单元,通过收集相关资料,以第三次全国国土调查时点更新影像、集体土地所有权确权登记发证数据和国有土地使用权确权登记等数据为基础制作工作底图数据。明确调查范围、预划登记单元,发布首次登记通告,开展自然资源地籍调查,查清权属状况、自然状况、公共管制状况,根据调查结果对登记单元进行调整,形成最终登记单元范围。填写调查表和数据建库,通过审核公告等法定程序对全民所有自然资源进行登簿,完成成果汇总归档4。项目技术路线如图 1 所示。图 1 项目技术路线图Fig.1 Technical roadmap of the project491 测绘与空间地理信息 2023 年3数据收集及规范化存在的问题及处理方法3.1 存在的问题数据收集与规范化是自然资源地籍调查工作的重要环节,数据是否齐全影响到成果属性的完整性,决定了今后管理过程中能否翔实登记区域的自然资源状况、权属状况、空间管制情况等。不同于不动产地籍调查由权利人提交登记资料申请登记,自然资源地籍调查是由登记机构依职权启动,登记所需数据需由登记机构负责向数据管理部门申请收集。存在的难点体现在以下方面:一是需收集的数据囊括 18 个县区的自然资源、生态环境、水利、林草等多个部门,共计 29 类数据,跨部门跨地区收集数据时,申请程序需花费大量时间,且前期一些部门不重视、不了解此工作,未提供最新、最全面的数据,后期了解到利害关系后,频繁替换数据,造成多次修改调查成果;二是各部门数据信息化程度不一,存在数据遗失、未及时更新的问题;三是部分县区数据未完成向 2000 国家大地坐标系转换,仍沿用北京 54 坐标、西安 80 坐标。3.2 应对策略1)由自然资源部与各部门、省级主管部门协调,明确数据收集牵头单位,本次广东段、广西段分别确定了广东省国土资源测绘院、广西自然资源遥感院作为省级协助单位牵头开展数据收集,有效提高数据收集效率。2)原始数据收集要着眼于自然资源地籍调查全流程的需要,试点先行,根据首次收集到的数据,整理分析后,结合实际情况制作数据目录及汇交模板,记录进展情况,特殊情况做好备注说明,做到一次收集、多方使用。3)坐标转换问题,协调省级协助单位,对所收集到的不同坐标成果进行统一转换,实现坐标基准统一。4 登记单元划定存在的问题及应对策略珠江流域西江干流中下游段自然资源统一确权登记实施方案规定了登记单元“以河道管理范围为基础,充分利用第三次全国国土调查、涉水有关专项调查成果等自然资源专项调查的现有成果,遵循水流特性以及空间完整性,结合堤防和水域岸线,进行自然资源单元的预划分”的划分办法,但预划及核实过程中会涉及几类难以把握的情况。这主要体现在 2 个方面:一是地方对登记单元的定义理解不准确,认为登记单元范围的大小直接影响区域内今后经济发展,持谨慎态度;二是历史遗留问题多,西江河道管理范围内存在大量历史合法形成的城镇开发建设项目、集体土地、基本农田、各类已登记的不动产物权,如何进行科学统筹划定是一大难点。自然资源确权登记操作指南(试行)(以下简称指南)对登记单元预划工作提出了 3 个基本原则:“坚持资源公有、物权法定”“坚持集中连片,保持生态功能完整性”“坚持应划尽划、不重不漏”。强调了自然资源登记单元的划定需从服务自然生态空间监管和保护高度出发,放在自然资源资产产权制度改革的背景下综合考虑。因此,划定自然资源登记单元时要理解其既是服务于自然资源部门行使“两统一”职责的权属线,又需统筹山水林田湖草沙一体化保护的生态理念,将西江干流完整生态空间划入登记范围。在工作开展过程中,国家登记机构与地方行政主管部门结合西江管理历史与自然资源现状,对登记单元划定方案进行重点讨论,从登记实务需求导向和问题导向角度对以下几类情形做出细化,兼顾制度与技术相统一,划定了西江干流自然资源登记单元界线。情形 1:可直接使用河道管理范围作为自然资源登记单元的情形。如河道管理范围线包含陆地部分的堤防、防护林等水工设施,可直接使用河道管理范围线作为登记单元线;河道管理范围线包含国有土地,不存在与集体交叉时,可直接使用河道管理范围线作为登记单元线。情形 2:河道中存在江心岛,需结合实际情况进行调整。如江心岛上有居民定居,已划定河道管理范围且存在集体土地(如图 2 所示),登记单元线划定应在河道管理范围线基础上调整,临水侧存在集体土地、合法城镇开发建设的,避让划出后确定登记单元;江心岛中无居民定居,未划定河道管理范围线且存在集体土地的,依据集体土地范围划定登记单元;江心岛中无居民定居,未划定河道管理范围线且均为国有土地的,将江心岛预划入登记单元范围内。图 2 集体所有、有居民定居的江心洲Fig.2 Eyot is collectively owned and settled by residents情形 3:河道管理范围线与国土调查图斑界线交叉,需进行合理衔接。以国土调查河流水面(1101)的图斑边界为标准,将落入河流水面的河道管理范围线按河流图斑边界划定登记单元;河道管理范围线切割陆域上合法开发的港口码头用地的,避让港口码头,按照国土调查港口码头用地(1008)的图斑边界划定登记单元,将港口码头用地划出登记单元。情形 4:河道管理范围线与集体土地所有权界线互相交叉的情形。河流堤坝临水面侧至水面的滩涂部分确权登记为集体所有的,为确保登记单元界线满足保护生态空间完整性的要求,将集体所有部分一并划入登记单元范围内。河流堤坝背水面一侧的河道管理范围线内确权登记为集体所有(如图 3 所示),参考国土调查水工建筑用地范围与集体土地所有权范围、合法城镇开发建设项目数据,避让后划定登记单元。591第 1 期朱振宇等:自然资源地籍调查存在的问题及解决思路图 3 堤坝背水面为集体所有Fig.3 The water surface at the back of the dam is collectively owned5 数据分析提取存在的问题及应对策略5.1 存在问题西江干流管理实行流域与区域相结合的管理模式,流域内管理部门有水利部珠江水利委员会、生态环境部珠江流域南海海域生态环境监督管理局、地方政府、水行政主管部门、自然资源主管部门、生态环境主管部门等,近年来根据生态文明体系制度的建设要求,各部门依据自身职权,针对西江干流的保护与开发完成了一系列资源现状调查、空间管制设立、制度规范制定工作,形成一批数据成果。但由于存在部门间信息不