自主下沉与借势联结：纵向府...“领导挂点调研”的案例考察_文宏.pdf

甘肃行政学院学报2022年第3期自主下沉与借势联结：纵向府际结构中的资源配置机制研究基于Q市D村“领导挂点调研”的案例考察文宏李风山（华南理工大学公共管理学院，广州510641）【摘要】科层体系中的资源配置机制，是组织学研究的核心议题。已有研究主要从自上而下的注意力分配视角和自下而上的利益网络视角展开，关注资源配置过程的刚性约束和谋利驱动属性，相对忽略了纵向府际结构中不同层级行动者的自主性逻辑。文章对Q市D村“领导挂点调研”的案例进行考察，建构“自主下沉借势联结”的分析框架，具体分析领导高度重视情境下，不同层级行动者的行动逻辑和具体表现。研究发现，在资源配置机制上，区级政府在隐性激励逻辑下，表现出“自我加码”式资源供给，以优先下沉、重点下沉、主动下沉和持续下沉等“自主下沉”资源的方式，保证资源顺畅地输入基层，以向上传达行政承诺。基层政府则在“行政借力”逻辑下“借势联结”，搭乘“领导挂点调研”的“便车”，主动与区级政府建立制度化或非制度化的联系网络，进行问题捆绑和情感互联，以实现治理的常规化。上述“上下互动”过程中的资源配置机制，超越了我们对压力型体制下刚性约束资源下沉的一般认知，体现出不同行动者的自主性和能动性，对理解中国特色的治国理政体系具有启发作用。【关键词】资源配置；自主下沉；借势联结；注意力；领导挂点调研【中图分类号】D63【文献标识码】A【文章编号】1009-4997(2022)03-0004-09一、问题的提出20世纪90年代中期以来，伴随着“分税制”改革的深入，中央政府向下汲取和吸纳的能力逐步提升，集中表现为事权下沉、财权上移，进而逆转了“央弱地强”的权力格局，使得中央政府能够支配更多资源，而地方政府则依赖于自上而下的资源再分配。逐步推至多层级政府框架中，可以发现纵向府际结构中的上下级之间也存在此类关系。即上级政府总是支配着更多的信息、资金、人员、技术等资源，而下级政府则依赖于上级政府的各种资源输入。由此，资源配置方式及机制等议题引起了学界的诸多探讨。比较多的研究认为资源自上而下地配置，是在压力型或动员体制下完成的，强调国家内部动员机制对资源配置的影响。这主要是因为，我国行政权力和资源的“倒金字塔”式分配结构，决定了下级政府对领导高度重视的任务保持着强烈的政治热情，并推动其投入更多注意力和资源1。在压收稿日期：2022-03-17作者简介：文宏，华南理工大学公共管理学院教授、博士生导师，研究方向：政府治理与社会治理；李风山，华南理工大学公共管理学院博士研究生，研究方向：风险治理与公共政策。基金项目：教育部哲学社会科学重大攻关项目“重大突发公共卫生事件背景下的城市治理研究”（21JZD037）；“第六批国家万人计划青年拔尖人才项目”（2021年）。公共治理评论-4甘肃行政学院学报2022年第3期力型体制下，下级政府被认为是上级政府实现区域治理的代理人，下级政府必须服从上级政府的行政命令，调动一切资源努力实现上级政府的治理目标2。当然，也有一些研究认为自上而下的资源分配过程涉及下级政府的主动争取。例如，一些项目制的系列研究认为，上级政府以财政转移支付的方式来配置资源，伴之以动员机制、人事控制机制等，从而推动基层政府积极争取项目、获得资源，以满足公共事务运行的需要3-4。由此可见，在国家治理的视域下，无限的治理需求与有限的治理总是存在着张力，如何满足治理对象的需要，考验着地方政府的治理能力和智慧。已有研究从科层动员或组织内部互动的角度，为我们理解资源配置机制提供了方向参考。但这种强调科层压力情境下的资源输入，或利益导向下的资源争取行动，有意无意忽略了不同层级政府的能动性和多面性，难以从整体上认知资源配置的多元路径。2021年8月，笔者在对Q市一项“领导挂点调研”案例进行考察时，发现有些资源并非是强压力体制下动员完成的，而是地方政府主动供给的。正如X镇党委书记所言：“其实也不是上面领导这样明确要求的，不是说领导特批，而是他们主动来的。自从书记挂点了之后，很多资金、政策都来了。”（访谈记录：20220111LC12）这种主动下沉资源的“领导挂点调研”现象引起了我们极大的兴趣。一般认为，“领导挂点调研”是科层组织灵活回应基层治理难题的一种典型机制，是指领导人通过到特定地区挂点或调研的方式，来强化科层组织内部和国家社会的互动，有助于总结治理经验，提升治理绩效。中华人民共和国成立后，历任国家领导人都高度重视并不断到基层调研，主动发现、解决基层治理难题。事实上，不仅中央领导人有这种调研的传统，地方政府领导人也经常采用这种方式。此类自上而下的“挂点”或“调研”，常见于中国共产党的治国理政实践当中，并且已经形成一种非正式的组织惯习，被广泛应用于解决基层治理难题，提升基层工作绩效。围绕调研发现，我们提出以下问题：在多层级政府中，掌握资源分配权的上级政府缘何主动推进资源下沉？这种主动下沉的内在逻辑是什么？同时，作为资源承接方的下级政府，是否只是被动承接这些自上而下的资源？在此过程中有没有自主性空间的发挥以及是如何体现的？对于这些问题，已有研究尚缺乏系统、深刻的理论阐释。此外，作为一项典型的治理机制，领导挂点调研对于资源集聚和治权统合具有显著作用，但领导挂点调研是如何调动资源、调整权力结构的，亦缺乏深刻的理论诠释。基于此，我们在领导挂点调研的案例场景下，将研究问题聚焦到纵向府际结构中的资源配置方式与逻辑上，重新审视不同层级政府的自主性行为。具体而言，本文建构出“自主下沉借势联结”的分析框架，并立足于Q市D村综合整治“蝶变”的案例，侧重考察讨论领导高度重视情境下中间两级政府Z区政府和X镇政府的资源配置行为，分析“上下互动”过程中不同行动者的行动逻辑和具体表现，以强化我们对中国特色组织运作机制的认识，为理解中国共产党治国理政的重要制度提供一个新的解释框架。二、文献回顾与分析框架（一）文献回顾在我国纵向府际结构的资源配置研究中，形成了两种理论范式：一种是自上而下的视角，强调领导注意力支配下的资源输入；另一种是自下而上的视角，侧重于利益网络视角下的资源争取。两种研究范式分别以不同行动者为中心，各自蕴含着行动者复杂的行为逻辑。具体而言：1.自上而下：领导注意力支配下的资源输入领导注意力反映了科层组织中领导对某一事件的聚焦特性，有助于解释哪些问题更加容易得到解决，回应了组织对问题关注和资源匹配的优先度问题，显著影响着组织决策，并深受组织环境、政治体制和社会情境所约束，并非简单的是技术治理的范畴5-6。一般而言，领导注意力往往被下级政府解读为一种领导偏好，使得在高位推动的强政治压力和有限治理资源的双重情境下，问题显著性被提升、问题解决的优先性增强，在某种意义上反映了治理结构和治理资源的调适过程7-8。在领导注意力支配视角下的资源配置中，上级政府多借助项目制等制度载体，实现资源自上而下公共治理评论-5甘肃行政学院学报2022年第3期的输入。尤其是当前项目制已经成为下级政府核心运作机制的现实背景下，下级政府除了常规任务外，工作重心基本围绕上级政府的项目展开，项目资金呈现出“条条下达、分块管理、专款专用”的特征，然而这种运作模式却实质上弱化了“块块”的自主性和能力，产生了与项目制目标相背离的意外后果9-10。还有学者在“情境过程”的分析框架下，讨论了包村和驻村制度情境中的跨层级部门是如何依托科层权威来实现科层内外的资源整合和创设的，进而将国家治理任务与制度安排相互衔接，以提升基层治理绩效11。由此可见，政府组织通过思想动员、激励构建、项目制运作等方式，实现了短时间内、强压力下的资源吸纳和调配，展现了治理资源和治理需求之间的张力12。而以资源为核心内容的治理重心下移和服务下沉，则是基层治理水平提升的关键指向，深刻描绘出领导注意力的变迁和聚焦过程，为我们理解科层组织间的上下互动，以及国家与社会的互动提供了思考锚点。2.自下而上：利益网络视角下的资源争取自下而上的资源争取的研究范式，则向我们展现了基层政府是如何凭借体制性权力、信息不对称、社会资本等条件，主动向上“争”或“要”资源的，体现出基层政府日常工作中的谋利导向。既有研究认为，上级政府掌握着资源分配的自由裁量权，决定着资源分配的方向与数量，对于基层政府而言，要获得与治理需求相匹配的治理资源，需要充分发挥主动性，竞争上级政府的注意力13。对于这一点，已经有相当多的研究认为，基层政府并非是完全公共利益导向的，不仅仅扮演着“代理型政权经营者”，还会考虑自身的生存和发展，寻求合作伙伴，以获取更多的资源，展现出“谋利型政权经营者”“理性经济人”的形象14-16。特别是在后税费时代，下级政府往往为了争取更多的资源，会联合村庄精英，倒逼上级政府向下输入资源，展现了利益网络视角下的“分利秩序”17。此外，还有大量的研究将目光投向“第一书记”派驻乡村的制度设计上，认为第一书记嵌入乡村，激活了国家、干部和村民参与基层治理的活力，实现了资源整合和结构重塑18-19。除了上述对资源配置机制的解释之外，为数不多的关注领导挂点调研的研究，也只是将领导挂点调研作为一种治理手段，探讨其在政策扩散、行政协作等方面的作用。例如，有学者通过考察广西扶贫开发的案例，认为领导挂点调研是一种降低政治风险的有效机制，它借助“调适型动员”的模式来激活从中央到地方各级政府学习模仿与政策创新扩散的动力，为理解试验式中国政策变革提供了一个新的视角20。有研究认为，领导挂点调研还深深地嵌入基层治理的制度环境当中，实现了条块关系的结构性调适，有助于碎片化资源的重新整合，弥补了科层体制设计的不足，为地方政府实现尺度空间治理提供了支撑21。其他一些研究主要是在论证的过程中，对领导挂点或挂点领导有所提及，认为领导挂点调研体现出明显的高位推动和强大的政治动员能力，有助于提升基层治理绩效，但并未对领导挂点调研进行针对性分析22-23。综合上述两种理论范式下的资源配置研究，以及领导挂点调研的相关文献可以发现，已有研究虽然为我们理解科层组织中的资源分配提供了基本的方向认知和理论基础，但仍然有可推进的研究空间。一是已有研究往往将自上而下的资源输入，视为压力型体制下的被动结果，过于强调体制结构对上级政府的约束，而忽视了上级政府自身的能动性，没有充分考虑激励要素对行动者的影响。二是缺乏对资源互动机制的整合性讨论，局限于对单一方向的资源输入的讨论，对中观层面“上下互动”的过程阐释得不够深刻，有必要将“自上而下”和“自下而上”两种视角进行系统性整合，细致分析纵向府际结构中不同行动者的行为过程及逻辑。三是尚缺乏对领导挂点调研运作机制的直接分析，导致我们对领导挂点调研的认识仍然是模糊而欠缺的。可见的领导挂点调研多见于新闻报道之中，理论界对领导挂点调研的学理阐释深度不够，没有充分关注到领导挂点调研在基层治理中的作用机制。因此，有必要以资源配置机制为讨论基础，聚焦领导挂点调研现象，进行新视角的解读和分析，以丰富我们对科层组织运作过程及逻辑的认识。公共治理评论-6甘肃行政学院学报2022年第3期（二）分析框架正所谓“老大难，老大难，老大关注就不难”，这句俗语鲜明地体现出中国情境下领导高度重视的现实有效性，展示了重点任务和非重点事项的区别化应对逻辑24。领导挂点调研作为一种自上而下启动的治理机制，实际上反映出上级政府注意力的分配和集聚，释放出上级领导关注的政治信号。从本质上看，领导挂点调研是领导注意力聚焦背景下，多层级政府对资源再分配和权威再塑造的过程，旨在通过行政权威嵌入，塑造高压治理情境，形成高位推动或政治动员，推动资源向基层场域输入。从微观的运作机制来看，领导挂点调研作为一种典型的联系群众、体察民情的重要实践形式，其具体运作并不依赖于挂点所在地与社会的直接对接，而是通过科层体系运作，建立一套行之有效、适用基层的组织运作网络，这包括与项目制等其他制度的互动、为条块协作提供窗口等25-26。然而，注意力的聚焦只是资源配置的一种制度情境。如果仅从领导注意力理论中提炼解释要素，对资源配置机制的分析可能仍是单调和浅层次的，或者说只能从微观层面去阐释资源配置机制，而无法从整体性的层面把握资源