大数据赋能城市治理的主体、组织与政策结构_陆昱.pdf

2022 年第 6 期总第 126 期No.6，2022General No.126Journal of Hubei Administration Institute湖北行政学院学报DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2022.06.公共管理研究009收稿日期：2022-11-07作者简介陆昱（1982），男，安徽安庆人，管理学博士，广西行政学院副研究员，主要研究方向为公共政策。摘要城市治理是国家治理的主要组成部分和重要场域，城市治理结构是一种新型治理结构，本文从主体结构、组织结构、政策结构角度对大数据赋能城市治理结构进行研究。在城市治理主体结构方面，大数据丰富城市治理主体的组成元素、促进城市治理主体技术能力的提升、推动形成城市治理主体的协同关系。在城市治理组织结构方面，大数据消解城市治理组织结构的科层制困境、推动城市治理组织结构的扁平化建构。在城市治理政策结构方面，大数据助力精准识别城市治理问题、精准制定城市治理方案、精准执行城市治理政策。推动大数据与城市治理深度融合，促进大数据赋能城市治理结构，有助于实现城市治理精细化、精准化、智能化和现代化。关 键 词大数据；赋能；城市治理；主体结构；组织结构；政策结构中图分类号D63 文献标识码A 文章编号1671-7155（2022）06-0059-07自2013年中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定提出“国家治理体系和治理能力现代化”1（P512）这一重要命题以来，国家治理不仅成为政策探讨的重要议题，也成为学术研究的重要话语。“作为国家治理体系的一部分，城市治理水平的高低和能力的强弱，在一定程度上决定了区域乃至国家治理水平的高低和能力的强弱。”2（P98）改革开放尤其是新时代以来，我国城市数量快速增加。到2021年末，我国城市数量达691个，比2012年末增加了34个。其中，地级以上城市为297个，增加了8个；县级市为394个，增加了26个3。在未来十几年里，我国城市化仍有较大的发展空间。中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要提出，“加快推动农业转移人口全面融入城市”“以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展”4（P77）。有专家预计，到2035年我国城市化率将达到75%，东部沿海发达地区的人口将进一步向中心城市聚集，农村居民将进一步向县城集中5。城市规模的不断扩大和城市人口的不断增长给城市治理带来了巨大挑战，各国政府开始重新思考如何应对城市治理。与城市统治、城市管治、城市管理等相比，城市治理是指在对城市行政权力、城市政治主体的重要性没有进行预先判定的情况下，对城市进行管理的全部过程6。“城市发展需要一个治理结构的更新变迁，它包括物质空间更新来容纳更多的人口、社会关系网络扩展以及随之而来的城市运行制度规则。”72012年，艾伯特-拉斯洛巴拉巴西在爆发：大数据时代预见未来的新思维中提出，大数据“掌握着我们未来行为的信息”8（P245）。从大数据与治理二者关系来看，“大数据被用来提升治理效率、重构治理模式、破解治理难题，它将掀起一场国家治理革命”9。大数据之所以能够对国家治理产生革命性的影响，是因为大数据能够以“数据算法算力”的智能模式赋能城市治理结构。而“技术推动治理结构大数据赋能城市治理的主体、组织与政策结构陆昱（广西行政学院，广西 南宁 530021）湖北行政学院学报2022 年第 6 期60变革的根本动因在于技术推动生产力的变革与进步，生产力的变革与进步要求包括价值观念与制度体系在内的上层建筑的变革和调整”10。城市治理是国家治理的主要组成部分和重要场域，城市治理结构作为“一种新型治理结构的研究应从多个维度、多种路径来进行”11。本文主要从主体结构、组织结构、政策结构三个层面对大数据赋能城市治理结构进行研究（如图1所示）。图1大数据赋能城市治理结构示意图一、大数据赋能城市治理主体结构治理是各个利益主体在有着共同利益交集、能够共同施加影响的场所或领域，通过沟通协商、形成共识的原则实施计划、谋求变化的行动过程12。在传统城市管理模式中，城市政府成为包揽城市全部事务的单一主体和“万能机构”，出于维持城市管制权力的需要，城市政府习惯介入“不该管”“管不好”甚至“不能管”的城市事务。城市是市民创造工作价值、实现美好生活的场所，“真正的城市是由居民而非由混凝土组成的”13（P14）。城市治理主体结构是指参与城市治理的主体构成、主体之间的关系特征以及主体之间权责属性。在数据资源获取藩篱被打破的背景下，城市政府作为数据资源的垄断者的地位已不复存在，城市政府占主导地位的治理主体结构已经难以应对复杂的城市治理问题，不适应城市发展的客观要求。城市政府应充分尊重城市居民、企业组织、非营利性组织等城市主体的知情权、参与权、话语权，形成城市多元主体共同参与城市治理的新局面。在城市多元主体共同治理的新格局中，政府是大数据的主要掌控者，居民、企业组织和非营利性组织是大数据的主要创造者和消费者。由于大数据技术有着很强的数据搜集、挖掘、分析和处理功能，城市政府、居民、企业组织和非营利性组织可以凭借大数据技术，形成优势互补、协商共治的城市治理主体结构。1.大数据丰富城市治理主体的组成元素城市治理主体是城市治理结构中最有能动性、最具创造力的要素，城市治理主体的道德素养、治理能力对城市治理效能有着决定性的影响。在传统城市管理模式中，城市居民、企业组织、非营利性组织缺少参与城市事务的途径和机会，在城市管理结构中没有取得应有的地位，没有发挥出有效的作用。城市管理成为对外封闭的领域，城市政府成为管理和处置城市事务的主要主体。随着我国城市化的快速发展，城市人口不断增多、城市功能日益完善、城市事务日益繁多，城市政府已经无力应对复杂的治理局面。城市是政府部门、居民、企业组织、非营利性组织赖以存在和发展的地理场域和社会空间，城市治理事务越是繁多，就越需要城市居民、企业组织、非营利性组织等相关利益者积极参与城市治理，贡献他们的智慧和力量。在数字技术时代，不同的社会主体都有处理相应数据资源的能力。只有相互合作，分散的数据价值才能被更好地挖掘与使用，这就倒逼政府部门认识到与其他社会主体进行协作的必要性。技术赋能治理实质上是通过降低治理信息不对称、优化治理主体之间关系来解决治理问题、变革治理体系。大数据技术是数字技术的最新发展，大数据赋能是技术赋能的最新形式。大数据赋能城市治理主体实际上是以大数据的技术力量促使城市治理权力发生转移，让城市居民、企业组织、非营利性组织由以往的城市治理对象转变成为城市治理主体，由以往的治理政策受众转变成为治理政策的决策主体14。通过“增加新的主体元素，以此增强了治理结构的弹性和活力”15，改变城市政府作为单一治理主体的治理结构，形成了城市政府、居民、企业组织、非营利性组织等多元治理主体并存的新的城市治理主体结构。2.大数据促进城市治理主体技术能力的提升在大数据的赋能作用下，城市治理成为一项对技术能力有着特殊要求的公共活动。无论是城市政府部门工作人员，还是城市居民、企业组织从业人员、非营利性组织工作人员，都需要学习相应的技术知识，陆昱：大数据赋能城市治理的主体、组织与政策结构2022 年第 6 期61掌握相应的技术能力。从城市政府角度来看，不少城市设置了大数据管理局等相关机构，专门负责城市政务数据管理和服务工作，推进城市数字政府的建设，提高城市政府工作人员收集、挖掘和处理运用大数据的技术能力。从城市居民角度来看，是否具备一定的大数据技术，不仅意味着能否适应日益变化的时代形势，也决定了能否真正参与城市治理，表达自身合理的利益和价值需求。从城市企业组织角度来看，利用大数据不仅是开展经营活动、获取经济收入的有效方法，也是大数据背景下积极参与城市治理、争取治理话语权力、营造更好营商环境的必然选择。从城市非营利性组织角度来看，要在政府与市场的夹缝中获得生存与发展的机会，赢得其他治理主体认可、接纳与尊重，在城市治理主体结构中拥有一席之地，就更应该学习、掌握大数据技术，提高参与城市治理的技术能力。总之，大数据技术有助于城市治理主体把握城市治理全局和城市治理发展态势，有利于改变城市治理主体片面依赖经验方法的治理方式，提高城市治理主体的技术能力。3.大数据推动形成城市治理主体的协同关系与统治、管治和管理不同，“治理的合理性在于对话，而非一家定乾坤”16。治理的生命力在于各个主体之间相互合作与协同，而不是某一个主体独自把控治理的资源和权力。在城市治理领域，很多问题并非由单一原因导致，产生的影响也不一定局限在某一领域。因此，需要城市各个治理主体建立协同关系。大数据技术的易得性、普适性使得城市居民、企业组织、非营利性组织等主体更便捷、更直接获取城市治理信息和治理资源。随着海量的城市数据资源在城市各个治理主体之间分享，城市治理日益呈现去中心化的趋势，推动城市政府主动和城市居民、企业组织、非营利性组织等主体建立协同治理关系。第一，在治理理念上，大数据促进城市治理多元主体的协同。大数据既是治理方法和治理技术，也是治理思维和治理理念，既是人们改造客观世界的方法论，也是人们认识客观世界的认识论。城市治理理念是城市治理行动的观念基础和价值指引，没有科学合理的城市治理理念，城市治理行为就是盲目的，不可能取得良好的治理效能。在大数据背景下，传统的城市管理理念已经无法应对城市发展中面临的新问题、出现的新矛盾。在城市管理迈向城市治理的过程中，城市政府、居民、企业组织、非营利性组织等治理主体不仅在技术层面接受、认可、运用大数据，更重要的是在治理理念层面形成大数据思维、掌握大数据逻辑。第二，在治理方式上，大数据推动城市治理多元主体的协同。大数据技术因其自身快速的数据收集、挖掘、分析和处理功能，为城市政府、居民、企业组织、非营利性组织等主体进行协同治理提供了良好的技术平台。首先，借助大数据技术平台，城市治理多元主体能发挥各自的资源优势，运用平台和渠道同发力、线上与线下相结合的方式对城市治理数据进行收集、分析和整合，不断增加城市治理数据资源容量，提高城市治理数据资源质量，形成城市政府主导下的多元主体互助共赢的协作模式17。其次，借助大数据技术平台，城市治理多元主体通过协同合作，按照主题相近的原则将城市多源异构数据整合为城市政务数据库、城市经济数据库、城市民生数据库、城市文化数据库、城市生态数据库等专题数据库。以此为基础，通过大数据技术对城市专门数据资源进行深入挖掘和分析，找到城市治理问题的症结所在，探寻影响城市发展的深层次因素。二、大数据赋能城市治理组织结构治理在城市研究领域中一般是指对城市权力进行重建以实现权力平衡的过程18。但在重建城市权力的过程中，如果“新组织、新观点、新势力在治理结构中肆意扩张，最终会影响治理结构稳定性”19。“影响治理结构稳定性”可分为消极影响与积极影响。对于治理体系不完善、治理效能低下的城市治理结构来说，“新组织、新观点、新势力”会带来积极影响。城市治理组织结构是指城市治理中权力层级、职能分工、规则排列等要素共同构成的体系，传统组织结构主要表现为科层制。在科层制的组织结构中，公共价值的实现受到一定程度的限制，技术理性受到一定程度的制约，因此就很有必要找到更好的组织结构和治理方式。大数据自身的开放、共享等属性有利湖北行政学院学报2022 年第 6 期62于破除科层制的等级藩篱，减少科层制的上下层级、跨越科层制的繁琐程序，从而激发数据资源的潜能，推动城市治理组织结构实现扁平化。1.大数据消解城市治理组织结构的科层制困境公共行政组织结构与它所处社会的生产力发展水平和社会结构状态有着密切的关系。在生产力落后的传统农业社会，公共行政组织结构形式表现为封建庄园制度。在社会分工不断细化的现代工业社会，公共行政组织结构形式表现为科层制。科层制是工业文明时期人类社会组织化、分工化、专业化的成果，是公共行政组织的典型结构。科层制是实行权力纵向运行和功能横向分工相结合的组织结构，在这一组织结构中，传统的人格化行政被非人格化行政替代，人的行为被科层意志和规章