从公平走向充足：新时期我国...育财政投入的目标转向与提升_张万朋.pdf

教育发展研究2022.24一、新时期以“公平”导向为目标的义务教育财政投入面临的挑战1.供给侧结构性改革深化的挑战习近平总书记在2015年中央财经领导小组第十一次会议上首次提出“供给侧改革”，自此，深化供给侧改革成为我国教育理论研究与实践探索的重要视角。教育供给侧结构性改革的核心任务是从教育发展过程中存在的问题及需求出发，促进教育内涵发展，推进教育结构调整，实现要素配置的合理化，扩大教育的有效供给。1其中，教育财政投入作为最主要的供给要素之一，更需实现改革以提高质量、效率和创新性。但长期以来，政府配置义务教育资源的基本方式是以增量投入为主，向农村地区与薄弱地区倾斜，进而满足人民群众不断高涨的教育需求，2具体表现为增加投入力度以保证教育经费持续增长、改善学校办学条件及硬件设施、补助困难学生等。在保障义务教育公平方面，政府始终占据绝对控制地位，尤其对于过去的贫困地区来说，政府对所输入的增量教育帮扶资源进行高度管控，采用保守的行政手段来调节各方利益以保证整个流程的可控性和稳定性。3该导向下的资源投入方式所附带的规则、技术和方法能在短时间内迅速完成学校建设目标及发展任务，但具有明显的行政性质，往往表现出权力的高度集中；另一方面，该方式所具有的粗放式特征导致对资源配置的结构性问题关注不多，甚至在“做大蛋糕”的同时力求避免改变分蛋糕的方式。在此背景下，粗放式资源投入虽快速扩张了教育规模，有效实现了“有学上”的发展目标，但随着对优质教育需求的增长，不仅要求继续“做大蛋糕”，更要求“改革分蛋糕的方式”。一味以关注投入“公平”为价值导向的教育资源配置方式的结构性问题愈加凸显，4阻碍着教育供给侧结构性改革的深化，难以满足“上好学”的教育需求。2.教育高质量体系建设的挑战中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要 提出建设高质量教育体系。新的目标任务对教育财政投入提出了从公平走向充足：新时期我国义务教育财政投入的目标转向与提升张万朋张瑛摘要：随着我国教育事业从以普及为主的快速发展阶段进入以提高为主的高质量发展阶段，新时期社会经济以及教育改革的目标均要求义务教育财政投入的价值导向发生转变，即由公平走向充足。财政充足是以产出结果为关注点，以学生成就为核心，以一种对教学有效的方式对教育财政投入及资源使用做出的新的具体安排。本文首先论证了新时期以“公平”目标为导向的义务教育财政投入面临的挑战，进而对于“充足”的内涵进行理论分析，在此基础上从目标群体关注重点的迁移、关键对象的调整、测度原则与指标的重构三个方面阐释了构建以“充足”为价值核心的义务教育财政投入新系统的若干思考。关键词：教育财政；充足；义务教育；公平张万朋张瑛/华东师范大学教育学部（上海200062）决策参考-8DOI:10.14121/ki.1008-3855.2022.24.014新的需求。但在当下以“公平”为价值导向的教育财政投入体系下，教育经费具体使用环节中的主体仍为机构组织和个体，个体行为动机和集体行为逻辑存在差异，激励不相容问题成为发展瓶颈，5具体表现为受制于传统体制影响与面对愈发复杂的现实需求时碎片化现象突出。在实践方面，当教育资源配置工作有利于满足硬性评估指标时，资源投入更多考量指标完成度，对于教育高质量发展的实现程度考虑甚少，对教育需求方关注缺失。在制度方面，基层政府中横向部门间联动能力弱，存在权责归属不清晰、职能重叠等现状；在纵向关系中，基层实践具有很强的任务性、阶段性和时效性，6导致对资源投入后续关注度缺少，资源监管与绩效评估不足。在参与主体方面，实现教育高质量发展需要更多力量的参与和协作，但目前政府仍是最活跃的主体，需求方相对处于被动状态，市场企业尚未合理进入义务教育领域，社会组织因缺少足够的专业化服务能力，社会影响力较弱。这种以投入为关注点的“公平”式财政投入导向所引发的短期化、功利化、阶段性、任务驱动式、指标考量式、碎片化的状态由上至下影响着义务教育优质资源的协同配置，容易出现追求短期效益和部门利益等问题，进而影响教育高质量体系建设。3.区域发展战略格局构建的挑战中国幅员辽阔，东中西部区域发展差异明显，区域协调发展战略成为我国缩小发展差距的重要战略。从改革开放至2010年期间，区域发展侧重“因地制宜”，关注区域能动性与具体问题具体分析；2010年以来，区域发展侧重“地区协同”发展，在重申能动性的同时更加关注区域之间均衡协调。7新发展阶段构建新的区域发展战略格局应教育先行，应在促进教育均衡发展的基础上，推动发挥教育对区域发展的先导性作用，形成能代表区域特色与水平的教育形态。但从京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等第一梯队区域发展现状来看，区域优质教育资源的共促共享机制尚未有效搭建。与此同时，以中部地区学校多项生均指标明显低于东西部地区为重要表征的“中部塌陷”问题成为义务教育发展新短板。有研究发现，中部地区社会经济发展相对落后以及中央财政转移支付为核心的国家政策支持不足是造成“塌陷”的显著影响因素。8为进一步促进区域教育优质资源共建共享，缩小义务教育发展差距，教育财政投入的目标转向与提升尤为必要，需以关注各区域学生成就为重要导向，改变貌似相对“公平”实则禁锢区域内部以及区域之间协同发展的义务教育财政投入格局，调整优化各区域投入水平，以满足区域发展战略构建的新要求。新时期社会经济以及教育改革的目标均要求义务教育财政投入的价值导向发生转变，由公平走向充足。公平以投入为关注点的，充足以结果为关注点的，而效率是以过程为关注点。从公平走向充足不是要用充足去取代公平和效率，而是要在充足这一核心价值导向下重新认识和构架公平、效率、充足三者之间的关系，以实现教育财政投入体制的现代化转型。对此，本文将在充分辨析并把握充足内涵的基础上，结合中国改革的本土特点，思考并力图搭建以充足为价值核心的义务教育财政投入系统。二、义务教育财政投入充足的内涵辨析充足（Adequacy）一词在20世纪90年代进入教育领域，美国学者曾从学校理财的角度对充足的概念进行阐释。充足即“给予学区/学校足够的资金把儿童教育到州的标准，再加上给予特殊需求的学生足够的资金，使他们也达到业绩标准”。9需要强调的是，财政充足并不意味着一味增加教育财政投入并希望从现有的教育财政政策结构中获得好的教育结果，而是指教育财政应抛弃旧的投入框架或者体系，完全以“充足”作为价值核心和评价标准来建立新系统，以一种对教学有效的方式对教育财政投入及资源使用作出新的具体安排。10在充足框架下，所有地区和学校都必须确立一个充足水平，该水平要求教育财政投入足以使每个地区和每所学校提供一套教育计划以将学生培养至所要求的教育标准。（一）义务教育财政投入新格局下的充足内涵公平、效率和充足作为义务教育财政投入的三大目标，也是构成义务教育财政投入体系格局的基石。从公平走向充足并不意味着用充足去取代公平和效率，而是要在充足这一核心价值导向下重新认识和构架公平、效率、充足三者的关系。基于充足的教育财政改革旨在使更多学生获得高水平的成就，这一目标包含了公平和卓越（Equity and Excellence）从公平走向充足：新时期我国义务教育财政投入的目标转向与提升-9的因素。11其中，卓越体现在充足改革促进高质量学生成就的实现，助力建设教育强国；公平体现在促进实现义务教育优质均衡发展，通过财政转移减轻社会环境和自然禀赋对弱势学生教育成就的影响，缩小低收入学生、少数民族学生与普通学生之间的成就差距。12一个地区的教育财政系统是否为普通学校提供了足够投入以教导学生达到所确定的成就标准，以及是否为有特殊需要的学生或学校（如部分学校比其他学校拥有更多的少数民族学生或比其他地区在教学支出、教师工资以及交通等方面办学成本更高）提供了足够的额外经费支持以达到同样的成就水平，成为充足评判的重要原则。过去“输入式”财政公平侧重关注横向公平，关注如办学条件、教学设施等公平状况，涉及纵向公平标准时往往难以评判，且反而易忽视位处中间端的学生及学校，而充足将教育标准引入财政，以达到某种教育标准所需教育资源为评判标准，将更为理性与科学。在充足与效率方面，美国部分州法院将充足解释为“彻底和有效的（Thorough and Efficient）”。13充足以结果为导向，关注教育系统的结果，但如何使用很少或不用额外的财政经费以改进学生成就结果，始终成为必须关注的问题，尤其是在经济下行压力增大的新常态背景下，财政充足应当与效率相辅相成，通过优化教育经费结构，最大化提升教育经费使用效益。在充足与效率的关系中，财政充足所关注的过程环节变量与教育效率紧密联系，通过明确教育过程支出变量（如班级规模、教师能力、课程分布等）与学生成就的联系，能实现资源配置优化，提高经费使用靶向性，在实现经费绩效管理、提升经费效率的同时保证学生教育成就达标、保障充足的实现。（二）中国教育本土化改革情境下的充足内涵在中国视域下，充足更多是义务教育财政投入的一种价值导向，意味着以产出结果为关注，以学生成就为核心，以对教学有效的方式构建新的教育财政投入系统。结合我国教育改革本土化的情境，充足应具备阶段性、差异性和层次性等特点。1.阶段性充足以教育结果为评判关键，从原本的财政公平改革思路向确保学生达到适应社会发展的最低标准转变，即要求培养学生达到“高的最低质量标准”。学生教育“高的最低质量标准”是判断充足实现与否的重要依据，其定义与经济社会及教育发展阶段紧密联系。如1989年肯塔基州最高法院的裁决在开启美国教育充足时代时，曾列举了七项核心能力作为充足教育标准；又如1993年新罕布什尔州法院强调仅仅具备基本的阅读、写作和算术能力并不能确保学生完全融入世界，而广泛接触当今社会、经济、文化和科学技术等现实将对学生未来发展至关重要。14因此，充足并不是一个脱离世界发展的静态概念，其教育标准需满足多数人的关键需求与时代需求，具有阶段性特征。中国教育现代化2035提出，2035年总体实现教育现代化，迈入教育强国行列，推动我国成为学习大国、人力资源强国和人才强国。15年内实现教育现代化目标需要进一步细化不同发展阶段，第十四个五年规划强调建设高质量教育体系，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，而不同规划周期内的目标和重点任务应匹配不同阶段的充足标准，进而有步骤地健全义务教育财政投入长效机制。2.差异性2019年 教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案 明确涉及学校日常运转、校舍安全、学生学习生活等经常性事项，所需经费一般根据国家基础标准，明确中央与地方财政分档负担比例，且由原来东、中、西三类地区不同比例细分为五类地区五档比例；阶段性任务和专项性工作经费由地方财政统筹安排，中央财政通过转移支付统筹支持。15可见我国义务教育总体上为中央与地方共同承担财政事权，但地方财政支出能力存在明显差异，我国区域教育发展基础也存在显著差异。由此，差异性一方面体现在为培养学生达“高的最低质量标准”，各地充足投入水平因教育成本不同而存在一定差异。另一方面，区域教育发展以中心城市为引领，形成高效发展格局，在把握新的区域发展战略格局、顺应空间结构变化趋势的基础上，各区域教育标准存在一定差异，并据此匹配不同程度的充足水平。3.层次性充足作为新时期我国义务教育财政投入的目标转向并不能一步到位，其实现具有层次性，包含认知、认同、实践三个层次。在认知层次，明确充足并不取代公平、效率，而是在充足这一核心价值导向下重新认识和构架公平、效率、充足三者的关系，通过从公平走向充足：新时期我国义务教育财政投入的目标转向与提升-10坚持教育公益性与侧重教育结果、合理兼顾财政投入与过程，实现新旧机制激励的协同，以期形成符合新时期现代化的义务教育财政投入支撑体制。在认同层面，理解充足与国家“培养什么人”这一根本性问题的对接，当财政投入达成“培养什么人”的目标时则意味着充足的实现；与此同时，“怎样培养人”作为下位问题，受“培养什么人”问题的制约，充足也由此将教育财政与“怎样培养人”联系起来。因此，认同充足以“培养什么人”为标杆