从“精细化”到“精准化”_乡村公共服务供给的逻辑转向_曹海林.pdf

第4 4卷 第1期 吉首大学学报(社会科学版)V o l.4 4 N o.1 2 0 2 3年1月J o u r n a l o f J i s h o u U n i v e r s i t y(S o c i a l S c i e n c e s)J a n.2 0 2 3 D O I:1 0.1 3 4 3 8/j.c n k i.j d x b.2 0 2 3.0 1.0 1 6从“精细化”到“精准化”:乡村公共服务供给的逻辑转向*曹海林,任贵州(河海大学 公共管理学院,江苏 南京 2 1 1 1 0 0)摘 要:“项目进村”是国家力量嵌入乡村社会治理的重要变量,也是重塑国家资源分配体制的重要渠道。现行资源下乡体制下,乡村公共服务“项目制”供给构筑了一整套“精细化”的公共产品分配、管理和输送体系。这在确保国家意图高效率投射乡村的同时,也因过度技术性的流程把控削减了对乡村实际面向的关照,从而出现产品供需脱节、服务目标替代、内生服务能力削弱等“公共服务弱化”的意外后果。对此,厘清涉及“需求识别”“定向配置”“长效管理”等价值的公共服务“精准化”供给逻辑,对改善“项目进村”效果具有重要现实意义。时下乡村公共服务“精准化”供给不仅应推动现有服务资源供给评价方式和多元参与模式的改良,也应促进公共服务数字赋能和内生机制的革新,实现“过程精细”和“结果精准”的有机结合。关键词:精细化;精准化;基层政府;乡村公共服务;供给机制中图分类号:D 4 2 2.6 文章编号:1 0 0 7 4 0 7 4(2 0 2 3)0 1 0 1 4 1 0 9基金项目:国家社会科学基金重点项目(2 1 A S H 0 1 3)作者简介:曹海林,男,博士,河海大学公共管理学院教授,博士生导师。党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化作出了全面部署,在社会治理领域特别提出了“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”的新目标1。公共服务是共建共治共享治理体系的重要一环,也是提升人民生活品质、彰显社会治理效能的重要方面。党的十九届五中全会提出在“十四五”期间,要“加强城乡社区治理和服务体系建设构建网格化管理、精细化服务、信息 化 支 撑、开 放 共 享 的 基 层 管 理 服 务 平台”2。这不仅为转型基层政府管理体制、提升全社会治理水平指明了方向,也为基层公共服务体系建设、公共服务产品供给提供了价值指引。而要实现“精细化服务建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”的目标,不仅要求公共产品供给过程的“精细化”,还要持续扩大公共服务对基层多样化形态和差异化需求的覆盖面,从而推进公共服务结果的“精准化”。在村级公共服务供给领域,“项目进村”“项目治理”已成为时下各地政府推进公共产品输送、管理和分配的主要模式。这种高度“精细化”的服务供给模式虽实现了村级公共服务资源总量的快速提升,但在落地收效上却面临产出效益的减损,最突出的表现是乡民自身的利益诉求无法与自上而下的项目意图有效对接。这意味着,在当前全新的、前所未有的历史条件与政策环境下,由于“项目进村”过程中对服务“精准化”的忽视,很多地区公共服*收稿日期:2 0 2 2 0 4 0 6 修回日期:2 0 2 2 1 1 1 0务体系陷入了“有增长无发展、投资高低效益”的内卷化困境。对此,如何弥补“项目进村”实践的精准度缺失,形成上下对应、供需互动的资源输入体系,对于保障基层公共服务供给的实际效果仍具有较强现实意义。一、“精细化”把控:乡村公共服务供给的流程再造“精细化”理念的嵌入是公共管理实践自我改良的必然结果。从理论衍生路径来看,“精细化”或“精细化管理”源自企业的“科学管理”理论,其实质是指在特定绩效目标的指引下,通过科学设置机构部门、细致排列管理程序、有效强化流程监控来推动工作实践,规范化、程序化、标准化、技术化的手段贯穿目标达成的全过程,要求每个环节尽可能精细,从而降低企业成本、提升企业效率3。2 0世纪8 0年代以来,面对长期“福利型”政府运作模式带来的“经济滞胀”困局,西方国家掀起一场以“效率”“责任”为主题的新公共管理运动,国家管理模式走向公共管理模式。在社会管理领域,“精细化”的企业管理模式,成为优化职能分工、完善绩效评估、强化目标管理的有效选择。中国自2 0世纪8 0年代展开的经济社会革新运动恰好与这一改革浪潮相伴随。当时,传统计划经济体制下的“整体性支配”结构因国家与社会关系、央地关系的变迁而面临多元社会力量的冲击,产生了城乡快速发展过程中的环境秩序、应急管理、民生服务等复杂领域的管理疏漏风险。“经济增长”这一新的发展导向又催促着“各类资源得以动员和召集、各类主体优势条件得以有效利用”的行政管理实践,从而以目标导向、契约性和强激励拉动公共管理领域的变革。于是,中国政府逐渐引入“精细化”的管理模式,通过行动规则的系统建构,运用规范化、程序化、标准化、技术化的方式,行政组织架构内部各要素得以细致、高效、协作和持续地运转,同时带动自身与其他行为主体在社会管理领域的实践互补。乡村公共服务作为以保障乡民基本生活权利为目的,以政府部门为主提供的公共产品与服务的制度和系统的总称,其供给过程穿插着各类管理手段和治理程序,并在实践中串联起乡民间的日常交往、公共舆论和社会行动,是乡民权益保障、需求满足的重要测度指标。因此,乡村公共服务供给方式的运作逻辑以及供给质量的高低对乡村社会的治理效果与和谐程度具有重要影响。自2 0世纪9 0年代开始,伴随经济与社会的快速发展,城乡之间公共服务资源的存量差距日益拉大,农民负担过重、生产生活水平低等一系列新问题引起中央机构的高度重视。对此,与分税制财政管理体制相适应的农村税费制度改革不断深入,农业税更是于2 0 0 6年1月正式取消,国家农业政策由索取向支持补贴转型过渡,国家与乡村的关系由此开始发生从“取”到“予”的根本性转折。随着国家财力的不断提升,国家对乡村公共服务资源的反哺支持力度不断加大,成为推动乡村公共服务供给模式变迁的重要力量。考虑到中央到地方的多层级行政管理体制,为确保国家意志高效率地投射到乡镇基层,同时推进村落公共服务资源的快速填充,一系列指定了专门用途的资金转移支付和程序主义、技术控制手段得以实施,公共服务资源的配套越来越依靠“专项”或“项目”的方式进行拨付,无论是在产品设计方面对供给资金和周期的预先设置,还是在服务申报和管理方面对标准化、技术化操作程序的预先规定,乡村公共服务“项目制”供给均开启了以“精细化”为特征的流程再造。从时下乡村公共服务体系建设实践来看,公共服务“项目制”供给的精细化特征主要表现为两个方面:一是服务供给的高度技术性。中央政府(或上级政府)对地方政府(或基层部门)在资金分配领域和公共事项上,用竞争性授权替代行政指令性授权,在不改变行政层级体制的财政集权逻辑下,“自下而上”市场化竞争机制与“自上而下”241吉首大学学报(社会科学版)第4 4卷 所谓规范化是指针对某一管理目标,各项管理行为被纳入相对固定的制度框架之内。所谓程序化是指各类公共资源的生产、流动、分配等活动依托着前后紧密衔接的管理环节得以实施。所谓标准化是指对管理过程中所涉及的要素、环节、行为都给予明确的指标限定。所谓技术化是指依托相对稳定的程序和要素标准,对整个管理过程进行总体性把控和过程性监管,以确保管理目标的最终达成。政令推行有机结合,促发形成一种新型资源分配和国家治理结构4,有学者称之为“技术性管理手段”5,即“强调国家部门的控制权,避免地方分权导致的项目实施的随意化倾向,同时关注项目的专门化方向,务求专款专用,专职专责。”二是服务流程的高度标准化。在实现国家资源均衡分配和地方资源充分调动双重目标的驱动下,乡村公共服务“项目制”供给通过“精细化”的目标管理和过程控制,实现项目绩效合法性。有学者将这一过程概括为四个基本环节:1.设置服务目标,上级部门在项目设置之初就对公共服务开展的范围、数量、质量进行规定,明确下级承接主体的资质条件。2.配备服务资源,上级部门根据服务目标科学排定公共服务项目所需的专项经费及支付程序,下级部门根据项目需要提供部分项目配套经费。3.实施服务供给,下级部门依托项目资金和上级划定的指标,具体控制公共服务设施建设、活动开展、产品供应的过程。4.验收服务效果,上级政府作为委托方以量化指标体系对乡村公共服务落地的成效进行考核,并结合验收评估结果安排相应的奖惩6。流程的“标准化”使得进入乡镇基层的每一项公共服务内容都能有规可参、有章可循、有度可量。这在解决流程质量监督和项目管理问题的同时,也确保了国家治理理念的贯彻落实。可以说,相较于税费改革前的“制度外的自上而下决策机制”,公共服务“项目制”对供给技术和供给流程的精细化把控体现了国家在公共服务领域治理体系和治理能力的优化与革新,使得上级部门拥有集中的资金管理权、特殊的人事安排权以及高效的动员能力。具体到项目供给实践,公共产品的供给基本依靠属于“条条”系统的自上而下的业务部门来完成,相较于“块块”组织权力所具有的行政性、综合性和强制性,“条条”部门权力具有很强的“技术性”“专项性”“业务性”。这在原有常规的科层体制中开辟了中央政府直接干预基层事务的空间,不仅保障了公共服务资源流动的整体性和消费的连续性,也加速了资源进村的专业化垂直管理,同时以独具技术特性的系统工具、操作平台倒逼基层政府革新工作方式,以解决服务项目落地监管过程中的专业化难题。在现实意义上,公共服务“项目制”供给能够更快见到实效,分税制以来中国财政转移支付规模呈现显著增长趋势,从1 9 9 4年 的2 3 8 9.0 9亿 元 到2 0 2 0年8 3 2 1 7.9 3亿 元,增 长 近3 5倍;2 0 1 0年 至2 0 2 0年,中央给地方的专项转移支付平均每年超过1.4万亿,大量的专项资源投入基层,2 0 2 0年农村贫困人口全部脱贫,8 3 2个贫困县全部摘帽,乡村社会的基础设施建设、公共服务配套等也都通过项目资金得到了极大的推进。可见,在宏观层面,“项目进村”有效促进了公共服务资源分配的均衡化,极大提高了经济条件较差地区的资源供给水平。二、公共服务弱化:“精细化”改造的意外后果对于公共服务项目制的制定者来讲,理想莫过于:围绕清晰、可测量的指标体系,依托强而有力的激励政策,具体项目建设内容、计划、点位、验收标准等能够较为准确地包含于正式契约,发包者、传递者与实施者各安其位、照章行事。这种理性化的操作与乡村公共服务供给的初衷相一致,并在一定意义上有所实现,但现实中它常常因公共服务建设内容的复杂性和基层行政逻辑的协调性而出现一定偏离。虽然乡村公共服务“项目制”供给主要依靠业务条线的垂直管理,但由于实施主体为政府或公共部门,在实际开展中不可避免地与既有的科层体系存在互嵌关联,上级部门为推动项目落地,自上而下制定了各类目标体系、监督程序、考核指标,使得公共服务供给的“精细化”逻辑特征愈加明显。在自上而下的管理目标压力下,下级政府(基层政府)为适应上级设定的“技术环境”和“制度规范”,不断推行着公共服务标准化、固定化的演进策略,并将迅速完成上级管理目标作为首要任务,作为服务享用者的乡民很难获得信息反馈空间,同时随着标准化、固定化的供给关系不断强341第1期 曹海林,任贵州:从“精细化”到“精准化”:乡村公共服务供给的逻辑转向数据来源:中华人民共和国财政部,历年全国财政决算(h t t p:y s s.m o f.g o v.c n/c a i z h e n g s h u j u/i n d e x.h t m),访问日期2 0 2 2年7月9日。化,下级政府及乡镇基层在服务供给实践中以管理目标替代政策目标的实质逻辑更为凸显,且乡村公共服务的内生能力也遭到削弱。在“项目进村”这一过程中,虽然国家试图通过多重制度设计以确保公共服务资源的合理流动,但项目制所衍生的“精细化”供给逻辑却产生了弱化公共服务预期效能的意外后果。其一,普适性供给标准引发服务项目的供需脱节。相较于税费改革前非制度化、随机性的公共产品