总体国家安全观视阈下内地与香港特区国家安全立法之比较_刘祎.pdf

政治与公共管理53总体国家安全观视阈下内地与香港特区国家安全立法之比较刘祎徐子月（湖北大学法学院，湖北武汉430062）摘要中华人民共和国国家安全法和中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法分别是内地、香港两域维护国家安全的通用法和基础法，二者在指导思想、立法目的、法律性质、基本内容等方面具有趋同性，又在制定背景、立法技术、具体内容等方面不尽相同。藉由对两部法律的系统比较，本文分析了两域为实现国家安全的总体目标所开展的关键制度设计，并结论指出中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法从制定程序到法律内容都体现了对“一国两制”基本国策和中央保留管治权底线原则的坚持，因此堪称央地之间合意立法的一项典范。关键词总体国家安全观；国家安全法；港区国安法中图分类号D676文献标识码ADOI：10.3969/j.issn.1005-3980.2023.01.007文章编号10053980（2023）01005308_习近平总书记强调，国家安全是安邦定国之基石，维护国家安全是维护全国各族人民根本利益的必然要求。1在国家安全面临新形势、新任务的大背景下,中央创造性地提出了适应新时代国情的新型国家安全观念总体国家安全观。2在其指导下，我国国家安全领域的立法工作快速有序推进，特别是 2015 年 7 月 1 日中华人民共和国国家安全法（以下简称国家安全法）的颁布实施，开启了我国国家安全法治建设的新篇章。接着，2020 年 6 月 30 日十三届全国人大常委会第二十次会议又通过了中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法（以下简称港区国安法），填补了香港行区在国家安全方面的法治漏洞，为完善总体国家安全立法迈出了历史性的重要一步。这两部新法案，加上 2009 年颁行的中华人民共和国澳门特别行政区维护国家安全法（以下简称澳门国安法），以及其他以维护国家安全为主要立法宗旨的法律、行政法规、规章和地方性法规，共同构成了我国维护国家安全的法律规范体系。在这一法律体系中，处于基础地位的国家安全法港区国安法和澳门国安法都上承我国宪法，是对宪法中“国家安全条款”及“特别行政区条款”的具体实现，同时又分别是三地维护国家安全的通用法和基础法，为三地国家安全领域的_收稿日期：2022-12-05基金项目：本文得到了湖北大学法学院教研和科研项目培育管理办法的资助。长江论坛 2023 年第 1 期总第 178 期54具体法律、法规和政令的形成提供了规范依据和内容指引。另一方面，三地国安法既有同宗同源的相似性，又有受不同法系（法圈）特点和地域因素影响的差异性。特别是在港区国安法和国家安全法之间，这种差异性表现得尤为明显。本文的目的即在于藉由全面比较国家安全法和港区国安法的立法细节，阐明两部国安立法之间的趋同和差异之处及其缘由，以揭示总体国家安全观对两域国家安全具体立法的影响，继而为加强两域国安立法的互通互鉴、提升立法质量、共同完善国家安全法律制度体系提供理论依据。一、两域国家安全立法的趋同性基于总体国家安全观的视角来分析内地、香港两域的国安立法，可以发现二者之间主要存在下述几方面的趋同性：（一）立法目的都是为了更好地维护国家安全国家安全牵涉众多部门和众多地区，从而唯有建立起一套中央与地方之间、各地区之间协同联动的国家安全维护机制，才能取得良好的安全效果。而保持立法目的一致性，又是形成这种协同联动效应的基本前提。就此而言，无论是从立法文本表述还是从实际立法行为来看，内地和港区两域的国家安全立法都是紧紧围绕“维护国家安全”这一共同目标而展开的。（二）就法律性质而言都属于宪法相关法宪法是内地-香港两域国安法共同的立法依据和根本遵循。国家安全关系到国家的根本利益，维护国家安全是宪法规定的义务。作为专门立法机关，两域的立法机构都负有完成国家安全立法委托的宪制责任。香港是中华人民共和国下的特别行政区，在维护国家安全上同样具有不可推卸的宪制责任。无论是国家安全法还是港区国安法，都是履行宪制责任的必然要求，都属于宪法相关法，都旨在与宪法相配套为维护国家安全的法律行为提供具体法律依据。（三）法律的主体内容都属于国家安全法范畴国家安全立法是国家安全制度建设的领头雁，为全方位维护国家安全提供法律保障。无论是国家安全法还是港区国安法，都是国家安全法律制度体系的有机组成部分。两部国安，虽然在篇章体例、具体规定上各具特色，但都属于国家安全领域的立法，在维护国家安全的基本规定方面存在趋同性，如二者都规定了危害国家安全的行为及相应处罚。具言之，内地国家安全法第十五条第二款规定了“国家防范、制止和依法惩治任何分裂国家、煽动叛乱、颠覆或者煽动颠覆人民民主专政政权的行为防范、制止和依法惩治境外势力的渗透、破坏、颠覆、分裂活动”；而港区国安法第三章专章规定了包括分裂国家罪、颠覆国家政权罪、勾结外国或者境外势力危害国家安全罪在内的危害国家安全的罪行和处罚。概言之，两部国安法规定的危害国家安全犯罪中都包含了分裂国家、颠覆或者煽动颠覆国家政权、勾结境外势力危害国家安全等行为。在维护国家安全的机构方面，两部国安法都强调国家安全维护专职机构的关键作用。国家安全法第五条规定“中央国家安全领导机构统筹协调国家安全重大事项和重要工作，推动国家安全法治建设”，第四十二条明确了“国家安全机关享有侦查、拘留、预审和执行逮捕以及法律规定的其他职权”。而港区国安法第十二条规定，“香港特别行政区设立维护国家安全委员会，负责香港特别行政区维护国家安全事务，承担维护国家安全的主要责任，并接受中央人民政府的监督和问责。”（四）立法指导思想都强调坚持党的领导一个国家的制定法的指导思想，总是同该国的政治利益、经济利益、社会发展需求等相呼应。在我国，坚持党的领导是做好各项工作的根本政治保障，同时也是立法工作必须遵循的根本原则。故此，党的政策和决议对法的制定具有重要的指导作用。行政法规制定程序条例第三条即规定，“制定行政法规，应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，符合宪法和法律的规定，遵循立法法确定的立法原则。”第四条第二款规定，“制定经济、文化、社会、生态文明等方面重大体制和重大政策调整的重要行政法规，应当将行政法规草案或者行政法规草案涉及的重大问题按照有关规定及时报告党中央。”与上述要求相契合，我国国家安全法治体系亦确立了党对国家安全工作的领导地位。政治与公共管理55其中，国家安全法第三、四条开宗明义地强调“坚持中国共产党对国家安全工作的领导，建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制”。港区国安法在起草阶段同样以习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是习总书记关于香港维护国家安全的重要论述作为指导，强调深入贯彻中国共产党的十九届四中全会精神和十三届全国人大三次会议精神。3尽管两部国安法制定时间不同，党对国家安全立法工作的目标任务、重点、要求在不同时期的表述上也有所变化，但坚持党的领导自始至终都是两域国安法立法指导思想中稳固不变的宗旨。二、两域国家安全立法的差异性但另一方面，受历史、政治、现实情况、法系归属等多方面复杂因素之影响，两部国安法在许多方面又有着较明显的差异。这些差异的存在一方面丰富了我国国家安全的法律体系，另一方面透过这些差异，我们又能够了解两域国安立法的不同考量因素，继而为推动两域国安立法在求同存异的基础上加强互相借鉴，共同提升国家安全法律品质，提供可行的线索和思路。（一）立法背景不同国家安全法和港区国安法的颁行时间分别是 2015 年 7 月和 2020 年 6 月。这种时间上的不同并非刻意为之，而是分别对应着彼时彼地之立法背景以及制定者对未来国家安全的预测思考。换言之，各种现实因素和政治考量决定了两部国安法立法背景的差异，进而决定立法内容的差异。1.现实因素新时期以来，我国的国家安全形势发生了诸多新变化、面临诸多新挑战，其复杂性和严峻性前所未有，主要表现为：生存安全与发展安全并存，外源性挑战和内源性挑战叠加，传统安全和非传统安全相互交织，国家安全风险增大，国家安全问题趋于复杂化。4例如，新干涉主义抬头、地区热点此起彼伏、军备竞争加剧、贸易保护主义抬头、资源能源竞争激烈、网络问题频发、文化侵袭等各种涉及政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、资源安全、信息安全、文化安全的问题不断涌现。5在此背景下，认清国家安全新形势，应对国家安全新挑战，完成国家安全新任务，攸关国家和每个公民的根本利益。具体到国家安全法治体系，1993 年制定的国家安全法进入 21 世纪后已经疲态尽显。首先，该法在中心任务上仅以国家安全机关的反间谍工作为中心，在新时期显然不足以全面、有效地维护国家安全。其次，未全面布局维护国家安全任务和统筹各国家机关维护国家安全之职责。再次，缺乏系统的国家安全制度和有效的国家安全保障机制。由此，为了有效回应新时期以来国家安全新形势、新挑战和新任务，出台一部国家安全领域的通行法和基础法，并使之切实起到顺应现实变化、灵活调整国家安全法律关系、引领国家安全法律体系的作用，就显得十分必要。正是在这一背景下，2015 年中央决定修订旧法，制订和颁行新的国家安全法。相较于国家安全法，制定港区国安法的现实需求则主要是为了平复“违法占中”和“修例风波”的影响，恢复港区良好管治秩序。自2004 年以来，“港独”势力和“反中乱港”势力活动猖獗，导致涉香港特别行政区的国家安全风险陡增。无论是 2014 年的“占中事件”还是 2019 年的“修例风波”，都触及了“一国两制”宪法制度底线，严重危害了国家安全，也给正在加速凝聚的中华民族共同体意识带来了严峻挑战。与此同时，在“违法占中事件”和“修例风波”的严重影响下，香港特别行政区的经济发展和民众生命财产安全也受到了严重干扰和威胁，弥足珍贵的法治精神遭到严重侵害。面对社会动荡的局面，香港特区政府既无力在短时间内落实基本法“第二十三条立法”，又难以靠自身力量扭转困局，一时间进退维谷、极其窘迫。在此背景下，尽快平复“违法占中”和“修例风波”造成的负面影响，恢复香港特别行政区成立以来的良好管治秩序，就成了特区政府和中央的共同目标。考虑到特区政府短时期无力妥速改善局势的现实困境，中央层面果断提出，主动发挥国家立法权之权能，制颁港区国安法，以尽快恢复香港的安定秩序。这一重大决定，充分体现了中央对保持香港繁荣稳定的高度责任感。2.政治考量国家安全法是“总体国家安全观”的法制化实现。2014 年 4 月 15 日，基于对国家安全形势长江论坛 2023 年第 1 期总第 178 期56和国内外大局的清醒认知，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次全体会议上提出了“总体国家安全观”这一全新的战略思想，深刻阐述了中央对国家安全的全面性、系统性思考，“总体国家安全观”遂成为新时期以来维护国家安全工作的总方针。2015 年国家安全法的出台，恰是对这一“总体国家安全观”的制度化、法律化塑造，它构建起了维护国家安全的通行法、基础法，为“走一条中国特色社会主义国家安全道路”奠定了坚实的法律基础。而港区国安法的制定颁布，不仅是对“总体国家安全观”的具体落实，而且还应被看成是对党的十九届四中全会精神作出的积极响应。由于“反中乱港”势力的阻碍，香港回归多年以来，一直未能完成维护国家安全的特别立法工作，香港特别行政区基本法第二十三条明确规定的国家安全具体立法任务面临被长期“搁置”的风险。甚至有学者指出，“香港缺失维护国家安全的执行机制，累积了诸多隐患，构成整个中国国家安全的薄弱环节，也成为世界上少有的国家安全不设防的地区。”6直至 2019 年 10 月，党的十九届四中全会明确提出要“建立健全特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，支持特别行政区强化执法力量”，“绝不容忍任何挑战一国两制底线的行为，绝不容忍任何分裂国家的行为”之后，才开启了制定港区国安法的破冰之旅。7彼时，由香港特别行政区自行完成基本法第二十三条立法，客观上已无可能，所以只有依靠中央协助，从国家层面建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，才可能快速恢复香港社会秩序稳定，确保香港“一国两制”的宪制安排行稳致远。因此，港区国安法的出台，很大程度上乃是党