村庄治理现代化的绩效差异解释及其实现路径探析_冷波.pdf

2023年3月第39卷 第2期Mar.2023Vol.39，NO.2治 理 现 代 化Governance Modernization Studies村庄治理现代化的绩效差异解释及其实现路径探析冷波（中南大学 公共管理学院，湖南 长沙 410012）摘要：村庄治理现代化是国家治理现代化的重要组成部分。根据村庄社会的城市化水平，可以将村庄分为城市型村庄和乡村型村庄，这两种类型的村庄城市化水平不同，村庄治理现代化的绩效与路径也存在较大差异。城市型村庄呈现出“规则化结构”和“强制度化能力”的特征，能够契合现代管理体制，村庄治理现代化建设实现了“规则之治”；乡村型村庄呈现出“不规则结构”和“弱制度化能力”的特征，难以完全契合现代管理体制，村庄治理现代化建设呈现出形式化治理的弊端。相对应的，城市型村庄应进一步优化完善行政全面主导的现代化治理方式，在“规则之治”的基础上进一步激活村庄民主自治，走一条规范而有活力的现代化治理之路；乡村型村庄应为半正式治理保留空间，通过培育村庄公共性逐步提高规范化治理水平，走一条“双轨治理”的渐进式现代化之路。关键词：村庄治理现代化；绩效差异；城乡关系；村民自治中图分类号：D669.2文献标识码：A文章编号：2096-5729（2023）02-0063-08收稿日期：2022-12-26基金项目：国家社会科学基金重点项目“村庄治理现代化的区域差异研究”（18ASH002）作者简介：冷波，华中科技大学博士，中南大学公共管理学院讲师，武汉大学中国乡村治理研究中心研究员，主要研究方向为基层治理。一、问题的提出党的二十大报告提出“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”，并把“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”作为我国2035年发展总体目标的重要方面。乡村治理是国家治理的重要组成部分，实现乡村治理现代化有助于提高国家治理现代化的水平。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的 关于加强和改进乡村治理的指导意见 要求，坚持把治理体系和治理能力建设作为主攻方向，到2035年乡村治理体系和治理能力基本实现现代化。“治理现代化”既是一种治理理念，也是一种治理过程和治理结果，意味着国家治理要适应现代社会发展的要求1。在此意义上，村庄治理现代化的内涵指的是，地方政府在秉持现代化治理理念的基础上，推进基层治理体系改革，使其依法履行现代治理职能，提高村级组织服务水平，有效促进村庄社会公正、自由与平等。在国家变革村庄治理体制的同时，国内学术界也对村庄治理现代化研究投入了较大热情，并取得了丰硕成果。当前，学界关于村庄治理现代化的研究视角主要有两种：一种是国家中心视角，一种是社会中心视角。国家中心视角强调国家治理的统一性和制度供给的稳定性，认为不规则的村庄治理方式不符合现代国家建构的需要，乡村社会一系列的治理危机主要是国家制度建设不足和基础能力薄弱造成的，建立现代公共关系和现代公共规则才能够有效化解乡村社会非正式治理带来的问题2（P610-611）。按照公共规则推进乡村社会治理，意味着国家要去除乡村社会的地方性和差异性，国家政权建设的任务就是要将其从地方社会中脱离出来，使其从属于统一的国家政权之中3（P136），因此，63治理现代化2023年第2期推进村庄治理现代化建设，要加强国家制度建设、发展国家基础权力，在乡村社会建构现代公共关系和现代公共规则4。社会中心视角强调地方社会的特殊性和地方实践的合理性，认为乡村社会具有自身的运行规律和相匹配的治理方式，与城市中的社会生活相比，农村社会的程式化和模式化程度是很低的，实际上缺少一成不变的正式程序和正式规则5（P188）。国家制度的统一性要求和标准化建设，倾向于单向度地向乡村社会移植现代制度，往往给乡村社会治理带来诸多困扰6，因此，推进村庄治理现代化建设，要尊重乡村社会的主体性，不宜盲目地移植现代管理制度7。国家中心视角与社会中心视角都是“国家与社会”关系的分析框架，其理论预设是“国家”与“社会”内部都具有高度整体性、统一性的实体，且具有外在的独立性和自主性。在这种实体化的想象之下，“国家”与“社会”处于相对冲突和对立的关系，即国家要去改造和支配社会，社会则表现出对国家的反制。不过，“国家”与“社会”并非完全抽象的实体，在现实世界中会呈现出复杂性和差异性，“国家”与“社会”的互动也会更加丰富。本文沿着“国家与社会”关系的理论框架，进一步引入城乡关系的现实因素，围绕“国家”与“社会”进行具体化分析，建构出“国家”与“社会”互动的多元类型，探讨村庄治理现代化的差异性。不同的城乡关系会形塑出不同的村级治理目标、乡村关系以及村庄事务结构等，进而会影响村庄治理现代化建设的走向。以村庄社会的城市化水平为标准，可以划分出两种理想类型的村庄：城市型村庄和乡村型村庄。城市型村庄的主要特点是：农村人口流入，村庄工业化程度较高，农民主要收入来自东部沿海发达地区农村的二、三产业，村庄已经高度城市化或者已经成为城市的组成部分。乡村型村庄的主要特点是：农村人口流出，村庄工业化程度较低，留在村庄的农民仍然从事传统农业，主要集中在中西部地区农村，村庄还保持着比较完整的传统社会底色8。城市型村庄与乡村型村庄在农民收入、社会结构、生活方式、居住方式等方面均存在较大差异，导致村庄治理现代化的绩效与路径也存在较大差异。为此，本文将呈现出村庄治理现代化绩效的差异性，并以村庄的城市化水平为变量对其进行解释，最后对村庄治理现代化的实现路径作出展望。本文属于比较研究和质性研究，通过类型建构与机制分析，揭示村庄治理现代化的差异性与实现路径。二、村庄治理现代化绩效的差异表达村庄治理现代化是现代化国家建构的需要。当前，各级地方政府都在推动建立现代化的治理体制，提高村庄治理能力，以实现村庄治理现代化。进入新时代新征程，村庄治理现代化对村级治理提出了新的要求：一是村干部职业化，二是村务管理程序化、规范化，三是信息收集与反馈技术化、制度化，等等。然而，村庄治理现代化在两种类型的村庄具有不同的实践效果，主要体现在：城市型村庄实现了“规则之治”，乡村型村庄却呈现出形式化治理的弊端9。（一）城市型村庄：村庄实现了“规则之治”伴随村庄现代管理体制的建立，城市型村庄实现了“规则之治”。“规则之治”是以现代公共规则为本位的治理机制，公共权力的运行是制度化、规则化和常规化的，村庄治理不仅规范而且有效。在城市型村庄，村庄治理最重要的特点就是规范。村干部严格按照上级政府的规章制度办事，政策执行能够免受个人利益的影响。村级组织形成了责权明晰的分工机制，村干部具备较高的业务能力和素质，在工作中能够客观公正、就事论事，遵循事本主义逻辑。村干部的权力受制度和法规约束，使其能够依靠制度和法治资源进行规范化治理。村庄形成了制度化的干群信任关系，村干部和村民都已经习惯和接受了规范化治理，村民不用担心村干部徇私舞弊，村干部也不用担心村民对抗法规制度。村干部依靠制度化权威进行村庄治理，较少受到村庄其他主体的挑战，因此，村中很少有难以治理的“钉子户”等。城市型村庄的复杂制度和规则能够顺利落地，也与村务管理契合村民的需求密切相关。村庄除了主要的村干部，还有很多条线干部，分别对接各个条线部门。这些条线干部能够深入村庄治理的具体事务中，不仅能够专业地完成各方面行政事务，还能够高效发掘和回应村民的各种需求，使村级组织真正嵌入村庄社会之中。在现代管理体制下，规范化治理理顺和强化了乡镇、村干部和村民的关系，三者之间形成了良性循环。乡镇政府对村干部的正规化激励和监督越强，村64社会治理与社会建设干部越不会有投机的行为；村干部越是按照规则办事，村民对村干部的制度化信任就越强。因此，村级组织的制度体系能够维持高效运转，国家和政府提供的资源也能够得到高效利用，村庄治理取得了良好的治理绩效。（二）乡村型村庄：村庄呈现出形式化治理的弊端在国家治理现代化推进的背景下，很多乡村型村庄虽有制度体系，却缺乏制度执行能力，村庄治理往往沦为了缺乏实质内容的形式化治理，村庄治理的能力也遭到了削弱。村干部缺乏制度化权威，村级组织缺乏制度执行能力，现代管理体制只能在一定程度上约束村干部的行为，却无法约束村民的行为，导致村干部陷入了“老办法不管用，新办法不实用”的新困境。村干部援引现代治理规则无法有效治理村里的“钉子户”，反而会被“钉子户”有意图地援引现代规则话语制约和限制，严重损害了村级组织的权威，弱化了村干部的治理能力，不仅无法解决村民的实际问题，反而可能将小事变成大事、大事变成难事。由于村级组织治理能力不足，现代管理体制在村庄中表现为高成本空转。村级组织面临大量的行政任务，村干部的时间和精力往往都消耗在文字档案等文牍化的工作上。从村庄调研来看，很多自上而下的行政任务与农民的实际需求没有太大的关联，尽管村干部整天忙得焦头烂额，农民的实际需求却越来越无人回应。不少村干部也在抱怨，形式主义居多，上面的行政任务重，下面的村民不理解。此外，为了强化村庄治理，上级经常会进行各类检查，但是检查往往只是看看“软件”建设，并不太关心实际效果。为应对上级检查，村级组织只能下功夫把形式搞好，如做好台账、拍好照片“留痕”等。由此，上级检查越多越频繁，村庄治理就越是搞形式，村干部越是忙得焦头烂额，越是难以将精力集中在解决村民关注的实际问题上。村民关心的问题得不到有效回应，需求难以得到有效满足，就会滋生越来越多的治理问题。简而言之，村级组织的形式化治理仅仅是在表面上采用了规范化治理的形式，并没有提高村庄治理的实际能力，反而造成了制度空转和资源浪费等不良后果。三、村庄治理现代化绩效差异的成因分析通过比较分析，可以看出，村庄治理现代化呈现出不同的绩效：现代管理体制能够在城市型村庄落地落实，村庄治理形成了“规则之治”；现代管理体制难以在乡村型村庄落地落实，村庄治理呈现出形式化治理的弊端。治理现代化的制度逻辑具有普遍性，而村庄治理的实际效果则与村庄的城市化水平息息相关。村庄的城市化水平影响着村庄的社会结构和基层政府的制度化能力，进而会影响村庄治理现代化的实践效果。这是由于，城市型村庄的城市化水平比较高，村庄呈现出规则化社会结构，基层政府的制度化能力比较强；乡村型村庄的城市化水平比较低，村庄呈现出不规则社会结构，基层政府的制度化能力比较弱。为此，本文尝试以村庄的城市化水平为变量，采用“规则化结构”“不规则结构”和“强制度化能力”“弱制度化能力”的框架来阐释村庄治理现代化实践效果的差异性及其影响因素（见表1）。表 1治理绩效的影响因素（一）村庄社会结构城市化水平与村庄社会生活密切相关，社会结构形式对国家制度实践具有重大影响。自上而下的法规制度需要通过村庄社会来对接，由于村庄社会结构的差异，自上而下的法规制度在村庄实践过程中的机制与结果呈现出很大的差异性。学界一般采用规范研究视角，过于强调抽象的先在价值或单向的国家需求，对村庄社会的实际状况缺乏关注，导致得出的结论存在与现实脱节的嫌疑。本文针对村庄社会实际状况，将村庄社会结构操作化为产业类型、经营模式、农民价值观念、利益分配规则、村庄事务特征等指标，进而将村庄社会结构划分为“规则化结构”和“不规则结构”两种类型。具体而言，如果村庄社会生活和管理比较契合现代规范，能够较好地适应现代管理体制，我们就将这村庄类型城市型村庄乡村型村庄社会性质复杂社会简单社会社会结构规则化结构不规则结构制度化能力强弱治理后果制度效度制度限度65治理现代化2023年第2期种社会结构称之为“规则化结构”；相反，如果村庄社会生活和管理不契合现代规范，难以完全适应现代管理体制，我们就将这种社会结构称之为“不规则结构”。村庄社会结构是导致村庄治理现代化效果迥异的一大原因，具体分析如下。1.规则化结构。“规则化结构”社会指的是村庄社会规范化程度较高，村民的现代规则意识较强，村庄经营的大多是正规经济，村庄形成了类似城市社会的规则结构。城市型村庄主要以工商业或物业经济为主，村民早已实现非农化，其收入主要来自工商业，村庄社会生活与城市社会生活基本没有差异。村民很早就在现代工厂务工，习惯了城市的生活方式，长期接受现代国家和市场经济的洗礼，具备了现代社会