大开罗区沙漠新城镇建设的历程、成效与问题_袁明辉.pdf

国别研究大开罗区沙漠新城镇建设的历程、成效与问题袁明辉 余玉萍摘 要:新城镇建设是在全球城市化浪潮的大背景下,各国政府为解决中心城区拥挤问题而普遍采取的方案。20 世纪 70 年代以来,大开罗区以其独特的区位优势,成为埃及沙漠新城镇建设的试验区,一直被推崇为国家城市发展战略的中心支柱。迄今为止,大开罗区沙漠新城镇建设在推动国家保障性住房、促进工业化生产、私营部门投资和北部三角洲城市走廊区域一体化等方面取得了一些积极成效,并发挥了额外的政治功用,但在实现人口再分配、保护可耕地方面远未达到预期目标。新城镇内部的低人口流入率和高住房空置率,使资源浪费和阶层隔离现象凸显,建设过程中还助长了沙漠土地和房地产投机现象。究其原因,在于传统政治模式与经济自由化联姻体制下资本对利润的过度追逐。关 键 词:大开罗区;沙漠新城镇;埃及;城市化作者简介:袁明辉,对外经济贸易大学外语学院 2019 级博士研究生;余玉萍,博士,对外经济贸易大学外语学院教授(北京 100029)。文章编号:1673-5161(2023)01-0139-19中图分类号:D815文献标识码:A931阿拉伯世界研究 2023 年第 1 期 从 10 世纪法蒂玛王朝建都伊始,尤其是 19 世纪以来,开罗的城市空间几经扩张,直至发展成当代中东和非洲最大的城市。19 世纪末,开罗向尼罗河西岸扩张,此后又向西边的吉萨区、北边的舒卜拉哈伊麦扩张,20 世纪 60 年代初步形成了贯通开罗省、吉萨省和盖勒尤比省的大开罗区(Greater Cairo Region)。大开罗区位于尼罗河三角洲南端,是目前世界第七大城市集聚群。根据 2008 年埃及政府的城市行政区划,“大开罗区的范围涵盖开罗省的全部、吉萨省和盖勒尤比省的 9 个农村地区、吉萨和舒卜拉哈伊麦两个城市以及开罗周边的 8 个新城镇”,面积约 3,000 平方公里。城市规划是国家指导和调控城市化进程的基本手段。20 世纪下半叶,由于过度城市化的弊病日益凸显,埃及政府决定开辟城市外围区域,发展并优化开罗的城市结构,构建城市新的可持续开发模式,大开罗区沙漠新城镇建设因此成为几十年来国家城市发展战略的中心支柱。通过在现有城区之外建立新区域,可以实现三个目标:在社会层面,按照居民需求提供住房、就业机会和社会服务;在经济层面,创造新的经济基础,鼓励和吸引投资;在城市层面,合理规划城市布局、平衡人口分布以及满足国家战略安全需要。国内外学界对埃及的城市建设与发展不乏关注。学者们普遍认为,新城镇建设是为了解决过度城市化所产生的人口和住房问题。毕健康指出,城市边缘区是过度城市化的必然产物,埃及政府试图通过国家大型工程,提高可居住面积。陈天社等人认为,建立新城镇是埃及政府为解决就业、住房、发展不平衡等问题而实施的重要政策。刘昌鑫认为,埃及政府实施的新城镇项目,是为了缓解大开罗区的巨大人口压力,满足中低收入家庭不断增长的住房需求。关于开罗周边新城镇建设的战略地位,多纳斯图尔特(Dona J.Stewart)认为,开罗周边新城镇正在演变为大开罗区的外围节点,城市的去中心化趋势将导致以前的041“Arab Republic of Egypt Urban Sector Note:Volume 2,Towards an Urban Sector Strategy,”World Bank,June 2008,https:/openknowledge.worldbank.org/handle/10986/19433,p.27,上网时间:2022 年 5 月 11 日。在该定义中,“开罗周边的 8 个新城镇”指十月六日城、谢赫扎耶德、欧布拉、五月十五日城、舒鲁克、斋月十日城、巴德尔和新开罗。Reham M.Hafez,“New Cities between Sustainability and Real Estate Investment:A Case Study of New Cairo City,”Housing and Building National Research Center Journal,Vol.13,No.1,2015,p.90.毕健康:当代埃及的城市边缘区问题,载世界历史2002 年第 6 期,第 12 页。陈天社、武立志:1981 年以来埃及住房发展状况、困境及其成因,载外国问题研究2022 年第 1 期,第 111 页。刘昌鑫:新自由主义影响下的埃及城市变迁,载外国问题研究2016 年第 3 期,第60 页。大开罗区沙漠新城镇建设的历程、成效与问题沙漠地区并入大开罗区。车效梅等学者认为,位于大开罗区内的十月六日城、斋月十日城、欧布拉、巴德尔、舒鲁克等新城镇,是埃及北部三角洲三条城市走廊的重要节点城市。关于新城镇建设缘何未能实现预期目标,戴维西姆斯(David Sims)认为,开罗周围的沙漠开发耗费了政府过多的财政资源,不断增加的能源消耗和水资源成本与城市的可持续发展理念相去甚远。他还强调,政府治理能力低下、缺乏评估和反馈机制是新城镇建设失败的关键因素。易卜拉欣里兹克赫加齐(Ibrahim Rizk Hegazy)等人则认为,新城镇的空间形态和土地分配政策不完全适应埃及的城市化进程。关于新城镇建设不力的政治因素,埃里克丹尼斯(Eric Denis)认为,穆巴拉克政权将沙漠新城镇的廉价土地划拨于房地产开发,借此拉拢有权势的精英阶层。贾德森多尔曼(W.Judson Dorman)指出,威权政治的权力分配削弱了埃及政府对首都的治理能力,各方力量对国有沙漠土地控制权的争夺使开罗的扩张趋于无序化。亚当阿姆维斯特(Adam Almqvist)认为,新城镇帮助埃及政权完成了从国家社会主义到以国家为中心的资本主义经济的转型,在相对孤立的城市飞地积累了高度的官僚能力,但随着时间的推移,新城镇成为威权统治的重要工具。关于塞西执政以来军队在新城镇建设中的角色,赫巴哈利勒(Heba Khalil)等人认为,军队通过控制政府机构的采购和招标过程,逐步将新行政首都等大型工程转移至有军方背景的141 Dona J.Stewart,“New Egyptian Desert Cities,”in Harvey Lithwick and Yehuda Gradus,eds.,Developing Frontier Cities:Global Perspectives-Regional Contexts,Beer Sheva:Springer-Science+Business Media,2000,p.301.车效梅、李晶:埃及北部三角洲城市走廊探析,载西亚非洲2011 年第 8 期,第 139-140 页。David Sims,Understanding Cairo:The Logic of a City Out of Control,Cairo:The American University in Cairo Press,2010,p.209.David Sims,Egypts Desert Dream:Development or Disaster?Cairo:The American University in Cairo Press,2015,p.217.Ibrahim Rizk Hegazy and Wael Seddik Moustafa,“Toward Revitalization of New Towns in Egypt Case Study:Sixth of October,”International Journal of Sustainable Built Environment,Vol.2,No.1,2013,p.13.Eric Denis,“Cairo as Neoliberal Capital?From Walled City to Gated Community,”in Diane Singerman and Paul Amar,eds.,Cairo Cosmopolitan:Politics,Culture and Urban Space in the New Globalized Middle East,Cairo:The American University in Cairo Press,2006,p.58.W.Judson Dorman,“Exclusion and Informality:The Praetorian Politics of Land Management in Cairo,”International Journal of Urban and Regional Research,Vol.37,No.5,2013,p.1586.Adam Almqvist,“Rethinking Egypts Failed Desert Cities:Autocracy,Urban Planning,and Class Politics in Sadats New Town Programme,”Mediterranean Politics,March 8,2022,p.3.阿拉伯世界研究 2023 年第 1 期企业。王建指出,“埃及新首都、新城镇建设等大规模工程都是在沙漠地区推进,控制沙漠地区的军队依靠重大建设项目,越来越成为埃及经济建设的中心”。上述成果对理解大开罗区沙漠新城镇建设富有启发意义,但仍有未及之处。第一,既有研究普遍认为沙漠新城镇建设未能实现预期目标,并侧重于强调裙带资本主义所滋生的腐败和土地投机破坏了沙漠发展的潜力,而较少统筹观照这一国家城市发展战略的积极成效。第二,现有成果多从政治层面入手,剖析威权主义在沙漠新城镇治理方面的缺陷,未能充分关注新自由主义结构性调整下资本结构的重新配置对沙漠新城镇的空间生产与再生产所带来的影响。第三,此前学界并未结合新马克思主义城市学理论,透视沙漠新城镇建设所产生的居住差异、房地产投机等现象背后难以克服的深层原因。鉴于以上因素,本文拟综合各方数据,挖掘大开罗区沙漠新城镇建设方案自实施以来所产生的积极成效,分析其产生弊端的必然性及其深层原因,并提出一些施策建议。一、大开罗区沙漠新城镇建设的历程大开罗区建设以开罗周边沙漠为主要开发目标。在现代历史上,开罗城向沙漠的扩张可追溯至 20 世纪初英国殖民时期赫利奥波利斯的建设,彼时,开罗东北郊沙漠由外国开发商占据并开发为高档社区。1952 年革命后,在纳赛尔工业化思想的推动下,埃及城市建设有序展开。政府鼓励在现有城市的沙漠土地上建造工业卫星城,并着力发展开罗南部的赫尔旺、北部的舒卜拉哈伊麦、西部的印巴巴和吉萨等区域。1958 年,政府在开罗城区和赫利奥波利斯之间破土兴建纳赛尔城,旨在促进开罗东北郊沙漠的开发。由此,纳赛尔将开罗的城市发展轴延伸至沙漠地带,奏响了向沙漠进军的“序曲”,其相对成功的实践经验为萨达特时期大规模的沙漠开发奠定了基础。(一)萨达特时期“新城镇建设计划”的发起与实施1969 年纳赛尔曾提出“大开罗区总体规划”的建设构想。20 世纪 70 年代,241 Heba Khalil and Brian Dill,“Negotiating Statist Neoliberalism:The Political Economy of Post-Revolution Egypt,”Review of African Political Economy,Vol.45,No.158,2018,p.585.王建:军队在埃及政治和经济秩序重建中的作用,载阿拉伯世界研究2016 年第 6期,第 95 页。Nezar Alsayyad,Cairo:Histories of a City,Cambridge:The Belknap Press of Harvard University Press,2011,p.246.Dona J.Stewart,“Cities in the Desert:The Egyptian New-Town Pro