存量时代国土空间规划中城镇开发边界探讨_张红霞.pdf

Urban and Rural Planning 2022 NO.6 49张红霞 施海涛 存量时代国土空间规划中城镇开发边界探讨基于土地利用步入存量时代的背景，文章综述城镇开发边界的实际发展历程，总结开发边界划定的三种方法及其存在的现实困境，探讨如何按照用地转换、“双评价”先行、指标确定、因子评价、项目引导五个步骤，划定以存量用地为主的城镇开发边界。存量时代；国土空间规划；城镇开发边界The paper summarizes the background of urban growth boundary delimitation:the new stage of ecological civilization,the new system of territorial spatial planning and the new era of stock planning.The research reviews the development history of urban growth boundary,and the three methods of delineation as well as their practical dilemmas.This paper delimits the stock planning-based urban growth boundary from five steps,including land conversion,two evaluations first,index determination,factor evaluation and project guidance.the era of stock planning;territorial spatial planning;urban growth boundary 中图分类号：TU984 文献标识码：A DOI：10.12049/j.urp.202206006 文章编号：2096-3025（2022）06-0049-07 作者信息张红霞 施海涛上海复旦规划建筑设计研究院有限公司四所室主任上海复旦规划建筑设计研究院有限公司副院长，教授级高级工程师摘要关 键 词Abstract张红霞 施海涛ZHANG Hongxia;SHI HaitaoResearch on Urban Growth Boundary in Territorial Spatial Planning in the Era of Stock Planning存量时代国土空间规划中城镇开发边界探讨Keywords1 土地存量时代的规划背景1.1 生态文明新阶段党的“十八大”以来，中央正式将生态文明提升为国家战略，并首次写入宪法。生态文明新时代强调“绿水青山就是金山银山”，推动实现碳达峰、碳国土空间规划50 城乡规划 2022 年第 6 期搜索词条2020201920182017201620152014201320122011合计城镇开发边界536033181188001192城市开发边界723193829159002142城市增长边界72114151112104610110资料来源：笔者自绘表 1“中国知网”搜索词条出现频次统计一览表（2011-2020 年）Tab.1 China National Knowledge Infrastructure search terms statistics list(2011-2022)单位：次中和。生态保护红线作为刚性管控底线，强调城镇开发边界对生态红线的避让。1.2 空间规划新体系当前，我国正在建立“五级三类四体系”的国土空间规划新体系，该体系强调做“能用、管用、好用”的规划，同时以“一张图”实施管控，加强对包括城镇开发边界等在内的刚性指标的管控和约束，从根本上解决城镇开发边界“划而不管”的问题。按照 2020 年自然资源部发布的市级国土空间总体规划编制指南（试行）的要求，城镇开发边界是在国土空间规划中划定的，一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，完善城镇功能、提升空间品质的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。1.3 存量用地新时代我国社会经济发展进入新常态，意味着经济增长、人口城镇化进程从快速发展转为平稳发展。根据全国第七次人口普查，2020 年，我国的城镇化率为 63.89%，接近“纳瑟姆曲线”第二个拐点，即城市化水平超过 70%之后，经济发展势头再次趋于平缓的成熟阶段。原有的以城镇用地扩张推动经济发展、城镇拓展及人口增长的逻辑不复存在。城市用地从原来的增量为主，逐步转变为“增量紧缩、存量挖潜”，如2017年国务院批复的 上海城市总体规划（20172035 年）提出基本实现建设用地“零增长”。2 城镇开发边界发展历程2.1 名称逐步规范统一城 市 增 长 边 界（Urban Growth Boundaries）是各国控制城市蔓延、实现“精明增长”的空间管理工具1。1976 年，美国的塞勒姆市首次提出城市增长的概念，明确塞勒姆都市区的发展范围，这是世界上第一条城市增长边界的雏形。此后，在加拿大温哥华、澳大利亚墨尔本、新西兰奥克兰、日本东京等城市被广泛采用。2002 年，中国学者张进将这一概念引入中国2。之后，在学者和政策的双向带动下，国内涌现出大批以“城镇开发边界”“城市开发边界”“城市增长边界”为主题的研究。尽管名称略有差异，但实质内涵基本相同，即严格划分城市建设用地和非建设用地的分界线，是一种为遏制城市空间无序蔓延和引导城市良性发展的技术手段和政策措施3。在“中国知网”平台分别以“城镇开发边界”“城市开发边界”“城市增长边界”为关键词进行搜索发现，20112014 年，关于“城市增长边界”的文献最多，20152017年，关于“城市开发边界”的文献最多，20182020 年，名称逐渐向“城镇开发边界”统一。这些均与政策文件的出台有直接关系（表 1）。2.2 管控力度逐步加强2002 年以来，我国城镇开发边界经历了从无到有、从单一管控到“多规”交叉管控、从粗线条约束到精细化管控的阶段。2.2.1 第一阶段：从无到有（2007 年以前）20022005 年，我国城镇开发边界研究主要来自民间学者；2006 年发布的城市规划编制办法提出“研究中心城区空间增长”，标志着我国城镇开发边界在政策层面实现“从无到有”。2.2.2 第二阶段：从单一到“多规”交叉的管控（20082018 年）2008 年，中华人民共和国城乡Urban and Rural Planning 2022 NO.6 51规划法规定城市、镇总体规划要划定“三区四线”；2009 年，国土资源部印发关于市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知，提出扩展边界、禁建边界和规模边界4。可见，城镇开发边界实现从城镇单一管控到城市规划与土地规划交叉管控的转变。在土地规划中，尽管包括建设用地在内的各项主要指标，自上而下，层层分解，但只划定集建区、有条件建设区，它们在管控上类似城镇开发边界，起到一定的引导与控制作用。城市规划方面，虽有明确的城镇开发边界划定要求，且部分试点城市需要上报省厅备案，但缺乏明确的配套管控政策，指标无法自上而下地传导，导致划定范围过大，只划不管。2.2.3 第三阶段：从粗线条约束到精细化管控（20132018 年）原有的城镇开发边界管控，尤其是土地总体规划，要求确保“图数一致”，实施底线思维的治理雏形，但由于纵向、横向上缺乏协调机制4，配套政策没有全面跟进，导致城镇开发边界只是粗线条的约束。2019 年印发的关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见提出“城镇开发边界划定是国土空间规划的重要内容”，这意味着城镇开发边界划定由原来的城市试点扩展到全国；同时指出在城镇开发边界内的建设实行“详细规划+规划许可”的管制方式，意味着“上级自然资源主管部门要将城镇开发边界管控的落实情况作为执法监督内容之一”。不仅如此，地方政府还进一步细化管控措施，如北京市人民政府印发北京市生态控制线和城市开发边界管理办法。这些均表明城镇开发边界正在逐步由粗线条约束走向精细化管控。3 城镇开发边界划定方法目前，学界普遍将城镇开发边界划定的方法分为正向需求法、逆向扣除法和综合分析法三大类。这三大类又可以进一步细分为不同的类型。3.1 正向需求法正向需求法是基于城镇发展的历史数据，结合发展定位和用地现状，预判城镇的发展方向、扩张能力，预测城镇用地的规模和空间布局情况，进而确定城镇开发边界。正向需求法常用的模型有基于栅格领域关系分析的元胞自动机模型（Cellular Automata，CA）、模拟人工神经系统的人工神经网络模型（Artificial Neural Network，ANN）、基于元胞自动机符合轮盘赌选机制的未来土地 利 用 模 拟 模 型（Future Land Use Simulation，简称 FLUS），这些模型可以结合使用，如 ANN-CA 模型、CA-FLUS 模型。上述模型以历史数据为基础，而历史数据形成的时代背景是用地管控粗放，基本以需求定用地。“以人定地”是城市规划界以前普遍采用的一种正向需求法，其计算方法是区域内预测人口数量与人均城镇建设用地相乘。正向需求法以满足城镇自身需求为着力点。3.2 逆向扣除法逆向扣除法，以生态保护为出发点，扣除生态脆弱、底线区域和城镇不适宜建设区。在全域范围内，通过对河流水系、湖泊湿地、森林、草原等生态资源承载能力的评价，判定开发适宜性，划定生态脆弱区。落实和划定生态保护红线、永久基本农田保护线、采空区等控制线所包围的区域。通过分析地形、地貌、高程、交通、配套设施等若干影响因子，判定城镇不适宜建设区。逆向扣除法的常用方法有用地适宜性评价、生态安全格局、以地定地、以水定地等。3.3 综合分析法综合分析法基于正向需求法和逆向扣除法的优点确定城镇开发边界。现行的城镇开发边界划定编制指南（试行）就基于综合分析法，以资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价为基础，扣除生态保护红线区和永久基本农田保护区，结合水承载力和人口规模预测，明确城镇建设用地规模。规划界开始逐步转向该方法5-7，但由于政策、规范等配套标准不足，存在划定的现实困境。张红霞 施海涛 存量时代国土空间规划中城镇开发边界探讨国土空间规划52 城乡规划 2022 年第 6 期4 城镇开发边界划定的现实困境4.1 土地财政下的路径依赖2019 年，我国土地出让金占地方财政总收入的 41.8%，比 2018 年上升 1.9 个百分点8，再创新高。为保持充足的财政收入，在推动地方政府划定城镇开发边界时，主观上要求城镇开发边界越大越好，这与当前倡导的高质量发展理念相背离。但如果土地财政问题不能从根本上得到解决，城镇开发边界划定“越大越好”的思路仍然不可避免。4.2 上下语境衔接不畅城镇开发边界划定存在上下两层语境：上层语境“高质量发展”，高大上；下层语境“发展为硬道理”，接地气。上下语境衔接不畅，这主要因为：第一，高质量发展作为新理念，逐步深入人心，但执行贯彻需要相应的政策指导细化，目前这方面的制度和标准相对滞后。如中部地区某经济开发区在现有新增用地指标极其紧张的情况下，每年仍有土地投资额、GDP 等上级部门的定量考核指标。第二，执行僵化。高质量发展是否等同于全国所有地区“用地紧约束”？这个问题值得商榷和研究。现实是自上而下的用地指标分配无视区域差异，僵化执行紧缩的用地政策。如中部地区某市 20202035 年新增建设用地指标仅为 2.85 km2，相当于 20052019 年每年新增的建设用地指标。这样“急刹车”式的用地分配方式，很容易在短期内造成地方经济的停滞不前。4.3 编制标准细则缺失目前，国家层面针对城镇开发边界划定出台了城镇开发边界划定编制指南（试行）关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见关于加快推进永久基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作的函等文件；部分省、市也出台了相关细化文件，如中部地区某省下发