村规民约的法治功能及其实现路径_戴小冬.pdf

一、问题的提出与文献综述乡村振兴战略实施以来，为规范村民行为，加强对乡村的现代化治理力度，我国相关部门颁布了一系列政策法规。2018年 中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见 首次正式提出“法治乡村”概念，指出要在坚持党的全面领导下建设法治乡村，完善涉农立法、改革乡村执法和司法、加强乡村法治宣传、培养乡村法治思维等，强化法治在乡村的权威地位。同时，将发挥村规民约的积极作用作为构建乡村治理新体系的重要举措之一。同年 乡村振兴战略规划（2018-2022年）进一步从提高农民法治素养，增强干部法治观念，实现涉农行政法治化，保护农村特别法人的地位和权利，提升乡村执法能力和水平，完善乡村调解及司法保障纠纷调处机制，建立法律援助、司法救助和公益法律服务等农村公共法律服务体系，创建民主法治示范村等方面清晰呈现了法治乡村建设的重要任务。2020年 关于加强法治乡村建设的意见 全面系统地对新时代法治乡村建设进行了具体规划，明确法治乡村建设的九大主要任务和总目标，并对村规民约的依法制定、监督及实施提出了具体制度设置和机制健全要求。法治社会建设实施纲要（2020-2025年）则将加强村规民约作为促进社会规范建设的方式之一。新时代法治乡村的提出具有深刻的时代背景，为村规民约现代转型提供新的制度土壤。村规民村规民约的法治功能及其实现路径戴小冬吉首大学，湖南 吉首 416000摘要：法治乡村建设是我国全面依法治国的重要内容，需要将传统治理资源与现代法治有效联结。村规民约糅合了国家法与民间法两种秩序，是推进法治乡村建设的重要着力点。同时，法治乡村建设也为推进村规民约现代化转型提供契机。现代村规民约的治理功能从自治和德治转向自治、法治和德治相结合，其法治功能主要体现为软法规制功能、民事司法适用功能、法治宣传功能及法文化传承功能。但实践中村规民约内容的规范性缺失、制定程序正当性不足以及适用效率低下等，严重影响其法治功能的发挥。构建新型乡村共同体、加强村规民约法治化建设、完善村规民约的内容和形式是实现村规民约法治功能的路径选择。关键词：法治乡村；村规民约；法治功能；乡村共同体；法治化中图分类号：D422.6文献标识码：A文章编号：1672-3805(2022)06-0092-09基金项目：2019年度国家社会科学基金项目“民间非规则型法促进农村三治结合的机理、路径与机制研究”（19BFX013）作者简介：戴小冬，吉首大学法学与公共管理学院副教授，研究方向为农村法治。第20卷 第6期20(6):921002022年12月December 2022东 北 农 业 大 学 学 报（社 会 科 学 版）法治乡村建设的九大任务包括涉农领域立法、涉农行政执法、乡村司法保障、法治宣传教育、乡村公共法律服务、乡村矛盾纠纷化解和平安建设机制、乡村依法治理、数字法治智慧司法、法治乡村示范建设。法治乡村建设的总目标是到2035年乡村法治可信赖、权利有保障、义务必履行、道德得遵守，乡风文明达到新高度，乡村社会和谐稳定开创新局面，乡村治理体系和治理能力基本实现现代化，法治乡村基本建成。戴小冬：村规民约的法治功能及其实现路径第6期约的功能也由此发生转变，从传统自治和德治转向自治、法治和德治相结合，其中法治功能是法治乡村建设的重要着力点，也是村规民约深度转型的关键，应将中国传统治理文化和现代法治文化进行创新性转化和创造性发展后融入村规民约，以推进乡村依法治理，推动法治乡村建设，实现乡村振兴1。在此背景下，我国学术界对农村基层治理中法治议题的研究日益增多，其中对村规民约的法治解读是研究重点。学者从法人类学、规范主义法学、法社会学等视角对村规民约的法治意蕴展开研究。关于村规民约的功能，宋才发等认为村规民约作为乡土文化的载体，是传统文化中的“规则文化”，具有法治功效。处在新时代的村规民约，既是对传统“规则文化”的扬弃和继承，又是新时代法治文化建设的出发点和归宿。村规民约作为“规则文化”是转型期社会治理追求善治的依托，是乡村治理依法展开的基本框架2。项贤国等提出村规民约是指由全体村民或村民代表以召开村民会议的形式，兼顾实体合理和程序合法，符合国家法律规范且兼顾本村生产生活实际、惯例，适用于本村域内全体居民，具有一定强制性与约束性的基本行为规则3。王苏醒等认为现代村规民约依然是一种草根性的、有一定自发认同度的地方性治理资源，起着“软法”的规制作用，具有调整和维护乡村社会秩序的功能，应发挥其作为行为规范的法治精神，有利于实现规制惩戒、化解村民矛盾等法治功能4。关于法治乡村与村规民约的关系方面，柴鑫认为村规民约是新时代“三治结合”乡村治理的规则体现，是推进乡村治理能力现代化的重要抓手，是法治乡村建设的重要内容和着力点5。顾秀文等提出村规民约建构的终极目标是实现良法善治，因此，应重新塑造村规民约之于法治乡村建设的功能和作用6。周素英提出在法治乡村建设过程中，厘清农村自治与法治的关系是推进乡村法治化治理的关键，而村规民约的属性决定其成为联结农村自治和法治的桥梁7。因此，应充分挖掘村规民约的独特价值，促进村规民约与国家法的协同治理。具体而言，应通过提升乡村法治体系科学化、推动乡村治理体系现代化、促进村规民约建构规范化、增强规约治村实效化、推进乡村内部治理法治化，以提高村规民约与国家法律的契合度，促进乡村治理长足发展8。在探索村规民约的法治功能中，村规民约的民事司法适用是一项重要的时代课题，其有利于更好地解决涉及村规民约的纠纷，引导乡村社会转型发展以及推进国家治理体系和治理能力现代化9。本文在已有成果的基础上尝试对村规民约的法治功能做进一步专门化和系统化研究，对村规民约法治功能的具体体现、实践障碍及实现路径进行较为详细的论证，以促进法治乡村建设，实现村规民约的现代转型，服务乡村振兴。二、村规民约法治功能的具体体现（一）软法规制功能软法主要适用于公共治理领域，具有广义和狭义之分，广义上的软法是指不以任何强制力为保障的行为规则；狭义上的软法是指不以国家强制力为保障的行为规则。软法也可以分为国家层面和民间层面，前者是指国家机关颁发的不具有强制力的行为规则，后者是指社会自然形成或社会团体制定的不具有强制力的行为规则。软法是中国特色社会主义法治语境中的应有之义，是法治社会建设中重要的治理资源。村规民约为村民提供一种行为规范，虽然具备法的一些形式要件，其部分内容也具有一定权利义务属性，但并非根据法的制定程序而制定，也不依赖于国家强制力保障实施。村规民约作为一种非强制实施、具有契约性质的公共治理规范，具有软法的本质特征，是软法的一种表现形式，具有软法的规制功能。一是社会整合功能。社会整合是将社会存在和社会发展的各要素联系在一起，使整个社会成为一个统一的运行良好的体系，以协调社会各阶层矛盾和冲突10。改革开放以来，我国农村社会传统结构逐渐瓦解，社会成员分化为社会地位、经济地位不同的阶层。农村社会阶层的多元结构分化给农村社会带来生机和活力，同时也产生新的矛盾和冲突，村庄凝聚力减弱，需要重新进行社93东 北 农 业 大 学 学 报（社 会 科 学 版）第20卷会整合11。在乡村多层次阶层结构整合机制构建中，村规民约的契约性和民主性决定了其具有强大的社会整合功能。村规民约的法定制定主体是村民，村民通过召开村民会议的方式共同讨论制定适合本村实际情况的村规民约。在村规民约制定过程中，需要年满十八周岁的村民过半数或者三分之二以上的户代表参加，以充分整合各阶层利益和愿望，社会分化引起的矛盾在制定村规民约的过程中实现重组和调整12。二是社会控制功能。社会控制是指不具有国家强制力的非权力控制。在美国社会学家罗斯的社会控制理论中，法律制度、信仰行为、社会暗示、社会舆论、个人价值观、社会礼仪、文学艺术及社会评价等都可以作为社会控制措施，它们是实现社会和谐的有效措施13。社会控制可分为硬控制和软控制、外在控制和内在控制14。村规民约由村民结合本村实际情况依法制定，其内容涉及国家法律和政策以及村域的公共秩序、社会风俗、经济发展、文化建设等方面。村规民约集道德和法律于一体，既体现传统乡村道德观又蕴含现代法治精神，具有硬软控制、内外控制等多重功能。不仅可以适应宏观国家政策，也可以体现村落特点，是传统与现实、宏观与微观、普遍与特殊巧妙结合的社会控制规范，其社会控制功能具有不可替代性15。三是纠纷解决功能。“诉源治理”背景下，在多元化农村纠纷解决方式中，通常优先选择和解、协商以及调解等非诉讼解决方式。在和解、协商或者调解过程中，国家法律法规的宏观性、专业性及用语的正式性都不便于村民理解，很难在民间纠纷解决机制中充分发挥作用。实践中，农村纠纷化解更多采用村规民约，村规民约是约定俗成的本土自治规范，具有一定传统村庄权威，能有效发挥化解纠纷、调解利益冲突的作用。村规民约除在非诉讼方式中发挥纠纷解决功能外，在司法诉讼中也发挥一定作用，能够在诉讼过程中作为纠纷解决依据。在“三治结合”乡村治理体系中，村规民约作为承接多元治理规范和治理主体的载体，在处理乡村矛盾和纠纷中处于核心地位，为国家和地方之间的对接搭建了桥梁。（二）村规民约的民事司法适用功能除软法规制功能之外，部分内蕴权利与义务的村规民约还具有可诉性，不仅在民间调解中具有化解纠纷作用，还具有民事司法适用功能，可以作为民事司法判决依据。在中国乡村结构和秩序转型过程中，村规民约的“准法律规范”属性、国家法的不足以及乡村纠纷调解机制的非终局性等都决定了村规民约的民事司法适用成为必然16。“三治结合”乡村治理体系下的村规民约融合了国家法律、自治规范及道德规范等，其内容不仅涉及村落乡风文明，还包括村民权利、社会公德、经济发展、地方秩序、利益分配等，既体现村民意思也体现国家意志及乡村社会集体意志17。在规范结构形式上，部分村规民约具备法律规范的基本要素，权利义务及行为后果明确，具有民事司法适用的可行性。在国家法尚未完全深入乡村社会时，村规民约担负了替代性立法角色，可以弥补国家法在乡村社会的缺位。我国 民法典 第十条规定，法律对民事纠纷没有规定的情况下，可以适用习惯，但不能违反公共秩序和良好风俗。村规民约的部分内容本身就是民事习惯的一种表现形式，司法机关可以比照 民法典 第十条将村规民约认定为当地习惯予以适用。将村规民约适用于司法实践，有利于在乡村纠纷中平衡当事人的权利义务、化解乡村矛盾。由于国家司法活动对村民法治观念的形成具有价值导向作用，从而有利于健全“三治结合”乡村治理体系，最终实现法治乡村建设。（三）法治宣传功能党的十八届四中全会首次明确提出“法治宣传教育”，党的十九大进一步提出要加大全民普法2018年 最高人民法院关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见 要求全国各级人民法院尊重不违反法律强制性规定的村规民约，妥善把握民事审判对习惯的适用。94戴小冬：村规民约的法治功能及其实现路径第6期力度。法治宣传被称为中外法治建设史上的创举，或中国独有的制度实践，其不仅是一场法律知识传播运动，还具有观念变革和文化建设的功能担当和意义18。在法治建设的多环节中，守法是基础环节，却也最易被忽视。守法的实现路径主要依赖于法治宣传，法治宣传对增强全民法律知识、权利意识和法治观念，实现法治中国具有重要意义。乡村振兴背景下，随着乡村经济发展，现有法律知识、权利意识及法治观念已不能满足农民日益增长的物质生活和精神生活需要。农民不但需要了解基础法律知识，还需要增强自身权益意识、合法维权理念及参政议政权利意识等。在乡村振兴和全面依法治国背景下，如何进行乡村法治宣传，使法治真正落地农村，显得尤其重要。现代村规民约是在基层党组织领导下，按照法定程序由村民协商一致而制定，在不违反国家法律的前提下，约定自由、形式多样、内容丰富，可以将国家法律法规的具体内容及法治精神融入当中。国家法的内容和精神经过村规民约载体的转化，更加通俗易懂，不仅可以使村民熟悉的具体内容，还可以强化村民的权利观念、规则意识和契约精神，从而达到良好的法治宣传效果。如湖南省邵阳市新邵县潭溪镇玄本村的村规民约分为法治玄本、生态玄本、和谐玄本、富裕玄本、平安玄本几个部分，