走向治理型城市更新——制度...下城市更新的地方实践与启示_宋燕敏.pdf

52城市建筑 Urbanism and Architecture/2023.03规划和 2035 年远景目标纲要中明确提出了“实施城市更新行动”的要求1。新常态下注重内涵的城市更新实践被赋予了新的政策使命和治理意蕴。城市更新作为一种复杂的经济活动，空间利益格局复杂，其本质被认为是“以空间为载体进行资源与利益再分配的政治经济博弈”2。城市更新过程表现为参与各方(包括居民、政府、开发商等)之间从自身目标出发进行空间权益博弈的过程。图罗克也指出，城市更新通常由在不同的利益相关者之间活动的不同形式的参与者构成，合作形式多种多样3。基于此，城市更新中的关键在于空间权力的运作和互动。政府、市场和社会主体自身的行动逻辑就成了解释城市更新的重要线索4。制度变迁理论认为，制度变迁实质是一种利益关系的变革，是权力和利益的转移和再分配。社会经济格局中的各种利益关系的变化成为影响制度变迁进程和更新改革方式选择的关键。本文基于制度变迁的视野，尝试解析我国城市更新运作过程中存在的制度缺陷，并以深圳、广州城市更新的实践为例，深度解读资本、权力驱动下城市更新的制度缺失。在此基础上，提出治理型城市更新模式，重构政府市场社会影响力，重塑地方政府、资本和社区的合作伙伴式关系。2 理论视角：制度缺陷与多元利益协调困境2.1制度缺陷：权利与资本驱动下大规模城市更新的“路径依赖”现实的城市更新过程中有大量事实表明：尽管大规模更新存在诸多问题，如地价上涨、房价飙升、旧城居民安居困难重重，以及对历史文化遗产造成巨大破坏等，但这摘要城市更新在要求提升国家治理能力的宏观语境下要逐渐转变为强调内涵提升的城市更新。多元主体权力失衡是当前城市更新过程中的难点问题。本文从制度变迁的角度，以深圳和广州为例，介绍它们的更新思路和政策利弊，寻找城市更新中制度的缺陷，探索制度创新，提出以达成社会共识为前提，重构政府市场社会影响力框架为特征的治理型城市更新，强调通过有效的制度路径实现利益相关方之间利益、权利相对均衡的更新局面，为我国城市更新模式转型提供有益参考。关键词制度变迁；城市更新；利益主体；深圳；广州中图分类号T U 9 8 6文献标识码ADOI1 0.1 9 8 9 2/j.c n k i.c s j z.2 0 2 3.0 3.1 2Abstract Under the background of improving national governance capabilities,urban renewal has also placed more and more emphasis on the improvement of connotation.At present,the imbalance of power of multiple subjects in the process of urban renewal is prominent.From the perspective of institutional change,this paper selects Shenzhen and Guangzhou as examples,introduces their renewal ideas and policy advantages and disadvantages,looks for the defects of the system in urban renewal,explores institutional innovation,and proposes a governance-oriented urban renewal characterized by reconstructing the government-market-social influence framework.Then it emphasizes the renewal situation of relatively balanced interests and rights among stakeholders through effective institutional paths under the premise of social consensus.It provides a useful reference for the transformation of Chinas urban renewal model.Key words Institutional change;urban renewal;stakeholders;Shenzhen;Guangzhou1 研究背景中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年作者简介：宋燕敏（1998-），女。研究方向：城乡历史文化遗产保护。作者单位：苏州科技大学建筑与城市规划学院走向治理型城市更新制度变迁视角下城市更新的地方实践与启示Walking Towards Governance-Based Urban Renewal:The Local Practices and Enlightenment of Urban Renewal from the Perspective of Institutional Change宋燕敏Song Yanmin532023.03/Urban Renewal and Optimization Design 城市更新与优化设计一做法却一再成为各级政府的共同选择；同时尽管在一开始选择了诸如“微循环”此类的小规模渐进式更新，但在实践中却发生“变形”，又转变为大规模更新。著 名 经 济 学 家 道 格 拉 斯C.诺 思（DouglassC.North）对制度变迁中路径依赖的研究为认识这一问题提供了有益的思路。诺思认为，制度变迁能否成功取决于制度在社会生活中能否给人们带来报酬递增5。制度变迁在能够产生普遍的报酬递增时可以得到支持和巩固，并以此为基础上形成良性循环的模式，即“路径依赖”；与之相对，一旦没能产生普遍的报酬递增，制度变迁就很可能陷入无效发展的恶性循环中，即“体制锁定”5，一旦进入了锁定状态，要脱身而出就会变得十分困难。市场经济条件下，我国城市更新实践是在权力和资本主导下的空间生产行为，从 20 世纪 90 年代末期至 2010年这一时期，我国基本采用的都是以房地产驱动式的城市更新模式。这一模式很大程度上依赖于房地产导向，强调采用公私合作或者建立增长联盟来实现利益驱动下的更新，导致过度追求经济利润最大化5。一方面，追求利益最大化的开发商总是想方设法地寻找获取土地的机会，依托旧城土地稀缺性所带来的经济价值，从中攫取高额的利益回报；另一方面，地方政府的财政收入与支出在现行的税收制度下难以平衡，导致地方政府总是倾向于依赖房地产开发等方式吸引开发商投资，以缓解城市更新资金上的巨大压力。基于此，必然会促使地方政府与开发商的联盟。大规模更新通过拆旧建新实现在最短的时间内为联盟各方提供利益的最大化。由此，政府与开发商在一定意义上形成了得益的强势利益集团，从而将这个有利于自身的制度以某种形式固定下来，成为历次城市更新所偏爱的惯性路径。2.2 多元利益协调困境：利益表达机制的缺失我国的城市更新往往是在权力资本这一利益闭环中运行的，导致社会群体被排除在外，政府市场社会整体利益关系失衡。居民合理的利益诉求缺乏合理有效的渠道表达，并且他们的抗议往往被漠视。我国城市更新过程中无论是早期“单中心理论”下政府一元主导的更新模式，还是在“政府失灵”后走向产权私有化而带来“市场失灵”的另一个极端，都在无形中承袭一个共同的思路，即依靠外来的约束力是解决城市更新困境的唯一办法。“中心信条在于都认为制度变迁必须来自外部，并强加给受它影响的社会个人。”6表现在旧城更新中，就是相信只有政府的干预或者市场企业参与开发，才能够挽救旧城的衰败面貌，而居民在这一过程中除了被动等待外界的改造，别无其他作为。城市更新的理想是实现更新中的帕累托最优。新制度经济学指出，在纯粹自愿交易的情况下，假设双方信息对称，而且这一交易不会给其他人带来影响，那么认为交易后的资源配置较之于交易前的资源配置为帕累托最优。帕累托最优是指，交易后的系统中至少有一方境况更好而无人因此境况更糟7。现实中由于各方博弈中政府与开发商的权力强势，而社会力量参与的缺失导致双方存在信息不对称，更多出现的是帕累托最优悖论，即只有政府和开发商从中受益，而居民利益却受到损害。随着市场经济的发展，多元化的社会力量得到了解放，不同利益主体有不同利益诉求，反映到政治领域，就体现为日益增长的追求民主参与和权力共享的需求。现如今公众参与已经成为共识，但仍然仅有很少的公众参与案例在城市更新中取得成功，其原因在于公众利益表达机制的缺失。民主政府决策理论认为，实现民主必须依赖于民主制度规则的建设与除政府权力以外的多元化社会组织的充分发展8。但目前无论是城市更新制度建设还是相关社会组织培育都较为缺失。一是众多利益主体参与决策的制度建设的缺失。美国城市规划理论家谢莉安斯汀（SherryAmstein）把公众参与的层次喻为梯子，分为三段八级9，10，如图 1 所示。目前，我国大多数地区公众参与机制仍然处于一种较低水平的发展阶段，公众对规划编制缺少知情权，并且没有畅通的利益表达渠道。少数城市公众参与水平相对较高，但也仅仅位于公众参与阶梯第二阶、第四级的“象征性参与”的“咨询性公众参与”阶段，而要达到“实权性的参与”还有相当大的努力空间。二是多元利益集团没有均衡地发育为相应的社会组织，即无论是 NGO 还是社区自组织参与都仍是少数现象。民众参与常常以个人的形式出现，这种分散、无组织的状态导致其话语权的弱势，对政府决策的影响十分微弱，无法平等地参与事关切身利益的规划决策。这将加剧利益主体间的不平衡，甚至引发社会危机。3 地方实践：以深圳、广州为例制度变迁是包括制度持续响应、制度创新和制度供给的过程。新制度经济学认为，制度变迁的实现是通过降低第一段:不是参与的参与第二段象征性参与第三段:实权性参与第二级第一级第三级第四级第五级第六级第七级第八级控制性参与代理性参与现实伙伴性参与安抚性公众参与咨询性公众参与信息性公众参与教育性公众参与操作性公众参与图 1 公众参与层次模式（图片来源：作者自绘）54城市建筑 Urbanism and Architecture/2023.03交易成本以助推经济的增长10。而现实中制度变迁会受到诸多复杂因素的共同影响，因此其演进的机制更加复杂。下面结合深圳和广州的城市更新，进一步探讨城市更新的制度变迁肌理与相应政策利弊。3.1深圳：市场主导、政府调控的城市更新3.1.1 城市更新思路历经市场经济洗礼的深圳人较早具备公民意识和契约精神。深圳福田区政府 2002 年便开始中心区岗厦村的动迁工作，然而在各方主体利益矛盾尖锐的情况下，持续的谈判虽耗费大量行政成本，但仍没能推进更新进展，2006年以后，政府引入市场主体，通过充足的人员协助谈判与市场参与下较为灵活的机制，才终于使得这一项目在2008 年签约。基于此，政府尝试改变传统一元主导的更新规划机制，将开发商和产权人纳入更新过程中，逐渐形成多元主体共同博弈“合作型”治理雏形。2009 年深圳出台的深圳市城市更新办法指出，构建政府、市场和居民的多元合作治理框架，推动深圳存量用地更新治理范式转型。深圳政府选择“积极不干预”的方式，仅充当政策支持、规划引导和审批的角色，从而鼓励开发商投资。地方政府的角色从先前“划桨者”和“掌舵者”转变为多元利益博弈平台中“协调者”。深圳市城市更新的另外一个特点是充分考虑产权人的意愿11，如要求在 2/3 以上权利主体以及占建筑总面积 2/3 以上的业主同意后才能划定“城市更新单元”。深圳摆脱政府一元主导的“单中心思维”，鼓励产权人自主更新和委托市场实施更新两种模式。在城中村改造中，原农村集体经济组织可以自行单独更新或者委托市场主体合作进行更新改造。无论哪种模式，都凸显了权利主体在更新过程中的地位。通过基于权利主