第三章 公共部门的角色.doc

第一节 公共部门的性质与需要 　　 　　传统上，在实行混合经济的国家，人们习惯于将整个社会分为两大部门：公共部门和私人部门或者政府与市场部门。其中公共部门与私人部门的核心差别在于其是否拥有合法的强制力，政府是社会中唯一可以合法使用暴力的机关。虽然公共部门和私人部门通常被人们看作是分离的，但将他们视为相互排斥的领域的划分可能是武断的。事实上，任何一个经济和社会，都是公共部门和私人部门的有机结合，二者之间也是相互依赖的。 　　对于一个社会为什么需要公共部门，人们可以从不同的方面予以解释和回答。政治学家伊斯顿曾经分析到：任何社会最低限度的先决条件就是确立一套以权威分配价值的机制。如果没有这套机制，社会就会在经常的争吵中处于四分五裂的状态。公共经济学家马斯格雷夫从经济学的角度揭示了各个部门存在必要性。他认为，市场机制无法单独地发挥全部经济作用是需要政府的一个重要原因。具体来说： 　　1、市场机制导致资源的有效利用的要求是以竞争因素与产品市场的条件为依据，要获取这些条件，就需要政府的调节及其它措施。 　　2、在那由于成本降低而使得竞争变得无效的地方，也需要政府调节。 　　3、没有政府所提供的法律结构的保护与执行，则市场活动所需要的契约安排和交易就会无法存在。 　　4、某些具有生产特点或消费特点的货物，即使排除了竞争上的原因，也无法通过市场得到供应，需要政府来解决。 　　5、因市场体制与通过财产继承权转移而导致的收入和财富分配，须进行社会价值的调节。 　　6、市场机制，未必带来高就业率、稳定的物价水平和社会期望的经济增长，需要公共政策。 　　7、从公共和私人的观点看，估价将来消费所需的贴现率是不可能的。 　　马斯格雷夫的观点为公共部门的经济存在提供了好的注解。 　　第二节 市场机制、市场失灵与政府干预 　　 　　市场是买卖双方共同决定一项产品价格的场合。市场机制通过市场供需均衡，使资源配置达到最有效率的方法。然而，完全竞争的市场机制的建立是由一系列的假设在内的，但实际上，经济运作在实际生活中是不可能完全符合市场竞争的假设，因而就有了市场失灵。市场失灵包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标。概括起来，市场失灵的表现主要有： 　　1、公共产品的提供。市场化的资源配置是以消费者的偏好为依据的，对于消费者偏好在市场上反映不出的商品和服务，市场则根本无法进行资源的分配。这种消费者偏好在市场上反映不出的商品与服务即是公共物品。完全依靠市场体系，消费者往往得不到合乎社会需求的供应量，为了保证合乎社会需求的供应两，应当在购买中，尽量减少由消费者个人承担的部分，由政府来补助其中不足的部分。 　　2、市场经济中的垄断。市场实现资源配置优化的前提条件之一，是竞争存在与不存在垄断的现象。事实上，世界上根本没有出现过完全竞争的局面，相反，市场经济面临的是不完全的竞争。并且，市场竞争往往会导致垄断。实践证明，市场自身是解决不了垄断问题的。所以就需要政府针对因垄断或其它竞争性因素的存在所引起的竞争的不完全性，采取有效的措施，保证竞争的有效性。 　　3、市场经济的外部性。市场机制能够实现资源的合理配置，但市场经济也会造成资源配置的障碍。最为显著的障碍就是市场经济的外部性。所谓外部经济效应是指：“个人或厂商没有承担其行为的全部成本（消极的外在性）或没有享有其全部利益（积极的外部性）时所出现的一种现象。”（斯蒂格利兹语）。生产者的生产活动或消费者的消费活动所产生的外部经济效应都会对资源配置产生影响。导致市场不足或过剩。对此，政府有必要发挥作用。 　　4、市场波动与经济的不稳定性。市场从来就含有不稳定性。它的发展始终是以周期性的增长形势进行的。通过市场经济进行自发性的交换过程，始终孕育着经济活动急剧并大幅度变动的可能性。这种变动，危害到市场机制的有效性，往往给资源分配、收入分配带来不利影响。对此，市场自身无法实现自动的调节，而需要政府来发挥作用。 　　5、市场经济下的收入不平等。以市场机制为前提的收入分配，是由市场上的力量关系、个人能力、继承财产的多少、利用教育机会的可能性以及在社会上的灵活性等方面决定的。因此便产生了各种不平等。这种不平等无论是从社会公正、社会稳定，还是从经济效率来看，均是不理想的。而需要政府进行无损于资源最优分配和经济效率的收入再分配。 　　总之，市场的作用是自发的和滞后的，它是以资源的极大浪费为前提的，这就需要市场之外的主体进行调节，以克服市场自身的不足，以充分发挥市场的优势。 　　第三节 市场经济中政府的经济职能 　　 　　对于市场经济中政府的职能问题，历来是存在着广泛的争议，而且事实上在实践中，政府的角色也是不断变化的。在自由放任时期，人们认为最好的政府就是最小的政府；近代福利国家的出现使得政府的职能大大增加；20世纪70年代以后，小政府的理念又开始盛行。历史的发展证明，事实上并不存在一个理想的或最优的政府规模、政府作用以及政府的强度。当然，这并不意味着政府的一些基本职能是不可描述的。概括起来，在市场经济条件下，一般的或基本的角色或职能主要有以下几个方面： 　　1、提高经济发展的基础结构。政府为市场经济的运作提供基本必需的制规则以及框架。它们包括：界定和保护产权、契约的执行、法律和秩序的维持等。没有游戏规范经济生活的框架，经济体系的运行是不可能的。 　　2、组织各种各样的公共物品和服务的供给。公共物品的特性使得私人部门很少去提供，对此，政府必须介入。 　　3、公有资源和自然资源的保护。这公有资源与我们的生活甚至与生命息息相关，但纯粹的市场调节将使得共有资源不可避免地导致公有的悲剧，需要政府通过管制措施来加以保护。 　　4、社会冲突的调整和解决。政府存在的一个基本理由在于解决或消弭社会中的各种冲突，以维持社会的稳定。 　　5、保护并维持市场竞争。政府必须有所作为，努力使垄断行业更有竞争力或者对垄断者实施管制，以保证市场有效性所需的竞争。 　　6、收入和财产分配的调节。市场经济是会产生不平的结果的，为了实现社会的公平，需要社会有一种公平再分配的机制。 　　7、宏观经济的稳定。在市场经济中，充分就业和物价稳定不会自动出现，政府的作用就在于通过公共政策的干预以保持宏观经济的稳定。 　　在我们看来，上述七个方面的职能是政府的基本职能，称其为基本职能是指这些职能是普遍的，甚至是跨时空的。当然政府职能的范围、政府作用的强度、为实现这些职能所采取的公共政策和治理供给会不断发生变化的。 　　第四节 政府治理工具的选择 　　 　　（一）治理工具。治理工具又可以称之为政策工具或政府工具，它是指政府将其实质目标转化为具体行动的路径和机制，政策工具是政府治理的核心，没有政策工具，就无法实现政府的目标。当地政府的治理工具有哪些呢？施耐德与英格认为按政府介入程度的不同，政策工具包括：政府部门直接提供财货与服务；政府部门委托其他部门提供；签约外包；经营特许权；补助；抵用券；市场运作；志愿服务；自我协助；政府贩售等。 　　学者林德和彼得斯认为，政府治理工具是多元性的。主要有：命令条款；财政补助；管制规定；税收；劝诫；权威；契约等。 　　（二）政府治理工具的选择。很显然，政府可运用多元政策工具以实现自己的治理目标。运用和治理工具，政府干预市场到何种程度，完全视问题情势，政府主观偏好，资源拥有程度，目标的正确性与选择性，对市场的依赖程度，相对成本等综合因素而定。 　　然而，通过对各国政府改革的观察，我们不难发现，政府对政策工具的偏好正在发生转变，如更加强调公共服务的民营化和市场机制，强调非赢利组织提供公共服务，强调放松管制等。 　　第五节 政府失灵 　　 　　所谓政府失灵，是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到最佳的情形。一般说来，政府失灵的类型和原因在于以下几个方面： 　　1、成本和收益的分离：过剩和成本过高。政府活动缺乏价格的指引，这使得政府产生的价值同生产它的成本决裂，这种决裂意味着资源浪费的可能性大为增加。实际上，政府活动的一个趋势就是明显的多余成本。 　　2、政策制定的复杂性和低质的政策。由于理性选民的无知、利益集团对公共政策的影响、等级制和官僚制本身的障碍、政治家的偏好等因素，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效来的资源配置。 　　3、内部性问题。公共组织为了进行起内部的管理，需要发展它们的标准或规则，这些标准或规则即内部性，即用来评估机构的运行和机关人员的行为。正如外部性因素对市场经济的影响一样，内部性也同样影响着政府。内部性意味着私人的或组织的成本和利润很可能支配公共决策者的计算。造成政府失灵的核心是其内部性。内部性具体表现为预算增长、大机构规模、控制信息使用使之转化为有价值的产品或权利。 　　4、政府组织的低效率。政府是唯一拥有合法暴力的机构，是名副其实的自然垄断者，垄断同样在政府部门造成了低效率。 　　5、另一种分配的不公正。由政府活动产生的分配不公平，通常不是集中在收入或财富上，而是集中在权利或特权上。由于政府的公共政策本质上涉及到价值和权利的分配问题，而这种再分配都给不公正和滥用职权提供了机会。 　　6、寻租。寻租是指在某种政府保护的制度环境中，个人寻求财富转移的活动，或者追求非生产性利润的活动。寻租行为的结果是导致社会资源的浪费。 　　7、政策执行的无效率。在实践中，由于各种因素的存在导致公共政策不能达到预期目标，而导致政府的无效率。 　　8、所有制残缺。“所有制残缺”这个概念是由产权经济学家阿尔钦与卡塞尔提出的，可以理解为是对那些用来确定“完整的”所有制权利束中的一些私有权的删除。国家干预是造成产权残缺的根源，管制导致所有权的残缺，所有者的残缺程度与管制的程度呈正比。 　　从以上方面来看，政府干预的制度和机制，正如市场机制一样，在许多方面是笨拙的，政府干预本身也可能是不奏效的。认识到这一点，对于政府治理是十分重要的。