第十三章 公共管理中的责任与伦理.doc

第一节　公共管理中的责任：性质、重要性及困难 　　行政学者费斯勒和凯特认为，行政责任具有两个方面，其一是负责，其二是道德行为。公共伦理学家库伯将行政责任分为主观责任和客观责任，主观责任指忠诚、良心及认同，客观责任指负责任和义务。公共管理学者斯塔林认为，行政责任的内涵包括以下方面：回应、弹性、胜任能力、正当法律程序、负责与廉洁等。 　　在民主的社会中，政府组织是由大众所创立，为了大众而设立，以及需要对大众负责。从这个意义上说，民主政治既是民意政治、法治政治，更是责任政治。从某种程度上讲，民主制度的根本就是责任。 　　由于专业知识与信息，专职地位的优势，人事制度的保护性质，组织结构和功能的分割等障碍，使得维持公共管理的责任实际做起来十分困难。 　　责任机制是旨在实现责任的一套制度安排或确保责任实现的途径。吉伯特曾以两个层面：正式与非正式、内部与外部，构成了四种达成行政责任的途径。正式确保途径是指宪法、法律、行政规章所明确的责任归属机制，如上级的行政命令、议会的立法、法院的判决。非正式确保途径指责任的要求起源于个人伦理道德、公民偏好、政治过程等。内部、外部的区别在于启动责任的来源，如来自行政部门内部，则属内部途径；如来自行政部门以外的外部环境能够，如议会、法院、新闻等，则属外部途径｡ 　　第二节　责任的行政控制机制 　　在韦伯看来，科层制不仅是一个理性效率的体制，也是一个责任的体系。实现官僚责任的最好办法在于以下几个方面：高度的专业化分工、明确的权责分配、完备的规则和程序、科层节制、重视文件和资料的处理工作等。 　　行政控制机制包括行政监督、行政监察、审计、行政复议等多种方法｡ 　　第三节　立法控制与责任 　　责任政府是伴随着代议制政府的确立而发展起来的。在这种制度下，政府的组成取决于议会选举的结果，政府人员来自于国会，政府要对国会负责。这种制度便被称为责任政府制或责任内阁制。其核心特征在于立法与行政权的混合：政府来自议会并对其负责。其优点在于它被认为可提供有效而且负责任的政府。 　　在当代资本主义国家，立法机关对行政的控制，主要是通过质询权、调查权、弹劾权、不信任表决权等方式实现的。我国实行的是人民代表大会制度，人民代表大会监督政府的方式和内容主要有以下几个方面：1、听取和审议政府工作报告；2、审查和批准国民经济计划和财政预算、决算；3、审查政府的法规、决定和命令；4、质询和询问；5、视察和检查；6、建议、批评和意见；7、受理申诉和检举；8、罢黜职务等｡ 　　第四节　司法控制机制与责任 　　当行政部门实施法律需要协助时，当一项争端的发生而非行政者的权限所能解决时，或者当行政者在工作过程中有侵犯人民的合法权益时，这时候便需要司法的介入。 　　正如立法对行政的控制一样，法院的力量也是监督行政的一种重要力量。一旦公共管理者有违法行为，法院便采取制裁行动。一旦权限被误用或滥用，法院有最后的制裁权。宪政就是法治，因此，公共部门必须受到法院的控制，而法院是否能实行有效的控制，这也关系到责任是否实现的一个大问题。 　　从公民权益的角度来看，司法控制不仅有助于维护行政的责任，更重要者，在行政权力导致人民的权益受到损害的情况下，给予其司法上的救济，这本身就是责任政府的核心要求。在司法控制的责任机制当中，司法审查和宪政赔偿责任是最为重要的两个方面｡ 　　第五节　公民参与责任的维护 　　公民参与可以反映公民的需求与偏好，提高政府的代表能力和回应力；使公共管理者知晓公民对公共组织绩效的评估意见；向公民提供信息以有助于公民判断政府应该做些什么；以及增强公民对政府的信心。 　　在各国实践中，公民参与的形式多种多样，在促进政府责任方面，现存的主要机制包括：公开听证，民意调查，咨询委员会，利益集团等。 　　公民参与取决于许多条件，一个有效的公民参与系统，必须包含几个相互影响的要素，如公民的主体性，知情的公民，参与途径等。 　　第六节　公共管理职业与职业伦理 　　公共管理的职业伦理，是指公共管理中一些有约束性的价值观，一些在公共管理领域不可取消的标准和人格态度。作为一个职业，公共管理有比一般人更高的职业伦理要求，因为公共管理者肩负着更大的使命和公民信托。 　　公共管理职业伦理最主要在于以下几个方面：1、提供公共福利；2、忠实执行法律；3、承担公共责任；4、为社会树立典范；5、追求专业的卓越；6、促进民主。 　　近十几年来，OECD国家致力于公共管理的伦理基础设施建设，在此方面取得了许多经验，值得借鉴与学习。具体而言，促进公共管理伦理的实现，有赖于以下几个方面因素的相互作用： 　　1、政治承诺。政治领导者在促进道德方面发挥重要作用。 　　2、立法框架。它是为公共管理者确立道德标准，并强制其实施的法律和规章。在促进公共管理伦理方面，它发挥着控制的功能。 　　3、负责任的机制。理想的责任机制在于使公务员不道德的行为更容易发现并得到控制。 　　4、行为准则。它是对公共服务的价值的陈述，是对公共服务角色的描述，它包含着公务员的责任、义务。行为准则应该能够明确地指导公务员的行为。 　　5、职业的社会化。它是公务人员学习公共服务的伦理、价值、道德和行为准则的过程。主要的社会化机制包括教育、培训以及高级领导的良好表率｡