第十四章 企业型政府与政府再造.doc

第一节　政府再造的内涵与背景 　　传统的行政改革，大多将注意力集中于人员精简、组织结构调整以及组织的自我更新。然而由于行政组织的惰性，行政改革往往很难取得成效；另一方面，传统的行政改革由于关注行政组织内部管理的简化，而忽视了政府与环境的关联，也往往使改革处于不推不动，推亦不动的境地。 　　德国行政学者塞顿托夫认为，政府再造应包括现代行政国的概念，也就是通过“再造工程”去重塑社会，以引导、管制及控制经济、社会的发展。我们认为，政府改革应涉及改变国家与社会、政府与市场、政府与市民、政府与企业诸多关系的调整，涉及政府治理的观念、结构、方式和方法的变革；既涉及政府内部组织、运作程序的调整，更涉及外部关系的调整。正如小平同志所言，它是一场革命，一场对政府自身的革命。 　　当代世界各国的政府再造，有其深刻的政治、经济、文化背景，原因主要有以下几点：1、政府角色膨胀；2、财政状况恶化；3、新“右派”意识形态的影响；4、国际化与国际竞争的压力；5、官僚主义和民众对政府的不满｡ 　　第二节　企业型政府的基本理念 　　企业家精神，是指应用创新的方法使用资源，以使生产力及效用最大化。所谓公共企业家，是指政府部门内部，有效促使资源最大化，而又达到效率和效能的公共管理者。20世纪50年代，经济学家熊彼特认为，经济发展的原动力在于“企业家精神”，亦即创新。 　　企业家政府，是指政府部门由一群富有企业家精神的公共管理者组成，他们能够运用各种创新的策略，使原本僵化的官僚体制恢复活力，并有效运用资源提高政府的效率。简言之，凡是能够运用创新策略，有效运用资源，实现高绩效的政府即为企业家政府。企业家政府的基本特征包括：重视成本效益关系；强调顾客导向；强调市场机制，重视选择和竞争；授予权能；创新与改革等。 　　公共企业家的创新策略有：1、创造新任务；2、主动发掘机会；3、勇于承担风险；4、行政首长的支持；5、建立外部联盟、组织内部团队；6、善用舆论压力；7、具有说服力的领导风格；8、组织文化的塑造｡ 　　第三节　企业型政府的实施策略及其限制 　　关于企业型政府的再造策略，奥斯本和盖普勒两人曾提出了政府再造的十项策略，包括： 　　1、导航性的政府：政府的职责在于规划远景，建立发展的方向和机关的使命与目标，并从中担任催化剂的角色，而实际推动的工作则交由民间来执行。 　　2、竞争性的政府：政府应该扬弃过去公共服务的独占心态，鼓励民众参加提供公共服务，而由顾客进行裁判和选择，如此就可刺激政府机关改进其管理方法，提服务水平与品质。 　　3、任务导向的政府：行政机关的运作应以目标和任务为导向，发挥创造性，以弹性、高效、便捷的方法完成其任务。 　　4、结果导向的政府：企业型政府通常运用绩效管理和全面质量管理的方法，以实际的结果为工作的重点，建立以结果为导向的管理体制。 　　5、顾客导向的政府：企业型政府的运作应以顾客为导向，检讨并改变传统服务生产与运输的老方法，建立顾客回应系统，及时倾听顾客的意见，满足顾客的需求。 　　6、有企业心的政府：企业型政府强调如何增加利润的观念，认为应发挥企业经营的精神，进行有效的投资，通过开源，以获取更多的收益，解决窘困的错误状况，达到自给自足的境地。 　　7、分权化的政府：企业型政府讲求分权的管理观念，授权地方政府或派出机关发挥因地制宜的管理作用。 　　8、属于社区的政府：政府应该提供有效的意见表达通道，鼓励民众关心并参与公共事务。 　　9、预防性的政府：企业型政府重视策略的思考和长期性的规划，能够针对未来可能发生的事情，事先制定对策，因此，危机管理的能力较强，更能做到防患于未然。 　　10、市场导向的政府：企业型政府在市场竞争机制下具有资源有效运用的理念，开放公共服务的市场，通过法令的规范和信息的流通，使民间组织共同分担营运的风险，协助政府处理公共事务，刺激政府机关工作效率的提高｡ 　　第四节　企业型政府与政府再造实践 　　美国政府在克林顿上台后，即发动了“新政府运动”，开始政府再造工作，指定副总统戈尔组织委员会，广泛推进改革。由于受企业型政府理论的影响，美国政府提出了四大原则作为政府再造的行动方向，分别是：1、顾客至上，民众优先；2、删减法规，简化程序；3、授予权能，追求成果；4、节约成本，提高效能。 　　英国的政府再造方案，主要有效率稽核，财务管理改革方案，续阶方案，公民宪章以及民营化等。 　　新西兰政府的改革范畴相当广泛，并不局限于行政改革，而是扩及金融、货币、劳动市场、选举、政治等层面。新西兰的政府再造主要由预算与财务管理制度与民营化两部分组成｡ 　　第五节　面向21世纪的中国政府再造 　　为了适应变化了的中国社会的需要，从80年代后中国共进行了四次较大规模的政府改革。客观分析，经过几轮政府改革，确实取得了一些明显的成效，但其本身也存在着许多误区或缺陷： 　　政府改革的被动适应性远远大于主动的前瞻性； 　　政府改革视角的偏狭； 　　缺乏对政府改革理论上的反思； 　　政府改革孤立于政治和社会系络； 　　效率主义改革典范的局限。 　　我国的政府再造，需要确立新的治理典范和方式，其中包括： 　　1、从效率行政典范到民主行政典范：政府治理典范的变革。民主行政认为，以人民为中心是民主行政的基本出发点；政府是公共利益的代表，政府必须超越特殊利益集团；政府要重视公共服务的公平，实现社会正义；它强调政府决策的开放性，重视社会公民的参与；强调与他人共享权力；政府扮演成长、创造、转变、整合的角色；鼓励多元和创新等。 　　2、从控制导向的管理到服务导向的管理。服务型政府意味着：施政目标，由机关和专家决定，到由民众希望和合法期待来决定；以成本——效益为基础的效率考量，转变为民众评估的考量；由政府以控制为要务转变为以传输服务为要务；由对特定“功能”、“权威”、“结构”的服从，转变为对“使命”、“顾客”、“成果”的认同；从一味强调按章办事到强烈的当事人取向，考虑到民众的具体情况；从独断专断的领导到民众参与领导。 　　3、从以政府为本位和中心到亲市场的政府。政府在生产和产品的分配方面的作用应大幅度削弱；必须停止对民营经济的活动限制和直接控制；政府本身不要过分深入介入金融部门，应促使银行进行商业化运作；政府应致力于提供法律和体制上的环境。 　　4、从强势国家的单独治理到国家与社会共同治理。政府的治理过程绝非政府单方面行使权力的过程，而是政府与整个社会的互动过程，政府必须与民众、社会其它组织共同治理、共同管理、共同生产与共同配置。因此，政府、社会、公民的共治已成为当代重要的治理模式。 　　5、从政企不分、政府管制到政企分开、放松管制。改革政府与企业关系，最核心者在于：国有企业逐步从竞争性生产和经济领域退出，通过产权处置的方法，压缩国有企业的规模；政府的公共管理职能和企业的经营管理职能实行最彻底的分离，使企业成为真正的市场主体；更多地引入竞争，通过贸易自由化，放松准入，停止补贴和转移支付等方法促使企业更具竞争性；硬化国有企业的预算，特别是通过投资改革，使其向更商业化的信贷靠近，限制软贷款的获得等方法，使其有压力和火力；改变国有企业管理者与政府之间的管理来改善激励机制。 　　6、从权力集中到适度的地方分权。中国传统上是一个中央集权的国家，因此在调整权力结构时，要赋予地方必要的权力，让地方有更多的因地制宜的灵活性，发挥地方发展经济的积极性和创造性。同时也要加强中央的权威。 　　7、从机械式的官僚组织到有机式的适应型组织。具有弹性和有机式组织的特点在于：对环境具有开放性；实行政策制定与执行的分离；组织结构扁平化，减少管理层级；广泛授权；以制度性的对话、知识和专门技能作为权力的来源；减少不必要的繁文缛节；重视决策的参与和组织的参与；网状形的沟通与联系；以团队精神而非命令与服从达到整合与控制；建立跨部门和功能的组织。 　　8、从人治到法治。法治是这样一种治理状态或秩序，在这一治理状态中，存在着法的普遍性和有效适用性，法律之于政府权力具有优先的、之上的权威或者说政府应由法律规制并服从法律，最终公民的自由权利得到维护、保障并扩大。具体而言，法治政府的含义包括：崇尚秩序并反对无政府状态，要求法律具有普遍性，要求体现实质正义，核心在于政府受法律的约束和控制｡