新形势下高校科研经费管理模式探析.pdf

经济师 2023 年第 08 期摘要：近年来，国家对科技创新越来越重视，科研方面的政策法规不断调整，以适应激活科技创新能力的需要。高校作为科技创新的重要力量，获取的科研经费也在不断增加，从而导致高校科研经费管理工作形势严峻。新形势下如何优化高校科研经费的管理模式，进而提高科研经费的使用效益，是目前亟需解决的问题。通过对国家科研政策法规变化的研究，指出了新形势下高校科研经费管理中存在的问题，并对存在问题进行分析，提出在新形势下创新高校科研经费管理机制体制的对策建议，以促进高校科研经费使用合理化、科学化，并激发科技创新人员的活力和提高科研资金的使用效益。关键词：高校科研经费管理中图分类号：F233文献标识码：A文章编号：1004-4914（2023）08-180-032021 年 12 月，我国颁布了新修订的 中华人民共和国科学技术进步法(2021 年修订)，与 93 年版的科技进步法相比，新法在强化国家战略科技力量、加强基础和关键核心能力攻关、强化科技创新保障、激活科技人员创新能力和引导扶持企业自主技术创新等方面做出了新的重大战略部署。该年 7 月国务院办公厅颁布的关于完善科技成果评价机制的指导意见，其目的也主要是为了用好科技成果评价这个指挥棒，遵循正确的科技创新规律，加快实现科技的自立自强，调动科技人员的积极性，激活整个社会的创新实力，为我国科技创新注入新的活力。高校作为我国科研的前沿阵地，是进行知识创新、开展科学研究活动的重要基地。高等学校的科技活动在我国一直占有举足轻重的地位，是我国科技创新的重要组成部分。因此高校科研创新能力与我国的经济发展密切相关。新的科研体制下，作为高校如何做好政策衔接，创新机制，在规范科研经费使用的同时激发科研工作者的创新活力显得尤为重要。一、国家科研政策法规制度方面的新变化党的十八大以来，经济进入新常态，我国深化改革进入攻坚期、深水区，改革难度越来越大，任务越来越艰巨，保持改革发展稳定成为新时代的主题。作为第一生产力的科学技术越来越受到国家的重视，为此，以激发科研人员的创新活力、有效保障国家科研资金安全、提高科研资金使用效益的改革拉开了大幕。（一）党的十八大以来国家出台的科技政策梳理党的十八大提出,我国经济发展的立足点要从单纯的数量增加转到质量和效益的提高上来，并突出科技创新在国民经济发展中的重要引擎和动力作用。此后，中共中央、国务院以及以财政部、科技部为主的多个部门数次制定、调整相关的科技政策，为规范科研经费使用、保障科研资金安全、激活创新活力和调动科研人员积极性提供了有力的保障。表 1 为党的十八大以来的主要科技政策文件梳理，从政策的发文机关和发文密度，我们不难看出，我国的科技体制机制改革仍然在路上，仍然是一项长期、艰难、系统的复杂工程。同时也凸显出，国家在科技攻关、攻坚、创新、突破方面的信心和决心。（二）党的十八大以来的科技体制机制的持续优化党的十八大以来科技体制机制的改革，前期主要是以规范为主，后期主要是以激活创新搞活机制为主要目的。众多科技政策中有两个标志性的文件，一个是关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见（国发 2014 11 号），主要是以“规范”为主线为我国科技机制体制改革做好顶层设计；另一个是 关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见（中发 2015 8 号），提出了营造激活创新在内的 30 条改革意见，拉开了以激发创新活力为主的全面深化科技体制改革的大幕。在国发 11 号文颁布前，因科研资金管理松散、相关制度政策的缺失、项目承担单位管理缺位等种种原因导致爆发了以侵吞、虚开发票、虚列劳务支出等为主要手段的贪污、挪用科研经费的案例十余起，从而也倒逼着国家对科研政策法规进行改革规范。2014 年国发 11 号文，为科技管理设立四大原则：坚持遵循规律原则、坚持改革创新原则、坚持公正公开原则和坚持规范高效原则。在资金管理上用一个词来概括就是“规范”，包括规范项目预算编制、规范资金拨付、规范直接费用支出管理、规范间接费用的统筹和使用、规范项目结转结余资金使用等等。在项目管理上主要是“优化”，主要是优化科研项目管理流新形势下高校科研经费管理模式探析吕丽娜陈琳琳侍文蕾夏秀桂表 1党的十八大以来国家相关科技政策汇总表时间 发文部门 名称（字号）2012.12 教育部、财政部 教育部财政部关于加强中央部门所属高校科研经费管理的意见教财（教财20127 号）2013.03 国务院 国家重大科技基础设施建设中长期规划（20122030年）（国发20138号）2014.03 国务院 关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见（国发201411 号）2014.12 国务院 关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案（国发201464 号）2015.03 中共中央、国务院 关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见（中发20158 号）2016.07 中共中央、国务院 关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见（中办发 201650 号）2016.12 财政部、科技部、教育部 国家重点研发计划资金管理办法（财科教2016113 号）2017.06 科技部、财政部 国家重点研发计划管理暂行办法（国科发资 2017152 号）2017.09 财政部 中央财政科研项目专家咨询费管理办法（财科教2017128号）2018.07 国务院 国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知（国发201825 号）2018.12 国务院办公厅 关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实的通知（国办发2018127 号）2018.12 科技部办公厅 国家重点研发计划项目综合绩效评价工作规范（试行）（国科办资2018107 号）2019.07 科技部等 6 部门 关于扩大高校和科研院所科研相关自主权的若干意见（国科发政2019260 号）2019.12 科技部、财政部 科技部 财政部关于进一步优化国家重点研发计划项目和资金管理的通知(国科发资201945 号)2020.07 科技部 科学技术活动违规行为处理暂行规定（科学技术部令第 19 号）2021.07 国务院办公厅 关于完善科技成果评价机制的指导意见（国办发202126 号）2021.11 国务院办公厅 关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见（国办发202132号）2021.12 全国人民代表大会常务委员会 中华人民共和国科学技术进步法(2021 年修订)荫产学研经济180要要经济师 2023 年第 08 期程，优化整合各类科技计划，并建立健全统筹协调与决策机制以及建设国家科技信息管理系统。2014 年国发 11 号文的颁布，规范了管理措施、优化了工作流程、整合了各类计划、健全了管理机制，并为后面的科技政策制定和机制体制的改革奠定了基础。2015 年中发 8 号文的颁布，强调营造激励创新环境、完善成果转化激励措施、构建完善的科研体系、加强科技体制改革的统筹协调等，拉开了以激发科技活力、调动科技人员积极性为主要目的科技机制体制改革的大幕。当年，由中共中央办公厅、国务院办公厅发布了 深化科技体制改革实施方案，对改革措施和政策举措进行了细化，为进一步优化科研体制机制明确了责任分工和时间进度。此后国务院多个部门对科技政策在不同层面和不同领域对科技管理机制体制进行了完善，并在实施过程中不断优化。（三）“十四五”以来科研政策最新变化与解读进入“十四五”时期，随着国内国际形势的变化，以激发创新活力的科技机制体制改革进入新阶段。2021 年 11 月，国务院办公厅发布关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见（国办发 2021 32 号）。意见 更加强调简政放权，主要表现在：一是简化预算编制，将预算科目编制由原来的 9 项调整为设备费、业务费和劳务费三项，并简化设备费等的测算说明；二是下放项目预算调剂权限，将设备费预算调剂权下放给项目承担单位，其他科目调解权限直接下放给项目负责人；三是扩大经费包干的项目层次和机构层次；四是加大科技成果转化的激励力度，规定科技成果转化奖励不受核定绩效工资总量的限制；五是提出了包括实行住宿费包干制等在内的简化科研经费报销程序的相关措施；六是要求全面配备科研财务助理，以使科技人员更加专注于科研活动而非繁琐事务。这些举措的提出，优化了科研申报流程、简化报销程序、释放科研人员的工作精力，为激发科技创新活力和调动科技人员的科研积极性创造了条件。二、新形势下高校科研经费管理中存在的问题（一）科研管理人员的服务意识还有待提高通过调研发现，多数高校的科研管理人员还存在“惰性”管理的问题，主动服务于科研工作的意识不强，对国家新的科研政策措施的了解不够，对已经发布的国家新政策的实施存在畏难情绪。出现这种现象的主客观原因很多，主要有：客观方面，随着近些年来国家精简机构，导致高校科研管理人员的编制普遍较少，而科研的日常事物多、任务重，较少的工作人员又普遍忙于日常事务性工作，没有太多的精力和时间去学习国家新政策，更没有多余的精力和时间主动服务于科技人员。主观方面，多数管理人员主动学习国家政策的意识不强，即使学习了在实施过程中也有畏难情绪，怕担责任，同时管理人员的“官本位”还在不同程度上存在，主动为科技人员的服务积极性不高，这就使得国家政策在具体实施时大打折扣，难以达到政策制定的目的。（二）包干制落地的制约因素2021 年国务院再次放松项目经费预算管制，将设备费预算调剂权全部下放到项目单位，对基础类和人才类姓名推行经费包干制。此后，多个省市开始出台相关政策，简化预算编制并对部分科研项目实行包干制。这些措施的出台，扩大了科研人员的经费管理自主权，充分调动了科研人员的积极性和创造性。对部分项目经费包干制是我国在科研领域实行“放管服”的一大亮点。但在具体实施过程面临着诸多问题，主要包括：一是与高校现有的管理制度还不相适应。高校作为执行政府财务制度的事业单位，其财务运行有一套相对完善的规范流程和内控制度，费用报销需要提供规范的明细和详细的流程并强调痕迹管理，以便于未来的各种审计，而包干制中的灵活采购等相关措施对高校内控制度和各类审计是一个很大的挑战。二是项目经费总额的核定缺乏抓手。在包干制的模式下没有了预算科目，简化预算编制的情形下没有明细说明，科技人员如何对自己设定的项目经费总额提供支撑，而项目立项单位又如何进行量化评估、核定标准、确定最终的项目资助金额，目前还缺乏相对科学、客观的核算标准和简单、高效操作的方案。三是与高校现行的审计监督机制还不匹配。高校作为事业单位，面临着内部审计、离任审计、监督巡视、专项监察审计等。这些审计监察大多都以高校的财务凭证、账册作为第一证据和抓手，稍有不慎就会被相关部门处理，而按照经费包干的运行机制，好多操作缺乏有痕迹的证据，使得高校难以放开手脚完全让政策落地。（三）信息沟通不通畅通过调研发现多数高校内部各部门的信息系统相对完善，但是各部门之间的信息系统缺乏联系，各自为政。如科技处有科研管理系统，人事处有人员管理系统、财务处有财务处理系统，而这些系统之间互不关联，独立运行。从而导致有效、畅通的沟通与协调机制的缺失，进而造成在高校内部信息不对称。主要表现在科研项目经费的到位情况、项目的执行进度、预算的执行情况、科研项目的结余结转状态等相关的信息上，这些信息并不是掌握在所有需要这些信息的人员或者部门当中，而是散落在单个部门或个人当中，不能很好的统一起来供需要这些信息的管理者和相关人员管理、使用。从而加大了科技人员的办事难度，如科研项目立项后，财务处账上立项还需要科技人员去走手续，职称晋升时人事部门也拿不到这些信息，仍然需要科技人员整理大量繁琐的材料，耗费大量的精力。（四）“放管服”措施走向两个极端进入“十四五”以后，国家和省层面为激发科技活力，调动科技人员的积极性方面采取了很多举措，像经费包干制、简化预算编制、简化报销程序、取消评前检查、将财务验收与技术验收合并等等一系列措施，可以说从项目立项、资金运行一直到项目验收等各个环节都优化到了极致，最大限度地减少了科技人员的程序性工作。但是具体到高校执行过程中却出现了两种趋势，一种是把“放管服”放到文件里，挂在嘴边，就是没有放到工作上，只做表面文章，而在实际工作中却是放在“管”上，丢在“服”上，忘在“放”上，使国家的好政策没有真正落到实处；另一种是“放”的太大，“服”的很好，却把“管”给丢了，具体表现为在资金使用上，个别高校对科研资金的审查力度降低或者干脆不再审查，完全由科技人员做主，不管你拿来什么我都入账，这种管理模式表面上看好像是把“放管服”做的很好，实际上也是懒政的一种表现，长此以往可能会带来科研资金管理的重大隐患。三、新形势下如何创新高校科研经费管理机制体制（一）建立激发科研管理人员工作积极性的机制体制高校主管部门要制定相关政策，引导高校建立一支善学习、愿服务、高素质的科研管理队伍。同时科研项目多的高校，要充分挖掘内部潜力，根据本单位的实际情况，合理确定科研管理人员的编制，使科研管理人员有时间和精力研究国家新的科研政策并及时主动的为科技人员搞好服务。高校内部要建立一套激励科研管理人员的机制体制，畅通科研管理人员荫产学研经济181要要经济师 2023 年第 08 期职称职务晋升渠道和奖惩机制，加大工作业绩在职称职务晋升考察中的权重，使真正有能力、愿学习、主动服务意识强、工作业绩好的科研管理人员能够得到及时晋升，并及时把不努力、不合格的相关人员调整出科研管理队伍，提高科研管理队伍的整体素质。如此，才能真正激发整个科研管理队伍的活力，使其愿意学习、使用新的科研政策，主动服务于科技人员，从而使国家的科研政策更早更好的落地。（二）完善包干制的运行机制部分科研项目包干制的实施既是科研领域“放管服”改革的重要内容，又是减轻科研人员程序性负担的重要举措，要把好事办好，不仅需要把高校的体制机制搞活，同时也需要相关单位对具体措施的进一步落实。一是高校内部要针对包干制的项目出台相关的政策措施，对包干制的报销流程进行优化，甚至“特事特办”，并形成相关的政策文件便于各部门协调执行。二是针对项目经费总额的确定，高校内部相关财务、科技人员应根据历史同类项目的经费支出情况提供给相关科技人员进行参考。项目管理部门应结合行业特点、历史同类项目的资金拨付和实际使用情况加以权衡，制定相关标准为项目立项金额的确定提供可靠的依据。三是相关纪检、巡视、审计部门应该改革相关纪检巡视审计措施，提供有针对性的监察巡视审计方式，不能按常规方式审计监察包干制项目，主要监察有无谋取个人私利、套取科研资金、规避监管等重大事项，对于项目单位有内部政策依据的不同于常规的报销程序应予以认可。（三）建立健全内部信息沟通渠道高校内部应当由科技部门、人事部门、财务部门牵头建立一个科研经费管理信息系统。或者将现有各子系统进行优化对接，整合科研信息、人事信息、财务信息等，并为所有相关的职能部门提供接口。这样可以使信息一点多享，为科技人员从项目立项到财务入账以及职称晋升等一系列的校内事物畅通渠道，减少科技人员的事务性工作，使其可以更加专注于科技创新，从而激发其创新活力。共享信息平台的建立，可以提供良好的信息交流和沟通渠道，减少信息不对称的现象，在提高办事效率的同时合理配置资源，提高科研经费管理的效率和效益。（四）强调“放管服”的同时绝不能放任管理“放管服”的精髓应重在“放”上，紧在“管”上，抓在“服”上，三者缺一不可，是一个辩证统一的矛盾体，不可偏废。这里所谓的“放”是相关政策的开放搞活，是繁琐程序的降低和减少，目的是激发科技创新活力，调动科技人员的积极性，而不是放任不管。这里的“管”还是要存在的，要保障科技资金的安全，毕竟科研资金是政府性资金，是纳税人的钱，是用于科技创新的专项资金，因此应当专款专用，该有的监管机制还是要有的。但是我们要转变管理方式，要注意简化程序，抓大放小，像科技经费里的住宿费该包干的一定要包干，这些已经放“放”了的就不要再管，但是对于套取国家资金、中饱私囊、挤占挪用等行为还是要加大监管力度，该进“黑名单”的一定要进“黑名单”，该严肃处理的一定要严肃处理，对于违犯党纪国法的行为该抓的还是要抓，要形成震慑。这里的“服”就是要对科技人员服务好，提高服务质量，高校科研管理人员要从项目立项、科研报销、结题验收等整个过程进行全过程全领域全覆盖的服务，使科技人员真正做到把精力聚焦到科技创新领域，不能再让他们一只眼睛盯着显微镜的同时另一只眼睛盯着钱袋子。高校在“放管服”上如果能做到三者有机结合，立体统一，“放管服”也就真的落实到位了。应当看到，国家针对科技体制机制的改革还在不断深入，因此高校变革科研管理模式的步伐也不会停止。但是我们坚信，只要高校紧跟国家节奏，及时落实国家政策，充分调动各方力量积极为科技人员减负，使其精力聚焦，高校的科研事业必将更上一层楼，我国的科技创新事业也必将更加绚丽多彩。基金项目：山东省重点研发计划（软科学项目）：新时代新形势下山东高校科研经费管理创新研究（2023RKY04016）；泰安市科技创新发展项目：内控制度视域下高校应对科研新政策的措施研究以泰安市高校为例（2021ZC480）。参考文献：1 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史敬伟.高校科研管理信息化中的问题和对策J.中国管理信息化，2021(05):208-20920 夏秀桂.内部控制视域下我国高校科研经费管理研究以S 省为例D.硕士论文，2016.（作者单位：山东财经大学东方学院山东泰安271000；山东农业大学山东泰安271000）作者简介：吕丽娜（1978），女，山东莱阳人，山东财经大学东方学院讲师，研究方向：高校财务；侍文蕾（1987），女，山东泰安人，山东农业大学财务处科长、会计师，研究方向：高校财务；夏秀桂（1979），男，山东青岛人，山东农业大学副教授、高级会计师、注册会计师非执业会员，研究方向：高校财务；通讯作者：陈琳琳（1981），女，山东泰安人，山东农业大学财务处科长、会计师，研究方向：高校财务。（责编：若佳）荫产学研经济182要要