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131新经济 2023 年第 8 期新时代基层治理队伍建设的生成逻辑、时代内涵与实践路径赖妙华 摘 要 推动基层治理体系和治理能力现代化建设，加强基层治理队伍建设是关键一环。新时代加强基层治理人才队伍建设，体现以人民为中心的理论逻辑、基层治理体制变迁的历史逻辑、基层治理现代化的实践逻辑的有机统一。新时代赋予基层治理人才队伍建设时代内涵，即坚持党的全面领导是核心，充实基层治理骨干力量是基础，激发基层活力是关键，提高基层治理队伍治理能力是目标。通过统筹基层治理力量、改善队伍结构、激活人才变量，做大、做强、做优基层治理队伍，实现基层治理能力现代化。关键词 基层治理队伍以人民为中心社会化专业化职业化 中图分类号 D632 文献标识码 A 文章编号 1009-8461（2023）08-131-12基层治理是国家治理的基石，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。基层治理队伍作为基层治理体系的核心参与主体，是基层发展的推动者和执行者，承担着政治建设、公共服务、基层建设等职能，涵盖行政工作与居民生活的方方面面，是基层治理的“神经末梢”，其治理能力直接影响基层治理效能。我国从传统农业社会步入现代工业社会，从“乡土中国”向“迁徙中国”转变(1)，社会结构日趋复杂，群众诉求日益多样，新旧矛盾相互交织，对基层治理体系提出巨大挑战。党的十九届五中全会审议通过中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议，提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”，“加强基层社会治理队伍建设”。中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见将加强基层治理队伍建设作为基层治理体系和治理能力现代化建设的重要组 作者简介：赖妙华，广东省社会科学院社会学与人口学研究所助理研究员。(1)段成荣，吕利丹，王涵等.从乡土中国到迁徙中国：再论中国人口迁移转变 J.人口研究，2020，44（01）：19-25.132新时代基层治理队伍建设的生成逻辑、时代内涵与实践路径织保障。党的二十大报告进一步强调“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能”。这是针对实现基层治理体系和治理能力现代化提出的新要求，也是新时代基层治理创新的重点任务。走在中国式现代化的康庄大道上，深刻认识加强基层治理队伍建设的历史必然性和重要性，全面把握基层治理队伍建设的时代内涵和发展方向，建设一支强大且适应新时代发展需求的基层治理队伍，既是夯实基层治理基础的关键一环，也是提升基层治理能力现代化迫切需要回答的实践命题。一、基层治理队伍建设的三重逻辑（一）理论逻辑：加强基层治理队伍是基层治理现代化的题中要义历史唯物主义强调，人民群众既是历史活动主体，也是历史创造者和推动社会发展的决定力量。加强基层治理队伍建设，充实基层治理力量蕴含丰富理论内涵，是坚持以人民为中心的社会治理核心价值与群众路线作为党的根本路线的时代特征的有机统一。1以人民为中心是基层治理队伍建设的核心价值党的十八届三中全会通过中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，明确“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，提出“加快形成科学有效的治理体制”，“创新社会治理”，“提高社会治理水平”，“改进社会治理方式”。管理与治理一字之差凸显党执政理念升华，治国方略从传统社会管理向现代社会治理转变。加强基层治理队伍建设是以人民为中心的重要体现，不仅表现为始终坚持以人民为中心的根本立场，把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，而且更加突出人的地位、作用与价值，强调提高治理现代化水平必须紧紧依靠人民，充分调动人民群众的积极性、主动性和创造性，实现“一切为了人”与“一切依靠人”有机统一(1)。2群众路线是实现基层治理现代化的重要法宝在中国共产党的奋斗征程中，党提出了“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的群众路线，并把它作为党的生命线和根本工作路线。群众路线体现了马克思主义基本原理与中国具体实践的有机统一。在革命战争年代，群众路线是克敌制胜的法宝；在和平建设时期，群众路线是改革创新的智慧源泉。在新征程上，群众路线为创新基层社会治理提供生生不息的动力源泉。推进基层治理体系和治理能力现代化，要从理论上遵循群众路线，在实践中贯彻群众路线，继承和运用群众路线这一重要法宝。在基层社会治理中贯彻党的群众路线，不仅仅体现为一种“一切为了群众、一切依靠群众”的思想方法，也不仅仅体现在“从群众中来、到群众中去”的工作方法，还要体现在社会治理的制度体系中，用制度来保障群众路线在基层社会治理中发挥作用(2)。(1)丰子义.人学视野中的国家治理 J.华中科技大学学报（社会科学版），2018，32（04）：27-28.(2)王宗礼.基层社会治理中贯彻群众路线的制度化路径 J.社会治理，2019（03）：16-19.133新经济 2023 年第 8 期（二）历史逻辑：基层治理队伍是基层治理的中坚力量为治之要，莫先于用人(1)。历史和现实表明，一个政党、一个国家，能不能建设一支政治可靠、业务精通、廉洁高效、群众满意的高素质基层治理队伍，在很大程度上决定着这个政党和国家的兴衰存亡(2)。推进基层治理队伍建设，须植根于基层治理的历史土壤，对传统治理经验进行重新思考和合理借鉴。新中国成立以来，基层管理体制建设不断探索，基层管理队伍适时调整，因地制宜，形成了城乡有别的基层管理机制和基层队伍。1城市基层治理队伍变迁新中国成立之初，城市基层管理体制主要采取“单位制”为主、“街居制”为辅的社区治理模式，逐步确立居民委员会（简称“居委会”）制度。居委会是城市基层治理的主要机构，是自我管理与服务的组织，更多地承担着基层社区管理服务工作(3)。居委会干部多数由社区里的积极分子担任(4)，主要以工人阶级出身为主,还包括小手工业者、小商人、知识分子等(5)。当时的居委会工作者被居民称为“号首长”(6)。从 2000 年开始，社会建设从根本上改变了原来纵向控制的管理体系，国家、社会、市场等不同力量参与到城乡社区治理中，基层治理主体从单一逐渐走向多元。2000 年，民政部关于在全国推进城市社区建设的意见发布，标志着基层治理正式进入“社区制”。居委会试图淡化其行政色彩，强调以居民为主体，积极动员居民参与社区事务。居委会工作者由社区居民直接选举产生，与居民联系密切并对社区内各类事务身体力行，被称为“小巷总理”。2006 年，党中央正式提出要建设一支专业社会工作队伍，在一系列政策的支持下越来越多具有高校背景的专业人才进入社区从事社区工作，基层队伍建设也逐渐迈入职业化和专业化的发展道路。2020年 3 月 10 日，习近平总书记在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时，称呼社区工作者、志愿者、下沉干部等为“临时的 小巷总理”。不管是在抗击新冠肺炎疫情期间，还是在常态化治理时期，“小巷总理”都发挥了不可或缺的作用(7)。“小巷总理”既是一支城市基层治理队伍，也代表了一种基层治理模式。建设一支高素质的基层治理骨干队伍是推动实现基层治理体系和治理能力现代化的关键一环。2农村基层治理队伍变迁自古以来，农村通常是同宗或同族的聚居地，因此农村基层治理体制常常围绕着宗族与行(1)北宋 司马光：资治通鉴魏纪五 M.北京：中华书局，1956 年：2329.(2)唐奕.治理之基 中国基层治理队伍建设纵横谈 M.北京：中国社会科学出版社，2016 年：2.(3)刘学.回到“基层”逻辑：新中国成立70 年基层治理变迁的重新叙述 J.经济社会体制比较，2019（05）：27-41.(4)汪鸿波，费梅苹.新中国成立70 年来我国城市社区工作者形象的变迁与重构基于上海的历史考察 J.内蒙古社会科学（汉文版），2019，40（05）：163-169.(5)毛丹.中国城市基层社会的型构1949-1954 年居委会档案研究 J.社会学研究，2018，33（05）：139-163+245.(6)赵兰英.“0 号首长”的甜酸苦辣 J.瞭望新闻周刊，2000（04）：50-51.(7)吴晓林.“小巷总理”何以推动基层治理创新 J.人民论坛，2020（20）：31-33.134新时代基层治理队伍建设的生成逻辑、时代内涵与实践路径政力量进行(1)。改革开放以前，从土地改革到农业合作化运动、人民公社化，农村自治力量从分散到集中，农村社会管理队伍由各种自治力量组成。1982 年 12 月五届全国人大第五次会议通过的新宪法明确规定，“村民委员会是我国农村基层群众自治组织”，从而确立村委会的法律地位，为农村社会管理指出了实行村民自治的基本方向。1998 年中华人民共和国村民委员会组织法正式颁布，明确了“村民委员会决定有关村民利益的自治事务，农村经济和社会事务也由村民委员会集体组织负责”。村民委员会、“村两委”干部等构成了农村基层管理队伍。21 世纪以来，乡村“村集体企业化”和“资本下乡”情况越来越多，驻村机构和人员、社会组织与社会资本进入农村，不仅改变了经济发展和社会面貌，同时也参与到基层管理中来，影响了乡村政治生态，以不同方式和互动模式重塑新时代乡村社会治理格局。农村传统的宗族制度和宗族力量也在农村基层治理中产生各种影响。（三）现实逻辑：基层治理现代化要求夯实治理根基概括地说，城乡基层治理体制从根本上改变了原来纵向控制的管理机制，逐渐从城乡分割走向统筹推进；治理手段和治理主体逐渐走向多样化和多元化，基层治理队伍不断壮大，基层治理骨干力量不断充实，专业队伍不足矛盾持续缓解，人才培养体系日臻完善，治理队伍现代化建设成效显著，为新时代创新治理队伍建设奠定了实践基础。同时也要清楚地认识到，进入新时代，基层治理体系和治理能力现代化对基层治理队伍提出了更高要求，基层治理队伍的“选用育留”中部分环节、部分领域仍存在结构性矛盾，亟需补齐短板、锻造长板，为实现基层治理能力现代化提供力量支撑。1基层治理体系现代化对基层治理队伍提出更高要求中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要 提出要“健全党组织领导、村（居）委会主导、人民群众为主体的基层社会治理框架”。2021 年，中共中央、国务院印发关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见，要求“建立健全基层治理体制机制，推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，“坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体”，“建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系”。盘活、整合各种力量共同参与基层治理是新时代基层治理的关键，只有这样才能更好地满足人民群众对美好生活的向往和需要。毛泽东同志依据党的历史经验，作出过一个带规律性的重要论断：政治路线确定之后，干部就是决定的因素。办好中国的事情，关键在党，关键在人，关键在人才。新时代基层治理能力现代化的总体要求对基层治理队伍建设提出更高要求，同时也为队伍建设指明方向。坚持共建共治共享，强调“政府治理同社会调节、居民自治良性互动”，是尊重人民主体地位、坚持以人民为中心的重要体现，也体现了坚持群众路线的时代特征。治理方式从过去自上而下的单向管理转向多方良性互动，激活基层社会各要素、促进各要素整合以充实基层治理力量，从而建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，实现(1)刘学.回到“基层”逻辑：新中国成立70 年基层治理变迁的重新叙述 J.经济社会体制比较，2019（05）：27-41.135新经济 2023 年第 8 期基层治理最优。2基层治理队伍建设个别环节存在短板首先，社会力量参与基层治理内生动力不足。长期以来，在自上而下的社会管理模式下，基层事务主要由基层党政部门作为单一的管理主体实施自上而下的管理，无论是制定相关法律法规和政策，还是实施和执行法律法规和政策，都由党政机关负主要责任。同时通过自上而下的科层制向社区居委会分派各种行政任务，使社区居委会再次行政化或者被动行政化。居委会虽作为一个基层自治组织，但其并非在社群中自发产生，而是在政府指导下形成，并与政府存在互动关系。在互动的过程中，居委会与政府形成了上下级管理关系。在这种行政思维的影响下，居委会虽不属于政府机构，却按照行政机构的逻辑处理社区事务。长此以往，这种行政思维导致居委会过多关注上级行政机构的需求，而少有精力去深耕如何更好服务社区群众，也鲜少发挥引导群众、社会组织参与治理的作用。由此往往出现居委会忙于应付各种上报数据、参加会议等行政性事务，不仅负担重，还不为一些社区居民所认可。在这种情况下，基层政府工作人员、居委会工作人员成为基层治理最活跃的主体，基层治理的行政化倾向明显；群众、社会组织等其他治理主体参与治理的时间和空间有限，参与基层治理内生动力不足，基层治理主体单中心未能构建多主体的结构化聚合网络(1)，导致治理体系结构和功能的失衡，进而限制基层治理主体的行动能力(2)和基层治理效能。其次，基层治理人才队伍面临发展滞后、供需缺口大、结构欠合理、素质能力有待提升等困境。一是专业干部青黄不接。基层专业干部老龄化现象严重、年龄结构失衡，新招聘的人才缺乏专业知识和农村工作经验。二是年轻干部难招难留。由于基层工作、生活环境相对艰苦，经济待遇保障不足，流动渠道相对较窄，导致基层招录优秀人员难度较大，时常出现报考者多、应试者少现象。同时，招录的年轻同志一旦培养成熟，往往千方百计通过考试、调动、上派等渠道脱离基层，导致基层年轻干部“失血”严重。三是基层治理人才紧缺。基层治理队伍在提高社会服务水平、解决群众困难、化解社会矛盾等方面作用日益显现。但当前干部队伍能力不足、“本领恐慌”问题比较突出(3)。现有的村居干部知识文化素养不高，难以适应治理现代化要求，新培养村居干部过程中往往存在有意愿加入村居干部队伍的能力不足，有能力的人才又不愿意留在农村发展，面临人才断层的处境，人才成为基层治理最为紧迫的现实需要。四是职业化程度与专业事务能力不足等困境，与人民群众日益增长的社会服务需求不相适应，也与基层治理体系和治理能力现代化的要求存在差距。以基层党务工作队伍为例，基层党组织存在着队伍整体素质和能力水平不高、队伍结构不合理、党务工作干部“一身多职”、工作积极性不高等问题，难以发挥基层党建在社会治理中的引领作用。另外，基层党务工作者的思维方式、工作作风和服务能力与人民群众利益诉求不相适应，导致公信力不高，引领作用发挥有限。再次，基层人力资源管理机制不畅。由于基层传统组织结构、人才管理体制、考核机制与现(1)沈立里，池忠军.“去行政化”的限度：获得感视角下居委会社区治理困境论析 J.理论月刊，2022（03）：49-57.(2)许晓东.当前基层治理存在的突出问题与治理路径 J.国家治理，2020（26）：9-12.(3)习近平.努力造就一支忠诚干净担当的高素质干部队伍 J.前线，2019（02）：4-8.136新时代基层治理队伍建设的生成逻辑、时代内涵与实践路径代基层治理存在不适应的地方，基层治理队伍还存在治理能力现代化短板，对治理现代化主动适应能力不强而导致治理能力不足的现状需要高度关注。一是进出机制不合理。社区工作队伍是基层治理队伍的重要组成部分。社区工作队伍进入基层工作门槛低，公益性岗位较多，一些年龄偏大人员通过各种渠道进入社区工作，有的往往不具备较强的适应力、学习力，工作的热情和动力也不足，很难充分胜任社区安排的工作，在一定程度上影响社区工作开展。通过公开招聘，吸引了一部分年轻社区工作者充实到社区工作者人才队伍中来，但往往由于工作环境、薪资待遇、工作前景等各类问题，年轻社区工作者稳定性低，不利于社区工作的顺利开展。二是薪资、绩效考核和激励体系不完善。薪资问题一直困扰着基层队伍建设，薪资增长机制不完善和不合理一直都是制约社区队伍稳定发展的重要因素。由于条块分割，基层治理中缺少对专职人员统一规范、具有可操作性的考核标准，“多头考核”现象尤为突出。而治理体系不顺使得社区工作者承担超量超负荷工作，加上缺乏足够有效的激励手段，导致有的人积极性不高，容易产生职业倦怠感。三是缺乏职业发展机制。基层治理队伍建设缺乏职业发展规划、合理的晋升途径。而基层工作条件艰苦、任务繁重，晋升难、待遇低，基层优秀人才流失率逐年提高，不利于稳定人才队伍和实现基层治理队伍职业化。二、基层治理队伍建设的时代内涵“发展壮大群防群治力量，营造见义勇为社会氛围，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，推动社会各类主体共同参与治理，是实现共建共治共享的核心要义。党的十九大报告明确指出，“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”。党的十九届三中、四中全会再次强调“推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办”，“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”。中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见指出，“力争用 5 年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系”，“坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体”。这些顶层设计均为基层治理队伍建设指明了方向，赋予了时代内涵，提供了建设框架。概括地说，基层治理队伍建设的时代内涵可从以下方面来理解：坚持党的全面领导是基层治理队伍建设的核心；充实基层专职骨干力量是基础；盘活社会力量是关键；提高基层治理队伍治理能力是目标。（一）坚持党的全面领导是核心创新社会治理体制，要求把资源、服务、管理放到基层，把基层治理同基层党建结合起来。基层党建与基层社会治理同向发力，能够激发社会治理人人参与、人人尽责的活力。在基层治理过程中，能否充分发挥基层党组织的引领作用，激发广大党员的积极性，充分发挥党员的先锋模范作用，关系着基层治理能否达到目标效果。只有重点抓好基层党组织队伍建设，在基层治理队伍建设中贯彻坚持党的全面领导，才能确保充分发挥基层党组织人才队伍的优势，最终在基层党组织引领下有效推进基层治理。基层党组织人才队伍建设包括了党组织带头人、党务工作者和基137新经济 2023 年第 8 期层党员三支队伍建设。1基层党组织带头人队伍建设推进基层社会治理，核心是要基层党组织发挥引领作用，发挥党建引领优势和党员先锋模范优势，把党的组织优势更好地转化为基层治理效能。基层党组织带头人“领头雁”角色的发挥与基层党组织整体战斗力的强弱密切相关。解决好基层治理人才队伍问题，首先要通过基层党组织将最适合开展基层治理工作的人才挖掘出来，将最有潜力的干部培养并提拔起来，确保基层治理有人干事、有能人干事。加强城乡社区党组织带头人队伍建设，选优配强社区党组织书记，建设一支服务意识强、服务作风好、服务水平高的社区基层服务型党组织队伍，切实强化书记抓党建的主责意识，建立“一把手”抓基层党建责任清单，确保各项任务落实落地；切实强化书记的人力物力财力资源统筹能力和水平，紧紧围绕治理效能提升抓党建，有效提升基层党组织的组织力和战斗力，使全面坚持党的领导落到实处。2基层党务工作者队伍建设基层党务工作者是基层党组织开展党的建设的具体组织者、实施者，高素质专业化的党务工作者是各级党组织发挥职能作用的关键。除此之外，兼职党务工作者的合法性和合理性应得到充分肯定，兼职党务干部队伍建设完全符合党和国家机构改革的精神和原则，可以行政业务与党务工作“一肩挑”(1)，而且不少地方已经根据相关规定和程序，在基层普遍设置兼职党务干部，如实行村党支部书记、村委会主任“一肩挑”或村党支部书记、村委会主任、村经济组织负责人“一肩挑”；村党支部委员会、村民委员会干部“交叉任职”，充实基层党务工作者队伍。3基层党员队伍建设基层党员是基层治理的示范者。一个党员就是一面旗帜，党员的一言一行就是群众的标杆。党员工作生活在基层的各个组织、机构和社区，将分散的基层党员汇聚在一起，能形成具有更强力量的基层党员队伍，充分发挥党员的先锋模范作用。党员要始终牢记自己是模范先锋代表，要有创新性和先进性，尽最大努力用行动带动身边的人；要有大局观念和全局意识，能够引领群众正确认识当前基层治理的重要性、必要性，提高广大群众参与基层治理的主动性和积极性；要能够以创新的方式方法解决生活和工作中的矛盾问题，为基层治理工作奠定良好的思想基础。（二）充实基层治理骨干力量是基础1充实基层干部队伍基层干部是基层政府实施元治理的主体，是协同优化配置社会资源，理性选择治理组合，寻求合理制度安排的直接执行者，其治理能力直接影响执行效果。本文的基层干部，是指乡镇政府或县（市）区政府派出机构街道办事处的公务员、乡镇（街道）机关事业单位工作人员、县（市）区政府负责一线执法或者直接与民众接触的业务部门的公务员（如公安、城管、社保、医保、养老等职能部门）以及下沉至城乡社区的其他人员。他们处于行政体制的末端，向上承接党政职能部门，向下连接城乡社区。其中基层执法队伍（含辅助人员）是社区建设和社区管理的执行者。基层干部离群众最近，基层是加强党的执政能力建设的基础，提高党的执政能力，关键在于提高(1)荣继伟.兼职党务干部队伍建设探析 J.党政干部学刊，2021（01）：74-80.138新时代基层治理队伍建设的生成逻辑、时代内涵与实践路径包括基层干部在内的各级干部的能力，广大基层干部的工作能力如何，对加强党的执政能力建设具有基础性作用。2充实社区工作者队伍社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社区就实了。推进落实社区治理主要依靠社区工作者。社区工作者则专指社区党委和居委会工作人员，即指在社区从事党政管理、社会事务、社会救助、劳动保障、文教卫生、城市管理、司法调解等方面工作的专职工作者。建设一支数量充足、结构合理、素质较高、业务精通、服务到位的专业化、职业化社区工作队伍，是推动实现基层治理体系和基层治理能力现代化的必要手段和重要基石。社区工作者队伍主要职责是实现社区管理者及社区居民对社区各项公共事务的管理建设，促进社区的稳定和发展。就目前而言，在社区建设无法完全摆脱行政化的状况下，提高社区工作者的素质和能力便成为加强和提高社区工作者队伍建设的关键。3充实专职网格员队伍2013 年中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定提出“创新社会治理体制”，“改进社会治理方式”，“坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”。实践表明，“网格化管理+基层治理”可有效推动社会治理和服务重心向基层下移，将资源和力量下沉至基层，有效破解基层治理中人力资源不足和人力资源碎片化难题，同时依托网格管理体系，将区级职能部门力量和执法力量直接下沉至网格中，加强基层的快速响应能力。网格员队伍一般由网格长、专职网格员、兼职网格员组成。网格长是网格管理服务工作总责任人，一般由村书记、主任担任。专职网格员由街道整合各类协辅人员担任，以及采取政府购买服务方式统一招聘，统筹配置到网格中。按照“一格多员”的要求，配足配强专职网格员。同时，每个网格确定若干名兼职网格员，一般由党员骨干、村民代表、小组长、“两代表一委员”（指党代表、人大代表、政协委员）、志愿者等担任。4充实社区服务人才队伍不断实现人民对美好生活的向往，提升人民群众获得感、幸福感、安全感是基层治理的最终落脚点。基层社会治理中，城乡社区服务人才队伍建设有利于基层治理能力提升，是实现社会治理专业化的重要基础。尤其是社会工作专业人才队伍建设是基层社会治理体制机制建设和能力提升的重要组成部分(1)。新时代的社会治理需要专业支撑，而社区服务人才队伍的专业化是基层治理专业化的重要依托。（三）激发基层活力是关键推进基层治理能力现代化是一个宏大的系统工程，涉及党的建设、经济、政治、文化、社会、生态文明等各领域，需要基层各方力量积极参与。(1)周晓.基层社会治理中社会工作专业人才队伍建设问题研究以吉林省“三社联动”实践为例 J.中国人事科学，2020（03）：66-72.139新经济 2023 年第 8 期1发挥人民群众在基层治理中的主体作用群众既是基层治理的重要参与者，也是基层治理的主要受益者。基层治理成效如何，既与人民群众是否积极参与密切相关，又直接关系到人民群众的获得感、幸福感、安全感是否显著提升。推动实现基层治理体系和治理能力现代化，构建基层治理新格局，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，必须充分发挥人民群众在基层治理中的主体作用，充分调动其积极性、主动性、创造性，提高人民群众对基层治理的参与度，不断激发基层治理内生动力，紧紧抓住群众参与基层治理的着力点使实劲、见实效。充分发挥基层党组织的战斗堡垒和党员的先锋模范作用，引领带动人民群众自觉主动投身到基层治理中，构建起广大群众广泛参与的基层治理体系。2积极引导社会力量参与基层治理中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议明确指出，“发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径，全面激发基层社会治理活力”。市场主体、新社会阶层、社会工作者、志愿者等是推动基层治理和社会建设的重要力量，是群众参与治理的重要载体，承担着弥补基层治理资源力量不足、提升基层公共服务供给能力和质量、有效化解基层矛盾纠纷等重要功能，能有效促进政府与社会良性互动。要通过完善基层志愿服务制度，畅通和规范各类社会力量参与基层治理的制度化途径，构建基层治理力量的联动机制，搭建志愿服务平台，健全志愿服务体系，全面激发基层治理活力。（四）提高基层治理队伍治理能力是目标党的十九大报告明确提出，“提高社会治理社会化、法治化、智能化和专业化水平，打造共建共治共享的社会治理格局”。党的十九届四中全会通过的中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定强调，“把提高治理能力作为新时代干部队伍建设的重大任务”。新时代基层治理队伍建设应以社会化、专业化、职业化为方向，以提高治理能力为目标，建设一支规模宏大、结构合理、素质优良的基层治理队伍。1基层治理队伍社会化随着社会主体日益多元化，市场机制及社会机制的作用日益显著，社会治理不是政府独自承担的任务，而是亿万人民的共同事业，社会治理社会化和公共服务市场化已成为当今社会发展的趋势。推进基层治理社会化，需要坚持协同共治，画好基层治理“同心圆”。社会化就是要坚持共建共治共享，建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。一方面，要促进各类组织积极协同发展。引入市场力量，培育各类社会组织，在资金、场地等方面给予充分支持。另一方面，要充分激发群众自治活力。群众是基层治理的重要主体，要瞄准群众急难愁盼，调动群众参与积极性，把群众的智慧和力量汇聚到共同建设美好家园上来，引导基层治理从“单打独斗”走向“全员治理”，打造共建共治共享的社会治理格局。2基层治理队伍专业化推进基层治理专业化，需要优化干部队伍，铸牢基层治理“主心骨”。要选培并重，打造一支政治过硬、业务精通、作风优良的专业化队伍，为基层战斗堡垒提供人才支撑。一方面，要拓宽干部选拔渠道。要选优配强党支部书记队伍，从优秀现任村（居）“两委”干部、致富能人、140新时代基层治理队伍建设的生成逻辑、时代内涵与实践路径复退军人、返乡农民工党员等中，择优选拔政治觉悟高、民主作风好、群众工作能力强、对村（居）情况熟悉、踏实肯干的优秀干部担任支部书记。另一方面，要加强干部能力培养。教育引导全体党员干部加强学习，持续充电蓄能，强化科学理论武装。开展多形式、分层次的干部业务技能培训，注重补短板强弱项，提升干部干事创业本领。同时，加强后备人才储备，解决村（居）“两委”年龄老化、能力弱化等问题，将有培养前途的优秀青年纳入村（居）后备干部队伍进行重点培养，建好人才“蓄水池”。3专职队伍职业化中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要提出，构建专职化、专业化的城乡社区工作者队伍。要深化社区专职工作者职业化建设，优化社区专职工作者成长发展的制度环境，打造一支顺应时代发展、满足群众需求、结构科学合理、素质专业优良的专职社区人才队伍，夯实基层治理人才支撑基础。社区工作者队伍专职化建设应健全社区工作者职业体系，赋予社区专职工作者职业身份，从范围定义、配备方式、管理机制、培养发展、薪酬体系等方面建立起全周期管理体系，使社区专职工作者的进入、成长、发展和退出有章可循，使专职社区工作者进得来、留得住、能发展。三、基层治理队伍建设的路径探索基层治理队伍是推进基层治理体系和治理能力现代化的关键要素。常言道：“外练筋骨皮，内练一口气。”基层治理队伍本领和能力成长过程，就是在不断的磨砺中奋起前进。基层治理队伍的“修炼”之路，要“外练”、“内练”两手抓、两手硬，内外兼修，齐头并进，锻造基层治理“硬核队伍”。“内练”就是要充实基层治理骨干力量，优化基层治理队伍结构，提升基层治理队伍治理能力；“外练”就是要激发基层活力，调动各方参与基层治理的主动性、积极性。实现基层治理队伍向社会化、专业化、专职化的道路发展，提升基层治理能力，最终实现基层治理能力现代化。（一）统筹治理力量，做大基层队伍1发挥党建引领，激活基层治理队伍“动力源”基层党组织是推进基层治理体系和治理能力现代化的保障，只有建强基层组织战斗堡垒，充分发挥党支部的组织优势、组织力量和组织功能，才能让党组织在基层社会治理中担重任、唱主角。一是健全基层党组织书记后备人才库，保障基层党组织领头雁队伍建设。二是健全基层党员干部联系群众机制，切实凝聚辖区单位、党员、群众力量，建强基层组织，打造基层治理共同体。三要着力提升服务群众能力，组织党员干部深入群众，主动下沉参与基层治理，架起群众与党员干部的信息桥梁和服务纽带，打通服务群众“最后一公里”。四是把党组织建设与基层治理结合起来，切实发挥党的领导、组织、协调、动员作用，不断引领带动市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等协同、广泛参与，充分调动基层治理力量的积极性、主动性和创造性，引导党员亮身份、当先锋、作表率，带动普通居民融入社区、参与治理，真正实现基层管理向基层治理转变、各支治理力量并肩作战，激活基层治理队伍动力源，保障推进基层治理体系和治理能力现代化建设。141新经济 2023 年第 8 期2推动治理力量下沉，为基层治理队伍“强筋骨”中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见提出“推进编制资源向乡镇倾斜”。基层干部是基层治理的主要力量，要把基层干部下沉到街道、乡镇、社区，为基层治理和基层服务充实骨干力量。一是推动“干部下沉”常态化。“干部下沉”常态化是实现基层治理体系和治理能力现代化的重要方式。通过组织动员选派广大领导干部、机关事业单位干部下层基层，到基层工作，充实基层治理骨干队伍。二是建立基层干部分级培训制度。加强对基层治理干部、村（居）两委干部的培养，提升理论水平和治理能力。三是规范管理职能部门驻基层干部，按照“谁使用谁管理”原则规范辅助人员执法行为，打造专业化、法治化基层执法队伍。3盘活基层社会力量发挥人民群众、群团组织、社会组织和市场主体在基层治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径，全面激发基层治理活力。一是加强社区后备人才建设，选聘任用优秀社区服务人才，引导高校毕业生从事社区工作，并将其纳入社区干部后备人才库，选优配强社区工作者队伍。二是健全基层志愿服务体系，搭建志愿服务平台，支持和发展社会工作服务机构和志愿服务组织，壮大志愿者队伍。三是培育和规范行业协会商会、公益慈善组织、城乡社区社会组织，加强财政补助、购买服务、税收优惠、人才保障等政策支持和事中事后监管。（二）改善队伍结构，做强基层队伍1紧盯“关键少数”，选好基层治理队伍“领头雁”在村支书、主任“一肩挑”大背景下，领头雁这个“关键少数”至关重要。要以村（社区）“两委”换届为契机，主动深入基层一线调研，了解现任村（社区）领导班子运行、村（社区）干部履职、后备力量储备等情况，为选优配强“领头雁”打好坚实基础。要把好“入口关”，必须坚持严的主基调，对村（社区）党支部书记“过筛子”，严把人选审核、资格联审、档案审查关，全面精准掌握人选情况，将不符合任职资格人选或不宜继续任职的村“两委”成员拒之门外。要注重加强对“领头雁”人选在重大问题上能否始终与中央保持一致，在工作行动上能否始终坚持群众路线，在贯彻执行党的方针政策上能否始终坚持不打折扣等情况的考察，把对党忠诚、政治坚定、担当作为的优秀人才作为“领头雁”的首要选择，真正建强基层党组织带头人队伍，助力“头雁领飞雁群高飞”。2强化正向激励，着力激发队伍创业精气神栽下梧桐树，才能引得凤凰来。越是基层，越是艰苦，越应该得到关爱和支持。人才充实一线，扎根基层，要有实干精神、奉献精神，同时，在干部选拔使用时，既要对基层干部压担子，又要让基层干部的职业生涯有奔头，不是“一眼望到头”。改善基层干部待遇，营造支持实干、褒奖奉献的良好氛围，从公平公正的选拔制度，到干事创业的容错机制，每一项政策措施的落地都需要付出巨大的努力。第一，健全社区工作者职业体系，明确社区工作者的基本职责、任职条件、范围规模和配备方式，建立健全资格认定、教育培训、职级评定、日常监督等制度。第二，拓展社区工作者职业发展空间。畅通社区工作者职业发展通道，分类分级分档建立岗位管理和职级晋升制度。通过将社工职业资格与社区工作者岗位职级衔接，设立专门的专业社区工作者职级制度。第三，通过建立合理的薪酬福利水平、有效的晋升途径、较高的社会地位和社会认同等激励措施，142新时代基层治理队伍建设的生成逻辑、时代内涵与实践路径增强基层队伍的满意度和归属感，调动基层队伍的积极性和主动性。（三）激活人才变量，做优基层队伍习近平总书记多次强调：“基层社会治理成效如何，基层干部是决定性因素。要统筹考虑基层干部队伍建设，逐步建立一支素质优良的专业化社区工作者队伍。”可从培育、培训和实践锻炼多方入手，锻造一支专业化基层治理队伍。1加强人才培育，打造基层治理队伍“主力军”“木桶原理”又称“短板理论”，指的是一个木桶的盛水量，取决于最短的那根木条。村（社区）干部好似这“木桶木板”，使村（社区）干部这个“主力军”结构由弱变强，能为基层治理提供坚强的人才支持。要发现储备、培训培养、选拔使用基层治理队伍，必须扩大选人视野，重点从年轻党员、致富带头人、退役军人等群体中发现政治素质高、群众口碑好、带富能力强的人才，充实基层治理后备力量，扩容基层治理队伍“蓄水池”，始终保持治理队伍水源充足。要立足基层治理队伍需求，制订科学培训计划、规划合适培训课程，重点围绕政治理论、脱贫攻坚与乡村振兴衔接、基层治理建设等内容，构建加压式、补短式、点单式培养体系，进一步培育出“适销对路”的基层治理人才。通过“理论培训实践锻炼”的方式，让村（社区）干部在“理论课堂”“基层一线”中提升本领、增长才干、促进成长，打造一支想干事、能干事、干成事的基层治理队伍“主力军”。2专业培训和实践锻炼相结合专业化培养、完善知识结构是造就高素质治理队伍的重要方式，提升专业素质是提高治理能力的必然要求。加强治理的专业训练，主要通过组织培训，利用各级党校（行政学院）、干部学院、高校等，按照“干什么学什么、缺什么补什么”的原则，有针对性地开展领导艺术、岗位业务、群众工作等务实管用的专题培训，提高基层党员干部的专业技能。实践证明，新时代基层治理对干部的专业素质提出更高要求，必须有针对性地加强干部专业训练，培养专业能力，才能胜任基层治理。其次，加强基层治理队伍，尤其是专职社区工作者的实践锻炼。在基层实践中培养锻炼干部，提升治理能力。通过专业培训和实践锻炼相结合，打造一支能征善战、善作善成的基层治理队伍。3撬动基层专业化力量基层治理专业力量是实现基层治理专业化的重要保障。第一，社区工作者队伍建设纳入国家和地方人才发展规划，结合实际制定社区工作者队伍发展专项规划和社区工作者管理办法