第11章社会福利政策.doc

第十一章 社会福利政策 社会政策作为国家和社会支持弱势群体、解决社会问题、促进社会公正的原则和方针，从宏观层面指导具体的社会工作实务，它规定了社会工作开展的重点领域、资源供给、实施方式和运行机制等。因此，学习和探讨社会政策的有关知识，对学习和开展社会工作具有极大的帮助。本章首先将对社会政策的基本概念、类型、过程、理论演变等加以介绍；然后将结合实际，对改革以来我国社会政策的变化及其现状加以描述和分析。 第一节 社会政策的含义与类型 一、社会政策的含义 社会政策，英语译为social policy。社会政策这一概念最早出现于德国。1873年，德国“新历史学派”的经济学教授们为解决德国当时最迫切的社会问题——劳资冲突，组织了“德国社会政策学会”。社会政策一词即发端于此。我国所使用的社会政策一词，最初是由日文转译来的，自20个世纪40年代初开始使用。但新中国成立后很长一段时间这个词很少出现，直到20世纪90年代，关于社会政策的讨论渐渐多了起来，时至今日成为学术研究的一个热点。 关于社会政策涉及的范围，由于学者的关注点不同，以及不同时期社会需求的不同，对其所作的界定也就不同。在德国社会政策学会成立以后的较长一个时期，社会政策所关注的重点是劳工福利方面的问题，目的在于化解当时比较尖锐的劳资冲突。这种情况后来发生了一些变化。特别是第二次世界大战以后，社会政策研究在欧美各国普遍受到重视，于是关于社会政策的界定就更多。当时的社会政策不再仅仅针对劳工阶级，也不再局限于劳动领域。其中，社会政策研究领域最著名的代表人物之一马歇尔(T．H．Marshall)在1965年出版的《社会政策》一书中认为：“社会政策不是一个有确定含义的专门术语。它指的是与政府有关的政策，这些政策涉及向公民提供服务或收入的行动，通过这些行动对公民的福利有直接的结果。因此，其核心由社会保险、公共救助、健康和福利服务、住房政策等组成。”简言之，社会政策即通过政府供给对公民福利有直接结果的政策。 社会政策研究领域另一著名代表人物蒂特马斯认为，社会政策所关注的是某种共同的人类需求和问题。他在1976年出版的《福利的承诺》一书中进一步指出：“我们所关注的是对一系列社会需求，以及在稀缺的条件下人类组织满足这些需求的功能的研究。人类组织的这种功能传统上被称为社会服务或社会福利制度。社会生活这个复杂的领域处于所谓的自由市场、价格机制、利益标准之外”。亦即社会政策涉及的范围与社会服务、社会福利的范围基本相同，主要关注在资源稀缺条件下，在市场机制之外通过人类组织来满足的一些人类需求，这种需求被蒂特马斯称为社会需求。而社会服务是包括社会福利、财政福利、职业福利的广泛领域。就此说来，社会政策不仅是指政府供给，也包括广泛的社会供给。 比较两位大师的社会政策定义可见，二者的差别在于，蒂氏所界定的社会政策研究范围要比马氏广泛。再就是蒂氏指出社会政策必然涉及价值选择。不同的政党、政府会有不同的社会政策。 一些国际组织、机构也给社会政策作过界定。1971年在荷兰海牙召开的国际社会福利协会第16届大会印发的一份公报中，有一段话涉及社会政策的定义：“按照传统定义，社会政策是一个国家所采取的旨在减少被剥削阶级的社会问题的政策；而现代的观念则认为，社会政策乃是改善社会环境、探求全体人民的社会安全与平等的政策。”1995年联合国在丹麦哥本哈根召开的“社会发展及进一步行动世界峰会”虽未直接对社会政策作出界定，但对社会政策的目标做了重新定位，将反对社会排斥、促进社会整合确定为社会政策所追求的目标。 我国学者言心哲认为，社会政策是国家推行社会事业时所采取的一种方针。我国台湾学者陈国钧认为，社会政策是解决社会问题，或是从事社会改进所采行的基本原则或方针。王思斌等在1999年出版的《社会工作概论》一书中对社会政策的界定是：“按照一般理解，社会政策是国家或机构为解决社会问题，增进成员福利，实现社会进步所采取的基本原则或方针。” 综合以上各家观点，可以认为，对社会政策概念的界定，既不能过宽，使之包罗万象；也不能过窄，仅限于劳动或社会福利一类的政策。可将社会政策界定为国家或政府为解决社会问题、改善社会环境、促进社会公正和实现社会发展而制定和采取的各种原则、方针。 二、社会政策与公共政策 公共政策同人类社会的生存与发展息息相关。在一个国家的管理活动中，始终贯穿着公共政策的制定和执行，它是国家管理的一种重要手段。关于公共政策，政治学家戴伊认为，公共政策是政府选择的一切作为或不作为。这一界定比较简明，但太抽象。迈克尔·希尔认为，公共政策是一种“政府和官员的权威性行动，它不是建议或者讨论，而是用来满足被感知的国家需求的，包括法律、司法布告、执行命令和行政决定”。这一定义将政策主体仅限于政府和官员，而未将执政党包括在内。实际上，公共政策是国家机关或执政党制定的旨在解决某一问题的具有权威性的行动准则。公共政策的表现形式有法律、规章、行政命令、政府首脑声明和指示、行动计划与策略等。公共政策涉及的领域非常广泛，为研究方便，一般将公共政策划分为四大类，即政治政策(外交、国防、人权等)、经济政策(财政、税收、金融、工业、贸易等)、社会政策(劳动、分配、福利、人口、教育等)和科教文卫政策(科技、教育、文化、体育、卫生)等，但按照上述社会政策的定义，第四类基本上可划归社会政策的范围。 关于社会政策与公共政策的关系，社会政策研究大师蒂特马斯从社会服务与公共服务的联系与区别的角度做了分析。他认为从理论上可将有关的服务分成四类。 (1)只为个人利益而设的服务。供给与否与个人生活方式无关；也不论服务是否会给社会带来好处。提供服务主要是基于需要。 (2)既为个人利益也为社会利益而设的服务。例如对某些传染病的防治，就是既有利于患者个人，也有利于公众的服务。 (3)着重社会利益多于个人利益的服务。例如感化服务，既是个案服务，又有助于社会控制、社会利益。 (4)对社会有益但其益处不能归个人独享的服务。例如城市规划、公园建设、交通管理、法律秩序、公共卫生、消防等。这类服务的待遇没有差别，不能用成本与利益、使用者与非使用者等标准来作区分。 蒂特马斯认为对服务所作的上述四种划分，有助于区分“社会服务”与“公共服务”。区分二者最重要的标准是有差别、个人化的功能与无差别、非个人化的功能。不过，他也指出，在复杂的现代社会，经济的、科技的、社会的各种力量都在同时运作，从而使有差别、个人化的服务与无差别、非个人化的服务之间的界限越来越模糊不清。 从公共政策的发展历史及相关研究的产生历史来看，社会政策与其他的国家干预项目都是在市场经济的发展过程中逐步产生的，自20世纪中期开始形成。公共政策专门研究的形成，既与政府干预社会经济的范围扩大有关，又与各种科学的研究方法和手段(三论及博弈论、数理统计、电脑技术、行为科学、管理科学等)的发展有关。社会政策主要涉及社会福利方面的政策，包括社会保险、社会救助、医疗卫生服务、房屋政策等，从政府活动的内容和策略的角度，上述政策包括于公共政策之内。二者的区别在于，社会政策主要关注的是以社会供给的方式来满足一些特别的和个人的生活需求、社会需求，这个领域不仅仅与运用科学的知识和手段进行研究有关，还与伦理道德、价值观念有着密切的关系，因此也就成了一个不同于公共政策的研究领域。也正是由于后者的缘故，近年来越来越多的学者指出，社会政策是社会新创造的一种公共物品，社会政策是可与公共政策并列的两个领域，可分为两个学科加以研究。 三、社会政策的类型 当今学界对社会政策的分类研究争议较大。我们认为，不同的划分标准可以区分出不同类型的社会政策，都有一定的参考价值。概括起来，社会政策大致有以下几种分类方法。 (1)按照社会政策实施领域来分，可以大致分为社会保障政策、公共医疗卫生政策、公共住房政策、公共教育政策、劳动就业政策、社会福利服务政策、针对特殊人群的社会政策和其他领域的社会政策体系等。 其中，每一类社会政策还可以进一步进行分类，如社会保障政策就可进一步划分为社会救助政策、社会保险政策、社会优抚政策等。而这些具体的政策还可再进一步进行划分，如社会保险政策就可以进一步细分为养老保险政策、失业保险政策、医疗保险政策和工伤保险政策等。 (2)依据社会政策制定和实施的目标来分，可以分为剩余型社会政策、制度型社会政策和发展型社会政策。 剩余型社会政策是指只针对那些真正困难的群体而制定的社会政策。制度型社会政策是国家或政府通过积极解决社会问题，满足公民的需要，保障公民的基本生存和促进社会发展，且政府以法律文件的形式予以规范化和制度化的社会政策。发展型社会政策强调在应对社会问题和满足公民需要时实施对象的主体性，是强调个人、家庭、社会和政府多种力量共同合作，同时也强调将社会政策、经济政策和社会发展相融合，使三者相互促进、相互支持的社会政策。 (3)根据社会政策主体的不同来分，可以分为单一型社会政策和多元型社会政策。 社会政策的主体包括社会政策的制定者和责任者、政策资源的提供者、服务行动的组织者和直接供给者等。单一型社会政策是指，主要将政府看做以上所有角色的集合，承担福利事业的所有职责，这必然增加政府的负担，导致行政效能降低和个人对政府的依赖等弊端。与此相对，多元型社会政策在强调政府主导地位的前提下，充分发动个人、家庭、社区、社会机构、企业等社会力量共同参与社会政策行动，而政府只是作为社会政策的制定者、监督者和资金支持者。这一方面提高了个人的责任意识，另一方面也弥补了政府力量的不足、减轻了政府的负担。 (4)按照社会政策实施的目标群体来分，可以分为普遍型社会政策和选择型社会政策。普遍型社会政策是指社会政策行动倾向于不加区分地给全社会或某些群体中的所有社会成员都提供相同的福利待遇，而不论他们是否都有相应的需要。而选择型社会政策是指社会政策行动更倾向于先界定社会中或一个群体中哪些人真正具有特殊困难，并在此基础上将政策项目集中提供给那些最困难的个人或家庭，即不同需求产生不同的政策和行动。 (5)从社会政策的资金来源和运行过程来看，可以将社会政策大致分为纯福利型社会政策和准市场型社会政策。 纯福利型社会政策是指，社会政策的运行和服务的提供主要是由政府或“准政府机构”发起，社会广泛实施再分配和收入转移，社会政策的目标群体可以无偿获得政府资助的公共服务而无须直接付费，这类社会政策注重公民的权利，体现了社会公正。而准市场型社会政策是指，社会政策的运行可以引入一定的市场机制，主要在改变政府的拨款方式、扩大受益者的选择范围、强化政策目标群体的责任和提高对政策实施机构的要求等方面，促使社会政策体系具有更高的效率和活力。 (6)从社会政策内容之间的包含与被包含的关系来分，可以将社会政策划分为总社会政策、基本社会政策和具体社会政策。 总社会政策是一个国家或地区社会政策体系中带有全局性、原则性，决定社会发展基本方向的社会政策。它对其他各项社会政策起着指导和规范的作用，是其他各项社会政策的出发点和基本依据。基本社会政策是用以指导某一领域、某一方面或某一部门的指导性政策，它是连接总社会政策与各项具体社会政策的中间环节。具体社会政策是基本社会政策的具体化，是为了贯彻、实施基本社会政策而制定的具体行为规则，体现并服从于总社会政策和基本社会政策的目标，是实现总社会政策和基本社会政策的手段和方法。 此外，安德森依据社会政策背后所涉及的理念来分，将社会政策划分为保守主义社会政策、自由主义社会政策和社会主义社会政策，这也是一种社会政策的分类方法。 四、社会政策的理念基础 在上述关于社会政策的界定中，我们曾提到，社会政策的目标是解决社会问题与实现社会公正。其实，社会公正不仅是社会政策的目标，也应当是社会政策的理念基础。为充分论证“社会公正应当成为社会政策的理念基础”这一点，可将公正、平等、公平等几种看似相似而实质不同的价值理念做一比较分析。 无论是“公正”、“平等”还是“公平”的理念，都涉及对“差异”或“差别”的认识、判断和评价。差异是一种普遍、客观的存在。无论自然现象还是社会现象，都是千差万别的，由此构成了自然界和社会的丰富多彩。作为自然进化的极致的人，其差别不仅涉及自然差别，还涉及社会差别，且后者从某种意义上讲对人的影响更大。 显然，差别或差异作为一种普遍、客观的存在，是不以人们的主观意志为转移的。而“平等”作为人类的一种价值理念或理想追求，其实质就是要去人为地抹平这种差别或差异，实现“大家都一样”。如果从起点和过程(竞争规则)的意义上来理解“平等”，应该说是合理的；而结果意义上的“平等”则往往是不合理的。中国社会就有着“不患寡而患不均”、“等贵贱均贫富”的传统，很容易把对平等的追求等同于结果的均等，甚至等同于平均主义，这是非常有害的。改革开放前平均主义、“大锅饭”盛行，结果使社会生产力的发展受到严重影响，人民生活陷入普遍贫穷，其教训非常深刻。 公平从字面上看则含有“公正”、“平均”两方面的意义。一方面，国人在使用“公平”或“不公平”这个概念时，确实是想表达一种价值判断，即“是否合理”，如改革开放以来我们长期坚持的“效率优先、兼顾公平”的原则或理念，其中的“公平”就是表达一种价值取向——承认差异，但应在合理范围内。另一方面，由于字面上的原因，“公平”的含义又可能被误用为“平均”，用来描述“均等”或“不均等”的现象，亦即客观的数量上的一致或不一致现象。因此，使用“公平”的概念可能引起理解上的混乱。 而“公正”的概念则与“平等”、“公平”等概念存在明显不同。它不会与“均等”、“平均”的客观差异描述相混淆，所表达的是一种比较明确、鲜明的价值判断。“社会公正不公正”往往和“合理不合理”、“正当不正当”、“正义非正义”相类似，都是在表达一种鲜明的立场或追求。另外，公正与社会政策是密切相关的。从历史上看，社会政策同公正相随而行，公正的基本规则直接规定着社会政策的基本内容，而对于公正问题理解的偏差，将直接导致对于社会政策理解的片面性，并将进一步造成现实社会政策的失误。 所以，“平等”、“公平”的理念(概念)不适合作为社会政策的理念基础，只有“公正”的理念比较适合作为社会政策的理念基础。 第二节 社会政策理论的发展 一、社会政策理论的发展演变 工业革命以来，为适应人类社会变迁和人们生活方式的变化，世界各国纷纷出台现代社会政策，帮助人们应对工业化、城市化带来的各种风险。而在社会政策体系的构建过程中，其理论形态也发生着深刻的变化。 (一)工业革命时期的社会政策理论 18世纪至19世纪，伴随着工业化和城市化的发展，西方社会发生了很大的变化。一方面，城市化进程中，大批破产农民涌入城市成为无产者，他们在城市社会生活中面临着失业、贫困、疾病等各种风险。另一方面，快速的工业化使得劳工阶级和资本家之间的矛盾成为社会主要矛盾。资产阶级为了追求利润最大化，残酷地剥削着无产阶级，而后者为了自己的生存和利益开始与资产阶级做斗争。 作为工业革命带来的一系列社会问题在思想观念上的反映，这一时期社会政策理论的典型代表是古典自由主义和马克思主义。 古典自由主义提出“经济人”假设，说明人都是受经济理性支配的动物，必然地关心自己的利益；每个人追求物质财富的活动虽然利己，但他们合在一起就会促进人类的幸福。古典自由主义的代表人物亚当·斯密，把自由竞争当做实现社会公益的最有效方法，反对国家和政府干预市场。在他看来，国家和政府只能充当“守夜人”角色；同时，他也认为应该关心劳动者的福利，要改善他们的生活状况，制定最低工资率，保证工人自己及其家庭的基本生活需要。古典自由主义从自由竞争的原则出发，系统阐述了个人、市场、国家和社会的关系，围绕着如何使价值规律这一“看不见的手”充分发挥调节作用，来满足个人和社会的幸福。 马克思主义理论认为，工人阶级的一切苦难来自于资本家的剥削，因而将资本主义私有制视为革命的对象，认为解决社会问题的唯一途径就是彻底推翻资产阶级统治，建立生产资料公有制，实现人人平等、按劳分配的社会主义。 然而，这一时期的西方社会政策理论，主要仍是以古典自由主义为代表，基于人道主义“仁爱”、“人性”和自然权利观念。人道主义宣扬人类的“自由、平等、博爱”，强调人是平等、自主的，人有权利得到社会平等的关心和尊重。这一时期西方社会政策把改善劳工阶级的生活状况，对穷人实施某些有限的救助当做主要目标来推行。这样，以人道主义的道德动机为出发点，而以维护人的平等和尊严为目的的自然权利理论，就成为19世纪以前社会政策的主要思想观念基础。 (二)19世纪末20世纪初的社会政策理论 19世纪末20世纪初，西方发达资本主义国家纷纷向垄断阶段过渡，社会矛盾也日益加剧，各国的职责范围开始发生明显变化，一些国家的政府开始以社会保险、社会救助的方式承担起维持、保障其公民福利的责任。 这一阶段，社会政策理论也发生了深刻的变化，自由主义、社会主义思想流派都产生了一定程度的变异，形成了一些新的派别，其中以社会民主主义为主要代表。社会民主主义来源于社会主义。由于马克思主义关于未来社会主义社会的构想主要是一些基本原则，并没有具体的行动纲领，而且马克思主义的革命路线对于当时许多主张改良的学者来说是不能容忍的，加上当时各国的统治阶级也陆续进行了一些政治经济方面的改革，因此以伯恩施坦为代表的一些学者认为，可以以改良的方式实现社会主义，由此产生了社会民主主义。 社会民主主义者不再把推翻资本主义社会作为行动目标，而是把对资本主义社会进行社会主义改造作为自己的任务，也作为自己争取工人群众和更广大的新中产阶级成员支持的手段。社会民主主义学派仍然强调人道主义精神；致力于政治民主化的追求，为工人阶级合法地争取权利；继承马克思主义社会平等的思想，倡导全民福利的思想。同时，社会民主主义还认为，必须推动和强化国家、政府来承担责任，发挥作用，以此改善社会经济状况，提升劳工阶级的福利水平；并且，社会民主主义者在推动各种改良性质的社会政策方面也产生了积极效果，如最低工资、义务教育、社会保险、累进税等等。可以看出，社会民主主义虽然背离了传统的马克思主义，但是它最突出的特点在于，对包括经济平等在内的更大程度的平等的重视，以及把社会政策视为实现社会主义的手段的思想。 第一次世界大战使西欧各国经济遭受重创，加上1929—1933年的经济危机，更是让各国产生了严重的社会问题，失业人口剧增，犯罪率上升，普通民众的生活尤其艰辛。在这一特殊背景下，社会政策理论也发生了一些新的变化。其中，以凯恩斯主义为代表的理论打破传统的古典自由主义一味强调自由竞争、政府不干预经济的政策，主张政府干预经济和社会问题，认为政府应该施行一系列以工代赈的经济刺激方案，同时还需通过兴办大型公共工程，为失业者创造就业机会；另外，政府必须制定一系列社会政策和立法来保障民众的基本生活。凯恩斯主义是对古典自由主义经济放任自由观点的一种挑战，它强调政府在保障民众生活方面的职责，美国的“罗斯福新政”是其在现实中的实践。 (三)福利国家时期的社会政策理论 以凯恩斯主义为代表的国家干预主义在欧洲以“福利国家”的面貌出现。第二次世界大战后，当时参战的各资本主义国家都不同程度地遭受了打击，由于纳粹德国的长期轰炸，英国受到的损害尤为严重。英国政府为坚定国民信心，也为战后重建和社会政策发展作出规划，1942年12月，贝弗里奇发表了《社会保障及相关服务》的报告，即著名的《贝弗里奇报告》。他认为，英国战后重建最主要的任务是革除“五毒”，即贫困、疾病、愚昧、污秽和懒惰，而要完成这个任务，就必须通过对现有社会进行改革来实现；贝弗里奇在报告中提出，每个处于工作年龄的人都必须每周缴纳保险费，当人们生病、失业、退休或遇到其他困难时则会得到相应的赔付；他认为政府有责任纠正社会的混乱秩序、降低人民的不满、增进个人福利，更有效地帮助人们成为自由社会的成员。 《贝弗里奇报告》为主要资本主义国家战后的社会政策勾画了美好蓝图。特别是战后的英国，短短几年时间里通过多部社会保障法案和政策，初步建立起覆盖全民的社会保障体系。随后，法国、原联邦德国、意大利等西欧国家也纷纷对其社会政策进行改革，从而掀起了一个建设“福利国家”的浪潮。 这一时期的社会政策理论是以公民权利观念为基础的。公民权利包括法律权利、政治权利、社会权利和参与权利。马歇尔是第一个系统阐述公民权利理论的社会思想家，他从英国现代政治发展的情况出发，按照发展的先后顺序，认为公民权利分别以法律权利、政治权利和社会权利为特征逐渐显现出来。在他看来，以个人权利扩大为基础的公民权利是在西方社会发展的历史中逐步实现的。公民权利是一个逐渐演变的过程，它主要经历了这样三个阶段：“宗教改革之后出现的个人自由信仰宗教的权利，在资产阶级取代封建阶级以后人们取得的政治权利，以及在社会福利制度化之后人们获得的社会权利。” 20世纪70年代以后，西方石油危机所引发的经济问题使得福利国家面临诸多困境，诸如福利机构的行政化和低效率、个人对福利的依赖性、政府财政负担过重以及社会缺乏活力等问题，日益考问着“福利国家”。其中，新自由主义对“福利国家”的攻击最为猛烈。 新自由主义自诩为“古典自由主义的复兴”，以弗里德里希·冯·哈耶克(Hayek)为代表，主张个人自由和市场竞争而舍弃“福利国家”。哈耶克认为，“福利国家”对公民的全面保障是错误的，而且后果极为严重，只有采取“有限度地保障”、限制政府在社会政策领域的作用方式，“福利国家”的弊病才能避免。在他看来，真正的生活保障应该是由个人在市场竞争的环境里，通过他自己的努力而获得的酬劳，而不是靠人为的干预将一部分人的收入用再分配或社会平等的名义拿来分配给另一些人；同时，新自由主义的社会政策不是绝对地排斥社会政策存在的必要性，相反，它承认必要的社会政策是对人的自由的保障，但这必须以人的自由作为一切幸福的首要条件。 总的来看，新自由主义主张在尊重人的自由、不破坏市场原则的基础上，以适当的方式实施福利保障，这就是尽可能地在社会政策领域里也贯彻竞争的原则，而不是用保护去代替竞争。这一主张过分强调了市场的自由竞争原则，将个人自由绝对化，忽视了个人规避和应对风险的能力存在高低之分，这对那些能力较弱的人群来说是不公平的。 (四)社会政策理论的多元化时期 福利国家各方面的不足和新自由主义的攻击，促成了20世纪80年代以来福利国家改革的浪潮以及全球性的社会政策理念的转向。随着福利国家的改革，社会政策理论也发生了重要的变化，单纯强调公民权利的思想逐渐被各种社会福利主张和社会政策理论所替代，社会政策理论走向多元化时期。 社会政策理论的多元化，使得持各种福利价值观的理论互相展开了激烈的竞争。 这一时期，社会政策理论的典型代表有，其一，否定公民权利理念和福利国家制度，鼓吹市场自由竞争原则的新自由主义。其二，试图调和自由主义和社会民主主义的对立、主张混合社会政策的所谓“第三条道路”的新社会民主主义。 “第三条道路”是吉登斯等人提出的，旨在克服老派社会民主主义和新自由主义之间的争论和对立。该学派看待社会政策问题的主要观点有：全球化时代的人类社会面临许多共同的风险和问题，比如生态危机问题；人们应该“超越左与右”之分，全面综合地分析社会风险，共同采取行动；在坚持政府社会政策主体地位的基础上，应该适度地强调个人对其自身的保障作用；主张“建立投资型社会”，通过政府和社会的大量投入，用再分配的手段将政府的财政支出更多地用于发展教育、服务就业等促进社会发展的公共服务事业中；致力于促进社会融合，反对将社会弱者作为边缘性群体排斥出主流社会之外；倡导和鼓励社会各方力量，特别是政府之外的社会组织、社区、家庭参与到社会服务事业中，保障人们的生活，促进社会的发展等等。 20世纪80年代以来，除了上述二者之外，社会政策理论流派中还存在主张应该更多地发挥家庭和社区的福利功能、恢复传统的价值观和个人的责任意识的新保守主义，坚持社会政策的集体主义价值观、反对靠市场调节来满足人们的福利需求的传统社会民主主义，强调非正式群体和制度的保障功能、从地方社区挖掘人类社会互助精神的社群主义等等。这些理论按照自己所信奉的意识形态和价值观念来诠释社会政策问题，并依据其所主张的社会政策理念来构建各自的社会政策体系，对社会政策问题展开了更深入的讨论，对推动社会政策理论的发展和社会政策的改革起到了重大作用。 总之，多元化是国际上社会政策理论发展的新趋势，了解和掌握社会政策理论各个流派和价值观上的对立，会使人们认识当代社会政策问题有一个更开阔的视野。二、社会政策理论争论的焦点社会政策理论的发展是围绕着人类有着什么样的基本需要及如何满足人们的合理需求等问题的争论而展开的。对这些问题的不同回答，产生了各种各样的社会政策理论。但是，如果将各种不同的思想理论进行更为细致的剖析后，就会发现，尽管存在着众多社会政策理论流派和政策观点，但是这些理论观点之间的争论始终是围绕着某些基本的社会政策要素和基本价值观而展开的。认清各种社会政策理论的内涵和基本价值观，把握住社会政策的理论特点，对理解社会政策的本质是十分重要的。根据这种认识，可以对各派社会政策理论争论的焦点或核心问题作如下概括。 (一)政府和市场的关系 社会政策是国家或政府为解决社会问题、改善社会环境、促进社会公正和实现社会发展而制定和采取的各种原则或方针。根据这一界定，国家或政府理应成为社会政策的主体，是社会政策的制定者和实施者。有些学者据此认为，社会政策是国家或政府解决社会问题、达成社会目标的一种有效途径，国家和政府理应是社会政策的唯一主体，这种主体角色不仅仅局限在政策的制定者和实施者上，甚至还应当包括政策资源的支持者、政策实施的监督者等，因为市场配置资源有着其自身无法克服的弊端。持这种观点的以社会民主主义流派为代表。 但是，有些社会政策的理论流派认为，政府应该尽量缩小其对社会生活领域，特别是经济领域的干预，理想的模式是政府只应充当“守夜人”角色，因为政府的干预会破环公民社会的自治和经济体系的自由运转，而市场的自由竞争可以实现资源配置的最优化。持这一主张的典型代表是自由主义，该学派学者在社会政策领域更倾向于“强市场、弱政府”的社会政策取向。 可以看出，在社会政策范围内，政府和市场孰优孰劣、应当选择哪种运作方式，社会政策的各种理论流派的看法存在着本质的不同，对政府和市场二者所作出的选择也是各种理论流派基本价值观的体现。 (二)权利与义务的关系 围绕着权利与义务的关系对社会政策的政治和道德属性展开讨论，是社会政策基本理论的核心内容之一。 一些社会政策理论家认为，以公民权利的政治理念为核心，把社会政策当做实现人的权利的重要手段，希望通过社会政策的实施来缩小贫富差别，维护社会成员的基本权利和促进社会公正，这是社会政策的本质属性和根本目标。因此，国家和政府制定和实施社会政策必须基于对公民权利的认可，那公民的基本权利是其作为社会成员必然拥有的，政府应该予以保护和满足，而不能加以抑制和简单剥夺。 然而，另一派的理论家则认为，强调公民权利本身并没有什么不妥，只是对公民权利的过度强调和一味满足公民的需求，会产生个人欲望无休止膨胀的后果，而这种后果会使个人产生对国家或政府提供的福利和保障的过度依赖，从而导致个体丧失对社会、对自身的责任感，工作动机不强，社会因而缺乏活力。因此，该派认为，必须注重强调公民个人满足其自身需求的责任与义务，建立义务感不仅可使个人能够保障自身，也会激发社会活力，促进社会的发展与进步。 权利和义务之间的关系问题一直是社会政策基本理论争论的焦点之一，它是社会政策基本理论的内涵之一，而且对这一问题的不同解答必然反映不同理论流派看待社会政策的基本价值观。 (三)公平与效率的关系 按照一些理论家的观点，公平是一个社会的目标理想，如果实现公平，就可以充分彰显公民权利。因为公民权利的观念中就包含着人作为社会成员应该享有平等的权利思想。一个国家或社会仅仅在获取社会资源和利益的机会方面保持公民权利上的平等是不够的，国家和政府还必须通过社会资源和财富的再分配，实现所有社会成员在结果上的平等，这才是真正公平的社会，国家和政府在实现公平方面承担主要责任。 但是与此相反的观点是，实现公平必然要以损害效率为代价。原因有两个方面：一方面，从理论角度来看，公平可能会被人们片面地理解为平等，而实现平等又往往导致社会追求绝对的平均，造成平均主义的错误；另一方面，从实践角度来看，人们由于自身能力和社会各方面的原因，无法在一次分配中实现绝对公平，因而必须涉及税收等二次分配手段，而赋税的过重必然使得社会财富创造者的积极性受挫，社会由此陷入停滞不前的境地。因此，应该引入效率优先的观念，让社会资源的配置实现效益最大化目标。摒弃社会政策及其对公平的追求，不仅可以提升公民的福利水平，还可以实现社会的财富增长和长远发展。 因此，围绕公平与效率谁更优先的问题，探讨社会政策的必要性与可能性，以及社会政策应该在多大程度上起到维护社会公正的作用，是社会政策基本理论的内涵之一。 (四)消除贫困还是促进社会融合 社会政策理论界围绕社会政策的基本目标是消除贫困还是促进社会融合，一直存在较大争论。 有些理论学派认为，工业化和城市化进程导致了严重的贫困问题，社会政策早在其诞生之日起，就担负起消除贫困的重任。持此种观点的理论家们将人们的贫困看做是由其自身的某些缺陷造成的，只要对贫困人口施加某种惩罚就能消除贫困，通过给贫困人口贴上“无能者”的标签，以此作为惩罚，督促他们就业，进而消除社会贫困。 然而，随着现代化进程的推进，有些学者逐渐认识到，现代社会的贫困不是由个人原因造成的，它有着深刻的社会结构原因，而且早期对贫困人口“贴标签”的方式有可能产生严重的社会排斥。因此，社会政策的基本目标理应适应社会发展的要求，更多地关注促进社会融合、反对社会排斥。所谓社会排斥，意指主导群体在社会意识和政策法规等不同层面上对边缘化的贫弱群体的拒斥②。社会排斥不但损害贫困者个人的尊严与人格，同时阻碍社会凝聚力的生成，有可能造成社会断裂或解组。而社会政策不应仅仅关注贫困问题，更应该从根本上消除社会排斥，促进社会融合，为社会发展提供一定的动力。 笔者认为，无论是消除贫困还是促进社会融合，都是社会政策致力于解决的关键性问题。但是，还要认识到，消除贫困和促进社会融合在层次上是不同的，二者中何者为基础、何者层次更高，不同学者、不同理论流派对其有着不同的理解。 (五)解决矛盾还是促进发展 社会政策是作为促进人的发展与自由的措施加以实施，还是仅仅作为解决社会矛盾的工具和实施社会改良的手段，这是社会政策基本理论的内涵之一。 主张社会政策的功能就是解决社会问题、进行社会改良的观点认为，从历史起源来看，社会政策在19世纪的西欧诞生之时，德国“新历史学派”不希望通过马克思主义所设想的革命途径来解决当时的主要社会问题——劳资冲突，所以制定社会政策，希望其发挥缓解劳资冲突、实施社会改良的作用。之后，社会政策由于在解决由工业化和城市化所带来的一系列社会问题方面具有良好效果和明显优势，所以得到不断发展。而且，社会政策在当代世界各国也主要是发挥解决社会问题、缓解社会矛盾的作用。 然而，与此相对应的是，有些理论家认为，社会政策是国家或政府为社会成员提供福利和保障的措施与制度，理应满足社会成员不同层次的福利需求。人的需求包括生存和发展两大层次，从保障人们的生存层次来看，社会政策的确应该发挥其解决社会问题、缓解社会矛盾的作用；但这是不够的，人还具有发展自我、发展社会的需求，人的这种对于发展的需求，也必须通过制定和实施社会政策才能予以满足，社会政策理论必须强调人与社会的发展。 概括而言，以上五个方面的问题是社会政策理论研究的核心问题，成为理解各派社会政策理论、掌握其特点的关键线索。 第三节 社会政策的一般过程 社会政策的一般过程包括制定、执行、评估和调整四个阶段。本节就上述社会政策过程的基本原理与方法加以介绍与讨论。 一、社会政策的制定 社会政策的制定涉及从发现问题到政策方案的出台的一系列过程，包括确认政策问题、建立政策议程、制定政策方案、政策方案选优、政策方案合法化等各种环节。 (一)确认政策问题 确认政策问题是政策制定过程的第一个环节。问题系指事物的实际状态与期望状态之间的差距。问题的概念极为宽泛，有的属于个人问题，有的属于社会问题。社会问题是由于社会关系或环境失调，导致社会全体或部分成员的正常生活乃至社会进步发生障碍，从而引起了人们的关注，并需要运用社会的力量加以解决的问题。社会政策所关注并加以解决的问题便是社会问题。 社会问题包罗万象。因此，并非所有的社会问题都能成为政策问题。能够成为政策问题的只是社会问题中很少的一部分。某一问题能否变成政策问题，既取决于客观情势的性质或严重程度，也取决于社会权力机关确认政策问题的标准和程序。以下几点是确认政策问题的必要条件。 1．存在一种可以确认的客观情势 某一问题不但业已客观存在，且公众与政府对该问题的存在及其严重程度达成了某种共识。如失业率超过5％的警戒线，社会对此已难以承受，公众及政府对此已形成共识。 2．出现了强烈的公众诉求 当某一问题日趋严重，导致部分乃至全体社会成员的正常生活发生障碍，社会公众的政策诉求便会出现并日趋强烈。如失业率上升不仅直接影响到失业者及其家庭的生活，而且会给社会稳定造成潜在威胁，从而导致公众强烈要求政府出面扩大就业，或健全失业保障制度。 3．形成了明显的政策需要 就大多数社会政策而言，都是对现实存在的社会问题的直接反映。当问题严重到非解决不可的地步，即如再不采取行动，政府履行政治责任、行政责任的能力与公信力将受到挑战时，从政府的角度看，便形成了明显的政策需要。但也不排除这样的情况，即某一问题的严重性尚未显现，但基于以往的教训，尽早采取措施就可能将问题消灭于萌芽状态，这也可理解为提出了一种政策需要，只是相对于前者不具明显性而已。 (二)建立政策议程 政策议程是将政策问题纳入政治机构的行动计划的过程。将一个问题提到政府机构的议事日程之上是解决问题的关键一步。一个社会问题只有以一定的形式、经过一定的渠道被纳入政策议程，成为决策者和政策咨询人员的研究对象，才有可能通过政策途径得到解决或处理。 不少研究者将政策议程划分为公共议程(或公众议程)和政府议程(或正式议程)两种类型。前者是指社会大众共同议论某一问题，并认为有必要提交政府采取措施加以解决的活动；后者是指政府觉察到某一问题引起了社会的广泛注意和讨论，该问题也确有解决的必要与可能，从而将其纳入政府议事日程加以研究和处理的过程。公共议程和政府议程大体可视为政策议程的两个阶段。在前一阶段，人们对问题的界定比较模糊，一般也不提出可行性方案或解决办法。而到了政府议程阶段，对问题已有了明确的界定与陈述。当然对这两个阶段的划分不能绝对地理解。 现实生活中存在着大量的社会问题，公众关注的问题也多种多样，但在特定时期政府所能解决的问题是有限的。因此，有些问题能够引起政府注意，并为之建立政策议程；有些则不能；有些暂时不被列入政策议程，待时机成熟再加以考虑。 (三)制定政策方案 制定政策方案也称政策方案的设计，是一种决策过程，是对解决问题的各种可能性途径和方法的选择活动，其目的在于提供各种有利于实现政策目标的备选方案。方案是否可行、科学，对政策的实施及其效果关系极大。 确定政策目标是设计政策方案的第一步。政策目标是政策制定者希望通过政策实施所达到的效果，是政策方案设计与择优的基础，也为政策效果的评估提供标准。在制定政策目标时，以下几点应加以注意。 (1)目标必须具体、明确，应尽可能量化并有特定时限。如“国家八七扶贫攻坚计划”规定到2000年基本消灭绝对贫困；“十五计划”规定将我国的失业率控制在3％左右。 (2)目标必须切实可行。目标应建立在现实条件之上，通过努力可以实现。 (3)不同层次的目标应当协调一致，具体目标不能和总目标相冲突。 (4)目标必须体现国家和社会利益，符合国家法律和社会公德。 政策方案的设计包含一系列具体步骤，大致可分为轮廓勾画和细节设计两个步骤。轮廓勾画包括两方面的内容：一是为实现特定目标，尽