第2章 社区工作发展的历程.doc

第二章社区工作发展的历程 了解社区工作本身发展的历史，对于全面把握社区工作的内涵是十分必要的。由于世界各国以及国内不同区域之间经济社会发展的不同步性，社区工作的内容和形式自然也是五花八门，缤纷杂陈。因此，要全面、概括地介绍世界范围的社区工作发展的历程，显然是非常困难的。为了克服这个困难，我们在表述社区工作发展史的过程中，采用以下两种方法：第一，历史与逻辑相统一的方法．即表述的内容不仅同客观现实的历史相一致，而且同人的认识的历史相一致，舍弃发展中出现的那些非本质的、支流的东西，集中反映发展中的本质的、主流的东西。第二，特殊性与普遍性统一的方法。既按照社会制度、国度和社会发展阶段的差异分别进行叙述，又注意在全球化趋势的背景下，各国各地区社区工作的趋同性。 第一节社区工作的早期发展 一、关于社区工作的渊源 关于社区工作的起源，社会工作学界有不同的看法，有人认为起源于l9世纪英美的慈善组织会社，有人认为最早起源于l8世纪德国的汉堡制和爱尔伯福制。也有人否认上述看法，认为社区工作起源于19世纪80年代英美兴起的社区睦邻运动。苏景辉认为：“如果视社区工作为一种解决问题的方法，则最直接的历史渊源是社区睦邻中心而非慈善组织协会。慈善组织协会主要是影响为社会福利的社区组织的发展。”(苏景辉，l996)隋王杰认为，社区睦邻运动首创了以特定社区为工作对象的社会工作方法，为社会工作向专业化发展奠定了基础。虽然在此之前已有德国的汉堡制和爱尔伯福制，但它们的侧重点都在于社区的行政管理，而不是以社区服务为主要内容的现代意义上的社区工作。形成这种分歧的主要原因在于对社区工作涵义的理解。隋王杰、苏景辉主要是从狭义上界定社区工作的，即“社区工作是以整个社区及社区中的居民为服务对象，提供助人的、利他的服务的一种社会工作专业方法；它与社会个案工作、社会小组工作并列，被称之为社会工作直接服务的三大基本方法”(王思斌，l999)。但是，广义的社区工作则不仅仅是一种方法，而是包括了社区服务、社区管理、社区发展等社区实务工作在内的专业工作领域和工作过程，并正在逐步发展成为一种从业者甚众的职业。最近几年中国出版的社会工作或社区工作专业书籍，基本上是从广义的角度界定社区工作的，这种认识反映了当代社区工作的发展趋势及综合属性。基于这种认识，我们认为，德国汉堡制和爱尔伯福制，英美的慈善组织会社和社区睦邻运动都是当代社区工作的渊源。 二、德国的汉堡制和爱尔伯福制 汉堡制是以社区为单位管理济贫事务的制度，因创立于德国的汉堡市而得名。 汉堡制源自于西班牙哲学家比维斯的理论，他在16世纪时已注意到各国的贫困问题，并拟定过一套贫民救济方案，汉堡制是其设想的具体化和实际应用。 1788年，汉堡市为解决乞丐列队街市并沿门乞讨的问题，委托布什教授拟定救助方案。然后由议会推选出来的志愿委员会开展工作，其宗旨是助人自助。具体措施是：将全市划分为60个区，每区设l名监督员，负责对该区贫民进行调查和救济：市政府设立一个中央办事机构，联络各社会救济机构协同工作，总理全市的济贫业务。包括为失业者介绍工作，给贫困者提供救济，将贫苦儿童送往工艺学校学习就业技能及语文，把患病而自己无钱诊治者送往医院治疗。同时，规定市民对沿门乞讨者不准任意施舍，以避免把一些乞讨者养成好逸恶劳的懒汉，这样也有助于城市的市容管理。汉堡制实施了l3年，收到了积极的成效。 爱尔伯福制是德国爱尔伯福市于l852年开始实施的一项社区救助制度，该制度仿效汉堡制，但有不少改进。该制度将爱尔伯福市按人口数量平均分为564段，每段约300人，其中每段贫民不得超过4人，段为基层组织，每段设一名赈济员，赈济员是志愿工作者，由政府委派地方热心人士担任。赈济员主要负责对贫困家庭的调查，确认贫困后再予以救济，以后每两星期还要进行追踪调查。为防止受助者产生依赖心理，发给的救济款是法律规定的最低限度。 每14段为一赈济区，区设一名监察员，领导由l4个段联合组成的赈济委员会，定期开会，指导各段的赈济工作。段为中层组织，上面还有负责全市济贫工作的中央委员会。中央委员会统一管理全市的济贫所、医院等救济机构，是全市济贫工作的最高管理机构，也定期开会。爱尔伯福制通过建设有效的三级工作组织，上下协调，信息畅通，使济贫工作既深入细致又灵活高效，为当代的最低生活保障制度建设和社区社会保障工作，提供了宝贵的历史经验。汉堡制和爱尔伯福制后来都因为城市人口增加，济贫事务增多且日趋复杂 而渐渐不再适用。德国政府不得不将建立新的安全机制与保障机制提到重要位 置来思考，从而使提供能够适应工业社会需要的各种社会保险制度成为新的政 策选择。l9世纪80年代，德国成为世界上第一个建立起社会保险制度的国家． 从此，德国的社区工作模式也发生了重大变化。1892年“新汉堡制”问世“新汉 堡制”的特点是废除分段制度，由政府通过社会福利制度统一救助贫困者，社区 负责社会福利制度的具体实施，同时发挥民间社会福利组织的作用。 三、英、美的慈善组织协会 慈善组织协会首先产生于19世纪60年代末的英国，是为了协调各类慈善 机构活动而建立起来的一类组织的总称。当时英国慈善机构林立，这些组织虽 然都以募集捐款、救济贫民为宗旨，但是相互之间缺乏沟通和协调，各自为政，造 成了工作上的重复、冲突以及救助资源的浪费。鉴于此，英国牧师索理(Rever． end Henry Solly)于1868年建议成立一个理事会，以协调政府和各民间慈善机构 的活动。l869年伦敦成立了“组织慈善救济与抑制行乞会社”，后易名为“慈善 组织会社”。 这一组织引入了德国爱尔伯福制对济贫事务的管理方法，将伦敦全市划分 为若干个区，每一个区成立一个分支机构即志愿委员会，主持救济分配工作。志 愿委员会特设咨询部，以方便济贫法监护人、各慈善会社以及个别慈善家搜集有 关申请救济者的材料，并对申请救济者派“友善访问员”进行调查甄别。这样， 就使同时向许多救济机构求助的“职业乞丐”无法浑水摸鱼。随后美国和苏格 兰的其他大城市纷纷仿效伦敦的做法，也建立了慈善组织协会。 1877年，美国牧师哥尔亭(Rev．s．Humphrey Gurteen)在美国的布法罗也建立起了一个慈善组织协会。哥尔亭曾对伦敦的慈善组织协会进行过考察。他效仿伦敦慈善组织协会的做法，将贫民划分为“值得救济的贫民’’和‘‘不值得救济的贫民”以区别对待。强调对个人和家庭的救济申请进行调查，力求避免慈善机构的救济资源的浪费。对于不值得救济的贫民，哥尔亭主张强迫他们在救济院或习艺所内改变他们的生活方式，促使他们做到自食其力。哥尔亭在理论上还发展了机构间的合作、社区教育、个别化、适当的救济、行乞的抑制、预防性博爱及个人服务等7个概念。 哥尔亭创办的慈善组织协会后来也迅速扩展到美国的其他城市。到1892年，美国已建立起l2个慈善组织协会。 慈善组织协会对社会工作的发展作出了很大贡献。第一，它在调查甄别是否是“值得救济的贫民”方面的“个别化”做法，直接导致了社会个案工作方法的产生；另一方面，它促进各个救济机构、慈善组织协同努力解决社区问题的做法。为社区工作方法奠定了基础。 四、英、美的社区睦邻运动 社区睦邻运动发生在19世纪80年代，是由社会工作者组织发起的社区居民自助互助运动，前后持续近50年，是社区工作发展史上极富影响力的运动。 社区睦邻运动的发起人是英国牧师巴涅特(Samuel A．Barnett)，他从牛津大学毕业后到伦敦东部的圣犹太教区任职。当时这一教区是伦敦最贫穷的教区之一，教区内又脏又乱，居民生活十分困苦。巴涅特决心改变教区的面貌，改善教区居民的生活。为了深入了解社区问题，他和妻子搬进了教区居住，与贫民共1司生活。巴涅特夫妇还动员当时就读于牛津大学和剑桥大学的贵族子弟住进东伦敦教区，与贫民共同生活，为贫民提供服务，并寻求解决社区问题的方法。在这批志愿者中，有一位来自牛津大学的经济学讲师汤恩比(Toynbee)。他是一个虔诚的基督教徒，立誓消除贫困以彰显基督的博爱精神。他平日住在教区内，与贫民共同生活，尽心尽力地为贫民服务，深得巴涅特的爱戴。但是不幸的是，1883年，冈0满31岁的汤恩比便因病去世，巴涅特十分悲痛。为纪念汤恩比的伟大献身精神，并激励更多的知识分子为贫民服务，巴涅特于l884年在东伦敦教区建立了一个大学社区睦邻服务中心，并命名为“汤恩比馆’’(Toynbee Hall)。随后，许多类似的服务机构在英国及其殖民地相继成立，其他资本主义国家也竞相效仿，美国受这一运动的影响最大，开展得也最为广泛。 美国第一个社区睦邻中心建立于l886年，l889年由J．亚当斯(Jane Add． ams)和斯塔尔(Ellen Gates Starr)创办的社区睦邻中心——赫尔馆(HuU House)后来成为美国最著名的社区服务中心，亚当斯则成为美国最为著名的社会工作者。 赫尔馆的宗旨是改善和发展社区居民的福利，它与其他社会服务机构的区别在于，它所关注的不是单个的服务项目，而是要全面提升社区居民的生活质量。所以，它不仅帮助社区居民解决生活中的困难，还组织一批由律师、艺术家、音乐家、教师、商人、社会工作者等各方面人士所组成的志愿者队伍，为社区居民服务。赫尔馆还举办友谊俱乐部、研讨会、学习班、运动队以及各种业余爱好组，为社区居民学习、娱乐、健身以及发展友谊提供机会。对于比较复杂的个人、家庭或社会问题，赫尔馆还聘用个案社会工作者、心理学家、精神病医生、家政学家和职业顾问为之解决。 赫尔馆的社区服务对其所在地居民的生活改善有很大贡献，它的成功经验广为传播，社区睦邻中心如雨后春笋般出现，数十年内遍及美国各地。到l937年，美国已有500多所社区睦邻服务中心。其发展程度远远超过了英国，对其他国家也产生了重大影响，纷纷派人到美国参观学习。由于社区睦邻运动的推动。1922年，首次国际社会服务工作会议在伦敦举行，在这次会议的基础上，于1926年成立了国际服务所及邻里服务中心联合会，并在当时的国际联盟派有观察员。 五、专业社区工作的形成 1929--1933年，一场严重的经济危机席卷整个资本主义世界，工厂大量倒闭，工人失业率高达30％～50％，失业工人达3000多万，几百万小农破产。面对如此庞大的困难群体，民间慈善团体和社区服务组织一筹莫展，无能为力。1933年美国罗斯福政府实施“新政”，“新政”的重大举措之一是1935年8月通过的《社会保险法》。它改变了过去由社区组织和慈善团体提供救助的传统，通过国民收入的再分配和转移支付，实施养老金制度和失业保险制度，并对残疾、无谋生能力者提供救济。与此同时，政府采用社区组织的服务方式实施公共福利服务，促进了社区组织的建设与发展。l939年，由美国学者罗伯特·兰尼领导的一个研究小组在美国社会工作会议上提交了一份报告，系统阐述了社区组织的理论和方法，使社区工作作为一种专业工作方法为大家所肯定，从此，社区工作与个案工作、小组工作一起列为社会工作的三大工作方法。l939--1945年间，社区组织课程在美国的社会工作学院中逐步推广。l946年，美国社会工作会议成立社区组织研究协会。这些都进一步促进了社区工作的专业化发展。 六、中国的乡村建设运动 20世纪二三十年代，在中国不少地区兴起了一场声势浩大的乡村建设运动。提倡和参加乡村建设的人员，既有一批进步的社会学家、经济学家、农业专家和有志青年，也有统治阶级中的改良派官员。他们希望通过改良主义的道路，挽救当时中国农村社会面临的深刻危机，进而挽救整个中国社会。正如乡村建设运动代表人物之一的梁漱溟所指出的：“国家宪政要以地方自治为基础，从基础做起，就是从最基层开始，搞乡村的自治，一村一乡的自治搞好了，宪政的基础也就有了。”(梁濑溟，l987)梁濑溟主持的乡村建设实验是以组织乡农学校为出发点的。他通过乡农学校把农民组织起来，培养农民形成关心并参与公共事务的新政治习惯与团体合作的精神，锻炼乡村自治组织的能力。同时，也推行了一些社会改良的工作，如禁烟、禁赌、兴办合作社、鼓励妇女放足，等等。乡农学校还向农民传授和推广农业技术，对农产品产量的增加和农民生活质量的改善起到了推动作用。 晏阳初也是乡村建设运动中的代表人物。他认为，中国社会的问题主要是农村问题，农村问题虽然纷繁复杂，但最根本的是人的素质问题。他们缺乏生存与发展所必需的知识力、生产力、强健力和团结力。因此，他要发动一场“平民教育运动”，来解决中国人的“愚”、“穷”、“弱”、“私”四大基本问题。30年代初，晏阳初举家迁往河北定县，并带动了一批知识分子在定县开展平民教育实验工作。定县平民教育实验成绩十分突出，自1927年开办平民教育学校开始到1937年抗日战争爆发结束，共计毕业学生l0万人以上，这种减少文盲的工作，在当时全国1900余县中，是首屈一指的。抗日战争期间，晏阳初又在湖南、四川等地继续开展平民教育工作，勤勤恳恳、勉力为之，其精神是十分可贵的。1943年5月，在美洲各国高等学术机关举办的纪念哥白尼逝世400周年大会上，晏阳初被选为“世界上为社会贡献最大、影响最广的十大名人”之一。 中国的乡村建设运动在第二次世界大战后得到了国际社会的重视，不少国家在社区发展中注意借鉴中国乡村建设实验中的一些具体做法。晏阳初在20世纪五六十年代还多次应邀到一些发展中国家介绍中国的乡村建设经验，并从事具体的指导工作，曾任在菲律宾创办的国际乡村改造学院院长，为世界社区发展运动做出了杰出贡献，被誉为“国际平民教育之父”。 第二节 战后社区工作内容的多元化 一、联合国倡导的社区发展运动 第二次世界大战后，当时一些前殖民地、半殖民地纷纷独立，但这些新兴国家在独立后都面临着贫穷、失业、疾病、教育落后、人口压力、经济发展缓慢等一系列问题，尤其是他们的乡村社区问题更为严重。有鉴于此，联合国经济社会理事会于1951年通过了390D号议案，倡导开展“社区发展运动”，就是以乡村社区为单位，由政府有关机构同社区内的居民团体、合作组织等通力合作，运用各种外部援助和内部资源，改善社区的物质、文化条件。主要目的是提倡互助合作精神，鼓励社区居民自力更生解决本社区的问题，培养社区成员的民主意识和自治、互助能力，发展社区居民的民间团体和组织，促使居民积极参与本社区的公共事务，通过共同行动提高社区居民的综合素质和生活质量，促进社区经济、社会的协调发展。 1952年，联合国成立了“社区组织与社区发展小组”，l954年更名为“联合国社会署社区发展组”。这一组织在亚洲、非洲、中东、南美等地区，推行社区发展运动，取得了一定成效。 1955年联合国社会局出版了《通过社区发展促进社会进步》一书，提出了社区发展的l0条基本原则：(1)各项活动必须符合社区的基本需要，并根据居民的愿望制订首要的工作方案；(2)全面的社区发展必须建立多目标的计划，并组织各方面、各部门联合行动；(3)在推行社区发展的初期，改变居民的态度和物质建设同样重要；(4)社区发展的目的在于促进居民热心参与社区工作，从而改变地方行政机构的效能；(5)选拔、鼓励和训练社区领袖人才是社区发展计划中的主要工作；(6)社区发展工作应特别重视妇女和青年的参与，以扩大参与的基础并获取社区的长期发展；(7)社区自助计划的有效实现，有赖于政府积极而广泛的协助；(8)制定全国性的社区发展计划必须有完整的政策，行政机构的建立、工作人员的选拔与训练、地方和国家资源的研究、开发、社区发展的实验与考核机构的设立等等都应逐步配套进行；(9)在社区发展中应充分利用地方的、全国的和国际的民间自助资源；(10)地方性的社会经济进步，必须与全国性的发展计划互相结合、协调实施。 1957年，联合国开始研究社区发展计划在发达国家的应用，试图通过社区发展解决工业化、城市化带来的一系列问题，并在美国、英国实施了这一计划。现在全世界有70多个国家在推行社区发展计划，形成一股世界潮流。 二、美国的社区发展合作组织 美国的“社区发展合作组织”(Community Development Corporation，简称 CDC)，有时亦称“邻里发展组织”、“经济发展公司”等，萌芽于早期美国五月鲜花教徒的互助会和大萧条时期的合作社，但是现代社区发展合作组织运动则始于1966年3月。一天，罗伯特·F．肯尼迪参议员考察了拜得思图衰败的商业街区后，决定以CDC的形式振兴社区。肯尼迪认为，仅仅依靠联邦政府的援助是不够的，简单地允许穷人参政也是不够的，必须创立新的经济组织以解决社区居民的实际困难。 1966年，肯尼迪和他的伙伴——纽约参议员雅各布·杰维茨成功地发起了有关成立CDC“特别行动”。这个行动是对1964年以“向贫穷开战”为基础的“创造经济机会行动”的补充。根据这个行动计划，在联邦政府的支持下，成立了几十个遍布乡村和城市社区的地方组织，即CDC，这些组织的任务是将社会发展和经济发展计划结合起来，开办企业，创造就业机会，增加穷人收入。 对这一行动最先表示支持的是福特基金会。福特基金会制定了一个“灰色地区”策略。其思路是：穷人社区拥有巨大的发展潜力，如果我们给他们机会和信心，他们能够自己解决自己的社会经济问题。 经过了25年，成千上万个CDC应运而生，通过发展经济和社区管理，取得了较大的成绩。这一成绩大于20世纪60年代美国政府和社会服务机构共同实行的“向贫穷开战”计划的努力。 这些非营利的组织为穷人提供服务的领域十分广泛，从提供传统社会服务到为一些需要发展的群体组织提供服务，如帮助建立CDC、合作社以及规划少数民族企业发展、社区住宅服务等，没有一定之规，但有三个特性是所有社区发展合作组织共同具备的。 第一个特征是，社区居民自治。社区委员会的领导成员始终由社区居民组 成。大多数CDC相当活跃，在争取捐款、搞好社区关系、游说议员和社区建设方 面，作出了重要的贡献。许多CDC成员在制定社区政策和社区发展计划的抉择 上，甚至计划的实施上，都起主要作用。一些CDC还设有辅助机构和顾问团，其 成员由地方工商界人士和政界领导人组成。 第二个特征是，发展社区经济。每一个社区发展合作组织都制定经济增长 计划。大多数计划都有“硬”指标，例如建房或修缮民房、房地产开发、开办企 业、为当地居民创造就业机会。大多数公司还有“软”指标，是一些直接针对人 的服务，例如儿童保育、老人照顾、职业培训、家庭企业咨询、夏令营、健康检查、 反酗酒计划，等等。无论发展计划的内容如何多种多样，其目标是一致的，那就 是减少经济、社会问题，减轻个体所受的伤害，最终实现社区的“复兴”。 第三个特征是，确定工作目标。社区发展公司的主要目标是在低收入居民 聚居区开展工作。如修缮危let房，激发经济活力，驱散居民们的沮丧、孤独感，向 社区外界发出社区衰退已达“谷底”的信号。其他CDC则把工作重点放在那些 以蓝领阶层为主的社区，目标是进一步控制社区的衰退。它们经常将“硬”发展 与CDC资助计划相结合，通过建设家庭企业来加强社区的稳定。如兴建了商业 网点，酒店、快餐店、当铺和酒吧等。 CDC并不仅仅出现在城区。事实上，规模最大、历史最悠久的社区发展合 作组织都在乡村地区，它们带动和影响了周围地区的发展。例如位于阿拉斯加， 有19年历史的社区发展公司，推动了美国最大的农业州的发展，它的“密西西 比教育行动”涉及40个县。 绝大多数的社区发展合作组织仅拥有很少的付薪雇员和极少的经营资本。 它们租用普通的办公室，拥有的是2名打字员，1台电脑，l台复印机和1个咖啡 机，还有几把折叠椅。依靠会计师、律师和许多公司的免费服务，它们每年的预 算可能不超过20万美元。 三、英国的社区照顾 社区照顾作为一种运动起源于20世纪50年代，是英国推行社会服务的一 种方法，也是英国在福利国家政策变化下倡导的一种社会工作模式。其主旨是 动用社区资源对有需要的人进行服务。主要包括：老年人服务、儿童服务、对学 习有困难者服务和感化服务。 1．老年人服务。为老年人服务，特别是为那些没依靠的、有特殊困难的老 年人服务是英国社会福利政策的基本内容。英国的老年人服务有下面几种基本 做法：(1)资金照顾。对那些有病残及生活上难以自理的老年人，将他们安置在政府和社会机构建立的院舍中集中照顾，并得到社区内社会资源，特别是人际关系资源的支持。这类服务的费用基本上是由政府开支的。(2)院舍服务。政府在社区内建立老人服务中心，吸收生活上能够自理，但缺乏密切人际关系支持的老人，日间到服务中心参加活动。这些服务中心有较齐备的文娱、体育等设施供老人使用。(3)日间照顾。向行动困难及生活上不能自理的老年人提供日间的生活服务，如送饭、送报等。 2．儿童服务。英国的儿童受到政府的关注，所有儿童都享受津贴，对工作的父母也有津贴，以支持对儿童的养育。英国政府通过儿童法案，对儿童实行多方面援助、照顾、帮助和保护。在做法上既有对儿童的直接照顾也有通过援助家庭而施行的间接照顾。儿童服务大多是指为残疾、受虐待和有不良行为的少年儿童所提供的补救性服务。 3·对学习有困难者服务。主要包括弱智人和精神上有病症的人。对于这些学习有困难者实施服务的一个重要方式是院舍服务，即开办服务机构使他们的学习能力有所提高，开发他们的智能，解脱他们家庭成员的负担和社会负担，注重启发他们的能力，尊重他们的选择，帮助而不是替他们做决定。 四、德国的“邻里之家” “邻里之家”主要是为当地居民解决衣、食、住、行等日常生活问题和丰富业余文化生活的社区服务中心，它经营和服务的项目都根据当地居民需要，宗旨是为居民排忧解难，丰富居民的文化娱乐生活。参加的居民不分国籍、种族、宗教信仰、党派和政治倾向，都能在“邻里之家”内参加服务或得到服务。它把邻里之间传统的互相关心、互相帮助精神贯穿于各项活动之中，以联络邻里之间的感情。 “邻里之家”的服务内容是丰富多彩的。主要分为两大类：一是日常生活类。有病员护理、家庭服务、临时带小孩、烹调、家庭装修和家电器维修、上街购物、园艺、为残疾人与老年人推车、陪伴家人交谈、朗读作品等。二是文化娱乐类。活动内容有时装表演、儿童杂技、儿童戏剧、音乐会、化装舞会、各种讲座；有柔道、按摩、太极拳、排球、足球等健身活动；还有游市区、法律咨询、孕妇交流经验、如何当好母亲等知识交流。 “邻里之家”的经费来源主要是靠自己经营，政府给予一定的津贴，及有关团体的资助。活动经费有临时收取的，有捐助性付给的。其中主要收入是社会服务站的家庭服务、护理等。“邻里之家”的组织机构，在全国设“德国社会福利、文化工作协会联合会”，它是“邻里之家”全国性的最高机构，从属于“德国独立福利协会联合会”。 五、其他国家的社区矫正 第二次世界大战以后，犯罪日益增长，监狱人满为患，日益严重的监狱暴力冲突等问题，使人们不得不对监狱制度进行新一轮的改革。于是，社区矫正模式便应运而生。 社区矫正(Community Correction)，亦称之为“社区矫治”，是一种不使罪犯与社会隔离并利用社区资源改造罪犯的方法，是所有在社区环境中管理教育罪犯方式的总称。西方学者认为，由于几乎所有的犯人最终都将回到原来的社区。所以，他们应该早日得到社区的帮助。所有的社会力量应联合起来，帮助犯人恢复家庭联系，获得就业和受教育的机会，找到自己在社会上的合适位置。如今社区矫正这种刑罚执行方式已在世界各国被广泛使用。根据我国司法部预防犯罪研究所统计的数字，就缓刑和假释两项，2000年加拿大使用社区矫正的比例最高，达到79．76％，澳大利亚达到77．48％，美国为70．25％，韩国、俄罗斯较低，但也分别达到45．9％和44．48％。这些数据说明，世界主要国家处于社区矫正中的罪犯人数已经超过了监禁人数。 社区矫正的方式方法在西方国家可以说是多种多样的，其中主要的有如下几种。 1．家中监禁制。实际上是一种限制罪犯人身自由的监外软禁措施，即在一定期限内，将罪犯限制在自己的居所范围之内，不得随意外出。但经过一段时间后，允许符合条件的罪犯到外面去工作或从事其他的正当活动，不过，要求在晚上和周末呆在家中。家中监禁适用于危险较小并有相对稳定的居住条件的罪犯。对接受家中监禁的犯人的监督，一般由缓刑工作人员负责。 2．周末拘禁制。这是一种让犯人星期六和星期日在监狱服刑的制度。周末拘禁制开始只适用于少年犯，以后逐渐扩大适用于成年犯。主要做法是对那些犯罪性质和情节轻微、所判刑期很短(一般为几个月以下)、无再犯之虞的犯人实行周末到监狱服刑，其他时间仍留在家庭和社区过正常生活的制度。其目的在于：一方面，减少犯人的监禁时间，使其与社会和家庭保持正常联系，并减轻监狱负担；另一方面，通过一定的监禁又给犯人一定的惩罚，促其反省，既达到惩罚的目的，又收到教育之功效。 3．劳动释放制。这是一种让犯人到监狱外劳动的制度。接受这种处遇的犯人，白天到监狱外面的劳动场所与社会上一般工人共同劳动，除了雇主以外无人知道其是犯人，晚上下班后回到监狱报到。被允许劳动释放的犯人，通常收容于开放式监狱。这类监狱无高墙铁栅，犯人享有高度自由，房锁也由犯人自己管理。监狱的设置位置也不像一般监狱选择郊外地区，而是以能够使犯人与一般公民接触，便于犯人劳动为原则。 4·学习释放制。这是一种犯人到监狱外学习的制度。接受这种处遇的犯人，白天到监狱外面的学校读书，晚上回到监狱。学习释放制的目的在于使罪犯逐步接触社会，并通过学习提高技能和增长知识。美国从20世纪60年代开始实行学习释放制，目前，绝大多数州和联邦监狱系统都实行该制度。人们总体的反应是对此给予肯定的评价。 5·归假制。这是一种给予正在服刑的犯人一定的假期，让其回家度假的制度。自由刑本来是对犯罪人本人的惩罚，然而在执行过程中往往使犯人家庭也遭受物质上、精神上的沉重打击。归假制度就是为减少自由刑的这种弊端而产生的。适用归假制度最广泛的是瑞典，但是在美国、英国和其他西方国家也得到广泛的适用。 社区矫正的矫正机构一般都设置有专业人员，如缓刑官、假释官、劝教员等，并配备非专业人员(如志愿帮助矫正的技术人员、教员等)。矫正机构一般都进行以下服务或活动：作业和职业或专门技术训练、社会知识或道德教育、娱乐、体育活动、宗教服务等。 社区矫正这种对犯人开放式的执行刑罚方式与封闭式监狱相比，是人类文明的一大进步。社区矫正不仅可以避免与世隔绝的监狱执行刑罚所产生的种种弊端，而且更有利于犯罪人回归社会，其所起的预防重新犯罪作用，是应该予以充分肯定的。 六、世界卫生组织提倡的社区康复 为解决世界上所有残疾人的康复需要，实现“2000年人人健康”的全球目标，l976年，世界卫生组织提出了一种有效的、可接受的、经济的、新的康复途径，即社区康复(Community—Based Rehabilitation，简称CBR)。它顺应了全球残疾人的康复需要，更适应于解决发展中国家残疾人的需要，因而得到迅速发展。1979年，联合国儿童基金会开始支持在发展中国家开展社区康复，重点开展了残疾儿童的康复，促进残疾儿童与非残疾儿童医疗卫生服务的密切结合，以使全部儿童享有保健康复服务。l981年是国际残疾人年，社区康复的全球计划得到进一步的重视。世界卫生组织康复专家委员会把社区康复定义为“在社区的层次上采取的康复措施，这些措施是利用和依靠社区的人力资源而进行的，包括依靠有残损、残疾、残障的人员本身，以及他们的家庭和社会”。世界卫生组织还制定了“l983--1992年国际残疾人十年”社区康复全球发展总规划。1983年，该组织正式管理社区康复事业，并得到世界上许多国家、地区政府、非政府组织的响应与积极参与。同年，修订再版了《社区残疾人训练》一书。1985年，世界卫生组织委托英国伦敦大学儿童卫生研究所，为发展中国家培养社区康复的教学与管理的高级专业人才，首次开设“社区康复工作的培训与计划”专业课程。 由于社区康复是以社区为基础的综合性康复模式，需要各方面合作共同负责，于是不同组织、机构之间的合作得到了进一步的加强。1994年联合国的国际劳工组织(ILO)、联合国教科文组织(UNESCO)、世界卫生组织(WHO)联合发表了《关于社区康复的联合意见书》，总结了过去十多年的经验，规范了社区康复的组织、方法与目标，使社区康复进入了一个新的阶段。 第三节 中国的社区建设 一、20世纪80年代的社区服务 在20世纪80年代，中国的社区工作常被称为社区服务。社区服务的定义是指在特定的区域内，受人民政府的指导和资助，依赖街道办事处和居民委员会有组织地动员社会各方面的力量，包括动员居民群众，发扬扶弱助贫、尊老爱幼及互相帮助的精神，因地制宜兴办各种小型福利、设施，开展各种服务活动，为居民群众，特别是有困难的家庭和居民，提供各种服务。 这个定义十分强调政府的领导及控制，看重在社区内由官方及居民组织共同参与，运用社区本身的资源，提倡居民自力更生，解决社区问题，更强调居民的互助关怀，为社区内的群体提供照顾。 1986年，民政部从探索建立社会保障制度的高度，第一次提出了社区服务的任务和建立、完善社区服务系统的概念，并于1987年9月在武汉市召开了全国城市社区服务工作座谈会，揭开了发展中国社区服务的序幕。由于社区服务适应了社会发展的需要，符合居民生活的愿望，因而，在全国大中城市获得了较快的发展。所谓社区服务，就是在政府倡导和组织下社区居民所进行的自助服务。从工作类型看，它属于社会服务范畴。但是，又不是一般的社会服务，是以社区为单位开展的社会服务，具有区域性、就近性、互助性等明显特征；从工作性质看，它是一种公益事业，属于福利服务，但又不是传统的小福利，而是内容更丰富、对象更广泛、形式更多样的福利服务。它离不开政府的倡导和组织，但经费来源、项目组建、服务管理不是由政府包办，而主要是依靠社会，坚持社区服务社会办的原则，是公共福利事业社会化的重要途径。 此后，社区服务工作迅速在全国展开，服务对象、服务内容、服务范围不断拓展。由于它在为党和政府分忧、为居民群众解难方面发挥了积极作用，不仅深受社区居民欢迎，而且得到了党和政府的高度重视和支持。1989年12月26 日全国人大通过的《城市居民委员会组织法》第一次将“社区服务”的概念以法律条文的形式固定下来。 随着社会的发展和改革开放的不断深化，城市社区人口的构成出现了新的情况，从而给城市管理带来了一些新的矛盾，也为城市社区工作提出了新的课题。 一是城市外来流动人口骤增，给基层政权工作带来了不可回避的问题。 人口的地域转移和流动，是伴随着改革开放和建立社会主义市场经济体制的一种必然现象，人口流动给城市的经济和社会发展注入了活力。但同时，也带来了不利于城市社会发展的一系列负面效应，特别是在市容环境、卫生防疫、劳动就业、社会治安、计划生育等方面引发了诸多社会问题，对这些社会问题靠单纯的整治、处罚、拆除、遣送是行不通的。要搞好外来流动人口的管理，只能遵循事物发展的内在规律，因势利导、兴利除弊，积极发挥城市基层政权的组织作用，加强对外来流动人口的日常管理。 二是城市社区下岗待业群体初步形成，给基层政权工作提出了更高的要求。 企业破产和深化企业改革以后，下岗待业人员逐步增多。他们在再就业之前，大多数都滞留在社区内，并逐步在社区中形成新的活动群体。下岗待业者由于经济收入降低，对改革、对社会抱有一定的不满情绪，迫切需要政府、社会去关心、引导、教育和培训，以便重新就业。对此，如果城市基层政权机关坐视不管，他们将长期脱离组织，极易在社区中形成消极力量，甚至走上歧途，影响社会的稳定和基层政权的巩固。 三是城市的人口老龄化迅速发展，加大了基层政权组织的工作量。 我国城市人口老龄化发展迅速，城市的人口老龄化意味着社区里的老年人增多，基层政权工作量将要加大。 四是每周实行五天工作制后，加宽了基层政权组织的工作面。 职工八小时以内由单位管理，八小时以外则生活在社区。实行每周五天工作制以后，在单位工作的时间缩短，而相对在社区活动的时间加长，基层政权的工作对象事实上已变为社区内的全体成员。因此，基层政权在本地域内的管理已成为全员额、全方位、全时空的管理。 五是合资、独资企业和外籍人员不断增多，给基层政权工作提出了新的课题。 随着对外开放和吸引外资力度的持续加大，外籍人员在我国城市从事经济等活动的人数不断增多，他们中长期从事经济活动的外籍人员绝大多数集中居住在涉外的公寓或别墅区域，目前主要由城市物业、保安公司提供服务和管理。这种以物业管理代替基层政权管理的外籍人居住区，使街道、居委会发挥不了作用，也是城市社区管理和建设的“盲区”。各级政府和民政部门对此应予以重视和研究。 以上这些城市社区人口新情况以及引发的一系列社会问题，已成为城市社区管理和建设的当务之急，如何正视这些新情况，如何正确对待和处理由此而带来的一系列问题，是摆在城市基层政权面前的艰巨任务。同时，随着市场经济的发展和实行党政分开、政企分开、政事分开，原来单位、企业所承担的社会职能已逐步转向政府并交由社区来承担，人们对社会的依赖程度大大增强，城市的市、区两级政府管理显然已难以适应，需要将管理重心向下转移，更贴近群众。让城市的基层政权应义不容辞地逐步担负起社区的管理、监督、协调和服务四个责任，以弥补当前城市社区管理上的缺陷。 二、20世纪90年代以来社区建设的历程 1991年5月，针对当时城市基层政权和基层组织职能弱化，难以承担教育市民、提高市民素质的任务，以及社区服务范围过宽，仅仅依靠民政部门管理力不从心等状况，从改变政府传统的思维方式和管理模式，适应政治和经济体制改革的现实出发，民政部在社区服务的基础上，又提出在城市调动社会各方面的力量，共问开展“社区建设”的工作思路。l991年5月31日，当时担任民政部部长的崔乃夫同志在听取了基层政权建设司关于城市基层组织建设工作情况和今后工作设想的汇报后指出：城市居民委员会与农村村民委员会虽然都是群众性自治组织，但在功能方面有很大区别。其中最关键的一条就是农村的“村”既是生活单位又是生产单位，而城市的居民区，只是居民的生活单位，绝大多数居民不在居民区工作，这就决定了居民对城市基层组织的依赖程度要低于农村。但是，城市居民仍有很多事情希望居委会解决。这些事情解决得好，就会增加活力，增加凝聚力。你们搞基层政权和基层组织建设可以抓总，抓社区建设，调动各方面的积极性，共同搞好社区建设，如社区文化由文化部门来抓，社区医疗由卫生部门来抓，社区服务由民政部门来抓等等。并且要求街道、居委会开展社区建设活动。自此，社区建设工作就是我国城市的社区工作。 社区建设的思路提出之后，民政部专门下发了《关于听取对“社区建设”思路的意见的通知》，征求各地对开展社区建设的意见和建议。随之确立天津市河北区、杭州市下城区为全国社区建设试点单位，开展社区建设工作实验。并在1991—1992年间，先后召开了三次全国性的社区建设理论研讨会。 在我国城市社区建设逐渐展开的过程中，上海市发挥了带动作用，培育了一批社区建设的先进典型，积累了宝贵的经验。随后，石家庄、青岛、沈阳、北京、天津、重庆、南京等城市也开始了全市性的城市管理体制改革和社区建设工作。 1998年7月，配合国家政治体制改革与政府机构调整，国务院正式赋予新组建的民政部“指导社区管理工作，推动社区建设”的职能，从而使我国社区建设有了制度上的保证。l999年，民政部为了探讨并逐步完善城市社区建设思路，研究、总结适合中国国情的社区建设管理体制和运行机制，根据“分类指导、循序渐进、试点引路、逐步推广”的原则，在全国的直辖市、计划单列市和省会城市中选择了经济条件好、工作经验多和创新精神强的北京西城区等17个城市的 21个城区作为首批“社区建设实验区”(它们是南京市鼓楼区、南京市玄武区、青 岛市市南区、青岛市四方区、杭州市下城区、海口市振东区、重庆市江北区、北京 市西城区、石家庄市长安区、沈阳市沈河区、沈阳市和平区、上海市卢湾区、天津 市河西区、天津市和平区、合肥市西市区、哈尔滨市南岗区、哈尔滨市道里区、本 溪市西湖区、漯河市源汇区、西安市新城区、厦门市开元区)，后来又扩展到26