第11章经济全球化背景下的社会政策.doc

第十一章 经济全球化背景下的社会政策 过去几十年来，随着全球经济一体化的迅速推进，各国的社会政策受到了国际经济环境和国际组织越来越强烈的影响。传统上，社会政策局限于民族国家的范围内，旨在通过国家对自由市场的干预，向因生、老、病、死、残、失业等原因无法维持基本生存的社会成员提供社会保护和社会福利。随着经济全球化的推进，经济竞争力的考虑对各国社会政策的影响日渐明显，国际移民的增多迫切要求有相关的制度安排保护移民的社会福利权益，而各国资本市场、劳动力市场的趋同，又为超国家的机构介入社会政策提供了可能。在经济全球化背景中，社会政策越来越具有了国际性和超国家的性质。 本章介绍经济全球化与社会政策的关系，重点是经济全球化对社会政策的影响；介绍国际组织的社会政策行动，核心是联合国、国际劳工组织、世界银行和国际货币基金组织的社会政策行动；介绍经济全球化背景下的一些社会政策议题，如社会标准、国际社会政策协定等。 第一节 经济全球化与社会政策 一、经济全球化及其与社会政策的关系 “全球化”是一个用得相当广泛而又充满争议的词。要理解经济全球化和社会政策之间的关系，首先必须对“全球化”和“经济全球化”的含义作一界定。 1．“全球化”与“经济全球化”的含义 人们往往用“全球化”一词来描述许多现象，比如商品、服务、技术和人员等要素的全球流动，自由贸易，国际市场，等等。尽管人们对“全球化”有种种不同的理解，“全球化”大体可分为三个重要层面，即经济全球化、政治全球化和文化全球化。其中，经济全球化是最主要的。一般认为，经济全球化包括以下一些内容：金融市场日渐融为一体；外国直接投资的迅猛增长，以及跨国公司占有的全球生产份额的不断上升；世界贸易量的上升；跨国技术转让日渐增多；人员的跨国流动频繁；现代通讯方式的迅速传播（Walker and Deacon，2003）。用最简单的话说，全球化指的是使世界各地日渐融为一体的进程（Baldock et al．，2003）。 2．全球化与社会政策之间的关系 对经济全球化与社会政策之问的关系，有四种主要视角（Sykes，2008）。 第一种视角认为，随着资本主义占据世界经济的统治地位，全球化会导致社会政策的倒退。这种观点的代表人物是米什拉（Mishra）。他认为，全球化削弱了民族国家独立制定政策特别是实现充分就业和经济增长政策的自由。国际经济竞争的压力往往会迫使各国削弱社会保护体制，削减社会支出，从而加大各国内部及各国间的工资和劳动条件的不平等状况。 第二种视角认为，全球化作为一种外生性的力量，对各国的社会政策影响不大。这种观点的代表人物是皮尔森（Pierson）。他认为，在全球化压力面前，福利国家不会彻底收缩，相反，几乎所有的福利国家都将维持下去。全球化的确给福利国家带来了某些压力，但这些压力并不会导致福利国家的解体，而是会促使人们就福利国家的制度安排重新进行谈判，对福利国家进行结构调整，使其现代化。皮尔森认为，真正对福利国家构成挑战的不是全球化，而是经济模式的变迁，福利国家“成熟”的后果，以及人口老化等。 第三种视角认为，全球化对福利国家产生了影响，但其影响和作用却受到了各国政治形势和国家政策的制约。这种观点的代表人物是艾斯平·安德森。他认为，一国经济的发展的确离不开经济开放，而开放会加剧竞争，使各国更容易受到国际贸易、金融和资本流动的影响。结果，各国政府在制定经济政策及其他相关政策时，会面临更多的限制。为了应对全球化造成的困境，不同的国家制度会以不同的方式做出回应。在发达国家，由福利受益者、福利国家的工作人员、工会等等与现有的福利安排有利害关系的人构成的现存的政治格局，意味着福利国家即使面临全球经济变迁和挑战，其变化也将是有限的、缓慢的。他得出的结论是，福利国家将继续存在下去，而不会出现“竞争性的紧缩”。 第四种视角认为，福利国家带来了全球化，同时，也限制了全球化的未来走向。这种观点的代表人物是黎格尔（Rieger）和雷布弗里德（Leibfried）。他们颠覆了那种认为全球化给福利国家带来了威胁的“主旋律”，认为福利国家为战后的经济全球化提供了重要的前提条件，而且现在仍限制着全球化的发展。他们强调，20世纪50年代和60年代“社会权利”的扩张，使各国能够抵消失业及部分群体收入下降带来的影响，从而有能力减轻自由贸易造成的社会后果。这为自由市场在世界范围内的发展提供了重要条件。今天，各国政府作出的种种决策，虽然主要是针对国内问题的，但对于全球经济发展而言，其作用却是不可替代的。像世界贸易组织和国际货币基金组织之类的机构对于全球经济所起的作用，远没有各国政府所起的作用大。因此，全球化并不是一种无法避免、无所不能的“外部”进程（Sykes，2008）。 研究表明，全球化的确给福利国家带来了种种压力，限制了各国福利筹资的能力，影响了各国福利安排的可持续性，更使各国难以扩张福利。不过，我们并不能由此简单地认为，全球化导致了福利国家解体或收缩。事实上，全球化与社会政策之间的关系特别复杂。不同国家体制、不同福利体制对全球化的特征有不同的解释。不同类型的福利国家，由于其福利体制的建构方式不同，其福利观念和实践也各异，对全球化及其带来的问题和机会有不同的理解。由于福利国家的环境各不相同，全球化进程也因国而异。因此，与其把全球化和社会政策之间的关系理解为全球化如何导致了社会政策的变迁，还不如把这种关系理解为“双向的”关系更能说明问题（Sykes，2008）。 二、经济全球化对社会政策发展的影响 经济全球化对社会政策发展的影响。主要有两大方面： 经济全球化对社会政策发展的影响，一是经济全球化限制了民族国家的社会政策权能，迫使民族国家的社会政策进行调整。一般认为，福利国家的黄金时期有赖于以下一些条件，包括第二次世界大战以后未完全放开的经济环境、凯恩斯主义的宏观经济管理，以及强大的工会和社会运动。在这样的环境中，国家能够对资本进行有效的节制，使不同企业履行相同的社会保护规则。但是，20世纪60年代以来资本全球流动的加剧逐渐使国家失去了对资本投资流向的控制，企业可能从税负重的地区撤资，转而在税负轻的地区投资。然后再将在负税轻地区生产的产品以相对较低的价格出口到负税重的地区。一些研究者将这种情况描述为“社会倾销”。在资本外流和“社会倾销”的作用下，一方面导致经济增长减缓和就业岗位减少，另一方面也使奉行高福利社会政策的国家和地区难以维持其较高的社会开支，因而导致“福利国家危机”。尤其是在20世纪70年代“石油危机”以后，发达国家普遍感到了这种危机。在这种压力下，从70年代末开始许多发达国家不得不对其福利国家的社会政策进行改革。各国推行的社会政策改革，呈现出以下共同特征： 第一，改革社会保障制度。社会保险和社会救助是社会保障的核心。传统的社会保险是以正规就业为基础的，而社会救助则主要针对那些因种种原因无法就业的人员。从大的方面看，面对经济竞争压力，有两种策略，一是实行广就业、低工资、低福利，并拉大社会成员间的收入差距；二是低就业、高工资、高产出。这两种策略都会导致劳动力市场的二元分割。结果是一部分人（“内部人”） 享有良好的社会保护，包括待遇丰厚的社会保险和职业福利；而另一些人（“局外人”）则只能在低工资、低福利的边缘上挣扎。 第二，改革社会服务的提供方式。全球化使传统的那种由国家包下来的提供模式发生改变，福利供给向基层或区域性的机构转移，从而形成由国家承担福利责任、由地方负责具体实施的联邦式的福利供给模式。同时，随着国家的削弱、单位福利的式微，要求民间组织在福利供给方面承担更大的责任（Deacon，1997）。 第三，国家社会政策的选择空间受到外部力量的影响。随着全球化的推进，各国与外部世界的交流日渐紧密。这为其他国家、国际组织发挥政策影响力提供了新的途径，影响各国政府的社会政策选择。同时，各国民众有更多的渠道去了解其他国家的福利制度安排，并由此提高对本国福利制度的期望值（Morales-Gpmez & Torres，1995）。 经济全球化对社会政策发展的影响二是，传统上局限于民族国家内部的社会政策“超国家化”（supranationalization）或“社会政策的全球化”。其诱因有三：冷战的终结，国际经济竞争的加剧，以及全球资本主义自我调节的需要。社会政策的超国家化，表现为三个方面，一是全球社会调控，即为了实现特定的社会保护和福利目标而对贸易条件和公司的运作进行管理；二是国与国之间的再分配（如欧盟的结构基金）；三是超国家层面的社会福利供给（Deacon，1997）。 第二节 国际组织在社会政策中的作用 资本的全球流动削弱了民族国家政府的社会政策权能。与此相反，超国家的机构和国际组织的社会政策权能由于全球化的推进而在逐步增强。在全球化背景下，一个国家或地区的社会政策日渐受到众多国际组织的影响。本节简要介绍主要国际组织的社会政策。 一、国际组织影响社会政策的方式 国际组织影响各国的社会政策的主要方式有：拟定接受财政援助的社会政策条件；在政府之间对资源进行再分配；制定与社会政策相关的公约；就社会政策议题提供相关的政策建议和技术支持等。 联合国、国际货币基金组织、世界银行、国际劳工组织等国际机构，以及众多国际民间组织，对社会政策发挥着越来越大的影响。他们所从事的活动，可以分为三大类：（1）影响各国社会政策的制定；（2）进行跨国再分配和跨国调控；（3）在国家无法满足其公民的基本需要时，提供必要的援助（Deacon，1997）。 二、主要国际组织的社会政策行动 这里介绍的国际组织的社会政策行动，侧重于：（1）该组织的社会经济政策的一般取向；（2）该组织倡导的、与收入转移支付和社会保障相关的各项具体政策。 1．世界银行（The World Bank） 世界银行是1944年终布雷顿森林会议上决定设立，1945年12月发起成立。世界银行的社会政策重点有： 第一是反贫困战略。世界银行1990年的世界发展报告，就以贫困为主题（《世界发展报告1990：贫困》）。此后，世界银行发表了不少以反贫困为主题的发展报告，如《世界发展报告2000/2001：反贫困》，《世界发展报告2004：使服务惠及穷人》等。不仅如此，在世界银行提供的贷款项目中，不少都有明确的反贫困目标。 第二是社会安全网。世界银行另一个工作重心是推动各国的社会安全网建设。世界银行认为，第一，安全网具有再分配功能。社会安全网有助于将收入分配到穷人手中，可以对贫困和不平等产生直接的影响。第二，安全网具有生产功能。社会安全网有利于社会的风险管理，从而推动经济发展。具体来说，安全网有利于（1）使贫困家庭能够更好地进行人力资本投资，如子女的教育投资和家庭成员的健康投资；（2）有利于家庭进行风险管理；（3）安全网使社会可以进行大刀阔斧的改革。 基于此种认识，世界银行在不少项目中，对安全网建设提出了要求。据统计，在2002--2007财政年度，世界银行提供援助的项目中，有145个项目与安全网相关，受益国达68个。这些项目经费累计达134亿美元，其中25%（34亿美元）用于安全网建设。在干预形式上，34亿美元的款项具体可分为以下几类：（1）发放现金7.83亿美元，包括有条件的现金转移支付（conditional cashtransfer）、社会救助（收入维持）、社会养老金、补助和残障津贴等；（2）非现金救助7.67亿美元，包括培训、住房、教育、卫生、能源补助等；（3）公共工程7.6亿美元；（4）技术援助7.6亿美元；（5）小额信贷l.76亿美元；（6）食品救助0.31亿美元；（7）其他支出l.23亿美元。 目前，世界银行正着力于：（1）推动南亚及撒哈拉以南的低收入国家建立安全网；（2）向更多的国家提供旨在实施有条件现金转移支付的贷款；（3）推动中等收入国家健全相关的制度安排，如瞄准、分权及改进服务提供等；（4）使安全网更好地与各国的反贫困战略及其他社会政策相协调（Milazzo & Grosh，2008）。第三是养老金政策。世界银行积极介入了各国特别是转型国家的公共养老金改革。在智利养老金改革之后，1994年，世界银行在《防止老龄危机》一书中，首先分析了有关养老保障的六大神话：（1）由于老年人贫困问题的存在，政府必须实施专门针对老年人的反贫困政策；（2）社会保障项目，就是为了贫困老年人而进行的收入再分配；（3）待遇确定型社会保障项目能够应对老年人的风险；（4）在出现通货膨胀等风险时，只有靠政府；（5）个人都是短视的，只有政府才站得高、望得远；（6）政府有必要保障下一代人的利益。在此基础上，该书提出了三支柱养老金模式，即强制性的公共养老金（第一支柱），强制性的、基金积累制的私营养老金（第二支柱），以及自愿参加的个人储蓄（第三支柱）。 该模式提出来后，产生了广泛的国际影响，但也遭到了广泛的批评。鉴于此，2005年，世界银行在《21世纪的老年收入保障》中，又提出了五支柱养老金模式，即：（1）“零支柱”，不用缴费即可享受到最低养老金；（2）第一支柱，强制性的公共养老金；（3）第二支柱，强制性的个人储蓄计划；（4）第三支柱，个人自愿参加，形式灵活多样；（5）家庭内部、代际间的非正式养老安排（Holzmann & Hinz，2005）。与以前的三支柱模式相比，五支柱模式突出强调了“零支柱”养老安排的作用。 2．国际货币基金组织（International Monetary Foundation，IMF） 1944年在布雷顿森林会议上决定设立国际货币基金组织。几十年来，国际货币基金组织在全球化的世界经济中发挥了重要的作用，并同时也对各国的社会政策产生了一定的影响。在中东欧国家转型过程中，以及在1997年东南亚金融风暴之后，国际货币基金组织在提供贷款时，对转型国家附加了不少条件，这些条件对受援国的社会政策产生了一定的影响。这些条件包括：实行自由贸易，削减公共开支，以及实行非通胀政策等。特别是在转型国家实行结构调整时，国际货币基金组织推行的调整方案，产生了下述社会后果：第一，对收入分配产生了明显的影响；第二，贫困人群特别是城市工薪阶层，成为改革的牺牲品；第三，为了保护脆弱人群，接受贷款的国家不得不与国际货币基金组织就应采取的措施进行艰苦的谈判。 考虑到经济改革可能带来的后果，国际货币基金组织公开宣扬的社会政策，短期目标是建设良好的社会安全网。社会安全网包括：专项补贴，现金补偿，医药等必需品的公平分配，基本必需品的临时价格管制，病假工资，以工代赈，改革社会保障制度安排，以保护生活最困难的人群。长期目标是显著提高包括基础教育和卫生保健在内的社会开支。 世界银行也主张加强安全网建设。但与世界银行相比，国际货币基金组织的社会安全网政策相对而言较空泛。世界银行一般会把安全网建设作为贷款条件，而国际货币基金组织不会将其列为贷款条件；世界银行往往会公开它对某个国家的具体政策建议，而国际货币基金组织通常不会这样做。国际货币基金组织倾向于回避生计调查型社会救助项目，而世界银行则主张生计调查型项目。国际货币基金组织反对福利待遇与物价或工资挂钩，而世界银行则往往支持养老金的指数化。 关于社会保障改革，国际货币基金组织倾向于：第一，改革不能脱离各国特定的历史文化背景；第二，社会保障项目不能妨碍资源的有效配置，不能影响储蓄，也不能养懒汉；第三，缴费和待遇必须密切挂钩，但缴费水平不能太高；第四，应当注意防止浪费，比如，在医疗教育领域实行受益者付费制；第五，制度上要把不同项目（如养老金和病假工资）区分开来；第六，制度方案要有可持续性（Deacon，1997）。从总体上看，国际货币基金组织比较推崇智利的养老保险改革模式。 3．国际劳工组织（International Labour Organization，ILO） 国际劳工组织成立于1919年，也是联合国最早成立的专门机构。国际劳工组织的宗旨是：（1）通过制定国际劳工标准，保障人们享有国际公认的劳动权；（2）创造就业；（3）社会保护；（4）推崇雇主代表、雇员代表以及政府代表三方治理，主张社会对话。 除此之外，联合国系统的其他许多组织（如联合国开发计划署、联合国儿童基金会、联合国教科文组织、世界卫生组织、世界粮食计划署等）都从其自身业务的角度对各国的社会政策产生着影响。同时，不少发达国家对发展中国家社会发展的援助项目也对后者的社会政策产生着影响。再有，一些国际民间组织对发展中国家反贫困和社会发展的援助也日趋增多，对后者的社会政策也有一定的影响。 总而言之，随着各类国际组织越来越多地介入各国社会发展和社会福利事务，社会政策已不再完全是一个国家的“内部事务”，而是越来越多地受到来自外部各类组织的影响。但应该注意的是，不同国际组织对同一社会政策议题的立场并不尽一致。即使在同一组织内部，也可能出现不同的声音。因此，在看待世界银行、国际货币基金组织、世界贸易组织、国际劳工组织及其他国际组织对社会政策的影响时，应当具体问题具体分析，而不应简单地认为这些组织代表的始终是某种一成不变的立场。 第三节 全球化背景下的社会政策议题 一、社会倾销和福利移民 从理论上说，经济竞争力与社会福利之间的关系，有五种可能性：第一，经济竞争力与社会政策水火不相容，社会政策水平越高，对经济竞争力越不利；第二，经济竞争力与社会政策相辅相成，健全的社会政策有利于提高国家的竞争力；第三，经济竞争力与社会政策无关，社会政策对经济竞争力没有多少影响；第四，社会政策对经济竞争力有利也有弊，不能一概而论；第五，社会政策对经济竞争力的影响取决于特定的条件，特别是（1）该国的经济、社会、政治制度，以及（2）该国在世界经济中的地位。然而，在目前的政策讨论中，认为经济竞争力与社会政策水火不相容的观点占据了主导地位（Gough，2000）。 由于新自由主义的影响，社会福利开支往往被认为不利于提高一个国家的经济竞争力。其基本理由是，社会政策为了进行收入再分配或实现其他政策目标，改变了市场价格和工资水平，从而扭曲了价格机制的作用，导致资源配置的低效。用奥肯的话说，就是平等和效率两者之间存在此消彼长的关系。在国家提供良好的社会保护的条件下，势必出现以下问题，第一，过高的社会政策开支要求以高税收为支撑，会挤出民间投资，导致资本向税负低的地区流动，从而不利于本国的经济增长；第二，社会政策会带来福利依赖，从而扭曲劳动力市场的运行；同时，过高的税收会导致一些高技能劳动力的实际收入下降，导致他们向税负低的国家流动。随着经济全球化的演进，对资本和劳动力流动的限制越来越少。在这种情况下，“社会倾销”和“福利移民”问题就出现了。“社会倾销”指的是将劳工标准较低的国家生产的商品出口到劳工标准较高的国家的行为。“福利移民”指的是低层次劳动力向福利水平较高的国家或地区迁移到现象。应当注意的是，低技能劳动力倾向于向福利高的地区移民，以期获得比较优厚的福利待遇；而技术人员和熟练工则倾向于向福利开支相对较低的地区移民，以期获得较高的工资。 二、社会政策的国际协调 如前所述，各国在回应全球化挑战时呈现出“路径依赖”的特征，即各国的政策选择受制于各国独特的历史文化传统。换句话说，全球化本身并没有告诉人们该如何回应全球化。事实上，不同国家正在以不同的方式回应全球化的挑战。如果任由这种趋势发展下去，恐怕很难形成一种与国际社会发展的要求相适应的政策方案。 1．“劳工标准” 自民族国家出现以来，国家就开始陷入内政与外交的双重漩涡之中，一方面是内政的要求，另一方面是国际责任。在这两种利益互相冲突的时候，国家往往充当“两面派”的角色。一方面，国家会努力使国际形势往有利于内政的方向发展；另一方面，国家又会利用国际压力，迫使民众接受政策调整。近几十年来，尽管面临着越来越大的国际压力，国家仍然试图使新的国际安排符合本国的利益需要（Banting，1995）。这非常明显地体现在世界贸易组织有关“劳工标准”的谈判中。 在乌拉圭回合谈判中，出于对“社会倾销”的担心，西方国家希望国际贸易协定中增加“社会条款”。在工会和左翼力量的要求下，西方国家的政府试图扩大国际贸易谈判的议程，并在贸易协定中规定最起码的社会福利待遇，以便防止发展中国家搞“社会倾销”。美国政府和欧盟委员会提出，应当在关税与贸易总协定中就劳工标准问题做出明确的规定。但由于亚洲国家的反对，该动议没有通过。不过，作为妥协，规定由世界贸易组织接手处理贸易体制与国际公认的劳工标准的问题。事实上，自此以后，许多西方国家一直把劳工标准问题作为国际贸易谈判的重点议题。 是否应当在国际贸易协定中加入劳工标准、社会保护之类的“社会条款”呢？这一问题引起了极大的争论。支持者认为，发展中国家的商品要进入西方国家的市场，就必须尊重劳工的权益，遵守最起码的劳工标准。反对者认为，发达国家提出的“社会条款”，只不过是改头换面的贸易保护主义，其目的只不过是为了消除发展中国家在国际贸易中的比较优势而已（Banting，1995）。如何解决这一问题，国际社会尚未达成广泛的政策共识。 2．跨国社会政策协调 对于一些面临类似挑战的国家来说，社会政策的“趋同”是防止彼此间恶性竞争的有效方式。比如，欧盟的社会章程，就要求各成员国履行最基本的社会责任，从而防止成员国之间的“社会倾销”。又比如，在北美自由贸易协定中，对劳工标准做出了明确的规定，并规定了申诉机制。同时，社会政策的跨国协调还应该进一步扩展到包括发展中国家在内的许多国家。在全球化的背景下，如果没有国与国之间的协调，各国都有可能为了提高经济竞争力而主动降低社会政策的水平，以获得更低的劳动力成本。如果各国在此方向上竞相降低社会政策水平的话，将会形成一个“探底竞争”（race to bottom）的局面，使有关各国的福利水平大大下降。为此，应该考虑采用政策协调手段，对各国的社会政策行为加以约束和调整。 不过，对于政策协调（harmonization）而言，有两个关键的问题需要解决。一是在政策整合程度提高的前提下，对资本、人员等要素流动的影响有多大。二是如果政策整合程度提高对其中某些国家不利，该怎么办？（参见Berry，1995）鉴于全球化对各个国家的不同影响，社会政策的全球趋同尚缺乏足够的条件。在目前的条件下，签订双边的乃至区域性的社会政策协定，可能更现实些。思考题： 1．如何理解全球化与社会政策两者之间的关系？ 2．结合某一国际组织的实例，分析国际组织对社会政策的影响。 3．如何理解“社会倾销”？ 4．如何看待“福利移民”？ 5．制定统一的社会标准面临哪些阻碍？ 主要参考文献： [1]关信平．全球经济竞争与社会政策发展．江苏社会科学，2002（3）． [2]Baldock J，Manning N，Vickerstaff S，eds．．Social policy.2nd edition．Oxford University Press，2003． [3]Banting K．Social Policy Cha11enges in A Global Society．//Morales-Gomez D A Torres AM，eds．Social Policy in A Global Society．International Development ResearchCenter.1995． [4]Berry A．Social Policy Reform in Canada under Regional Economic Integration．//Morales-G6mez D A，Torres A M，eds．Social Policy in A Global Society．International DevelopmentResearch Center，1995 [5]Deacon R Global Social Policy：International Organizations and the Future of Welfare．London：Sage Publications，1997． [6]Gough l·Social Welfare and CompetitiveneSS//Pierson C，Casties F G，eds·The Welfare State：A Reader．Polity Press，2000． [7]Holzmann R，Hinz R Old-age Income Support in the 21st Century．The World Bank，2005． [8]Milazzo A，Grosh M．Social Safety Nets in World Bank Lending And Analytical Work： 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