第10章社会工作行政.doc

第十章 社会工作行政 社会行政，英语对应词为social administration或social welfare administration，也称“社会工作行政”或“社会福利行政”，在此称为社会工作行政或社会行政。与前面介绍的个案社会工作、小组社会工作以及社区社会工作等方法不同，社会行政不直接面对工作对象，而是一种间接的社会工作专业方法。此外，在社会工作专业方法体系中，社会行政、社会政策和社区工作属于宏观层次的方法，而个案工作、小组工作与社区工作则是一些微观层次的方法。本章首先将对社会行政的基本概念、层次、功能、基本过程等一般原理加以介绍；然后对社会服务的督导、咨询等予以介绍和分析。 第一节 社会行政概述 一、社会行政概念的含义 “行政”一词译自英文的administration，是指政府机关或公共团体为达成特定目的或完成特定使命，通过使用有效的方法和合理的机构，对所需的人、财、物加以充分运用的过程或程序。行政与管理(management)二者既有联系，又有区别。管理往往与营利的目的相连，如企业管理；行政往往具有公共的、非营利的性质，这是二者的区别。二者接近的一面在于，无论是行政还是管理均涉及权威的运用，涉及指挥和控制等方面的问题。在当代，二者实际上正在变为类似词。 社会行政是现代国家公共行政的一个部门，也是现代社会工作的专业方法之一。社会行政出现的时间尚不长，关于社会行政的内涵究竟是什么，在学术界尚不统一。 基德内(John C．Kidneign)认为，社会行政工作可以说是把社会政策转化为社会服务的过程。这一定义包括如下的含义：把社会政策转化为社会服务过程中所获得的经验，作为对社会政策修改的建议。因此，这是一种双向的过程：(1)把社会政策转化为社会服务的过程；(2)利用这一过程所得到的经验对社会政策的修正提出建议。① 白秀雄认为，社会行政一方面是政府公共行政的一个部门，另一方面是社会工作的一种间接方法。就前者而言，它是指一个政府根据其立国主义和社会政策，顺应社会福利的世界潮流，并参照其当前社会需要与状况，所从事的有关社会福利的措施及活动，其目的在于发挥政府福利工作的功能，完成国家福利工作的责任，以保障人民的生存权、工作权及财产权。就后者而言，社会行政作为社会工作的专业方法之一，它是透过行政程序以确保服务的功效，实现社会福利的目标。② 崔克尔认为，社会行政是与他人共事的过程。在这一过程中，人们之间相互依赖，相互扶持，力求运用各种资源，以提供社区所需要的服务与计划。崔克尔还在总结各家关于社会行政定义的基本特点的基础上，将社会行政的共同内容界定为以下五个方面：(1)社会行政是一种持续不断的动态过程；(2)社会行政的目的是实现特定的服务目标；(3)在行政过程中应充分发掘各种人力、物力资源；(4)合理运用各科资源以实现社会行政目标；(5)在这一过程中，设计、组织及领导是必要的。③ 总结以上各家的定义，笔者倾向于给社会行政下一个综合性的定义：社会行政是依照行政程序，通过协调运用各种资源，将社会福利政策转变为具体的社会服务，以实现政府或机构特定社会福利目标的过程。 二、社会行政的构成要素 (一)社会政策 社会政策是社会行政和其他社会服务活动的基础。 从宏观角度看，即从国家、政府层面看，社会行政就是实施社会政策的过程——没有社会政策就不会有落实政策的组织和机构，就没有合法地动员起来的资源，也没有针对它的实施行动即社会行政。 从微观或具体活动的角度看，没有社会政策，也就没有社会福利服务的传输系统，就没有强有力的制度去保证服务的有效提供。 (二)福利资源 社会福利资源是可以用来改善或增进人们的社会福利的资源。 社会福利资源包括物质性资源和服务性资源，前者是以物质或资金的形式存在的，服务性资源是人们所需要的、可以解决自己困难的服务活动。 社会福利资源的存在形式、数量和类型，对社会行政发生着直接影响。 (三)服务机构 社会服务机构是直接从事社会服务的组织，是社会福利传输的主体。无论是政府的福利活动，还是民间的福利行为，都是借助一定的组织、机构的参与而推进的。在市场经济比较发达的社会，实施社会福利的组织系统有三个，即非正式社会福利系统(由家庭、家族、邻里、朋友等初级关系组成，基于感情连带关系)、正式社会福利系统(由政府部门及其兴办的机构组成)及社会性社会福利系统(由非营利组织承担)。 政府部门之间、政府部门与服务机构之间、各社会服务机构之间以及组织和机构内部的合作协调，就是社会行政。 (四)行政人员 社会行政人员是在社会政策执行系统和社会服务机构中从事政策实施设计和对服务活动进行协调、督促的人员，他们对有效地实施社会政策、实现政策目标负有直接责任。 社会行政人员由两部分组成：一是政府系统实施社会政策的推动者和政策实施框架的设计者(公共行政体系中负责推动和落实社会福利政策的官员和一般工作人员)； 二是与具体服务相连的行政人员，具体负责组织、协调服务活动，促进服务的落实(社会服务机构中的行政人员)。 (五)服务人员 社会服务人员是直接将社会福利资源传送到政策对象手中的工作人员，他们与服务对象之间的互动直接决定了社会服务的效果。 社会服务人员的承担者可能是专业社会工作者，也可能并不具有专业资格。对于后者，社会服务机构一般应对他们进行专业价值与专业方法的培训，以提高服务的效率与效果。 社会服务人员直接同服务对象打交道，会及时发现服务中的问题、矛盾、障碍，对社会行政过程以及社会政策的修正和完善发生重要影响。 三、社会行政的范围 1．三层次说 按照帕森斯(T．Parsons)的意见，可将社会行政划分为制度、管理和技术三个层次。 (1)制度层次：属于宏观控制，包括制定社会工作整体规划，制定社会政策、法规，决定各级行政组织的职责范围等。 (2)管理层次：包括筹措与安排各种资源的运用；设计组织结构，协调各组织间的关系；指导机构成员充分发挥作用，以人尽其才；以及招聘、培训职员等。 (3)技术层次：包括向受助者提供咨询服务；个案转介；案主辅导；社会资源的提供；制定工作目标，选择工作方案；人员的具体配置；执行、评估；资金预算等。① 2．二层次说② 二层次说将社会行政划分为宏观、微观两大层次。宏观社会行政是指在政府的社会行政系统中和在大型社会福利组织(非营利组织)中，从事社会政策的执行设计、为其建立条件及规则并全面地推动政策实施的活动。 宏观社会行政的主要任务是：制定社会政策的实施细则，进一步阐明政策的目标及意义，明确政策对象的范围，指出政策的责任部门，明确资源的来源及筹集方法，指明各相关部门之间的关系及推动政策实施的方法，说明政策实施效果的评估及责任承担等。 宏观社会行政的特点是：其一，体现国家政治目标(社会发展、社会建设目标)，通过社会行政落实国家的政治目标；其二，广泛协调，同占有资源、权力的各有关部门进行广泛的协调(如国务院为落实残疾人、老人、儿童、扶贫等社会政策成立了各种协调机构)；其三，对政策实施负领导或指导责任(主要责任)；其四，与服务对象关系的间接性。 微观社会行政指的是在政府部门或社会福利机构中最接近具体服务的基层机构从事的社会行政活动。微观社会行政一般出现在行政系统或大型社会福利系统的末端，与宏观社会行政的划分是相对的。在民间、专业性福利机构比较发达的西方国家，微观社会行政往往表现为社会福利机构的行政活动。 非政府的社会福利系统及政府社会行政系统都存在微观社会行政(如城市街道办事处的社会保障所或低保所，最接近服务对象)。 微观社会行政的特点是：其一，实务性(服务目标的具体性)。以具体促进某项服务任务的完成为目标。其二，局部的协调。以服务地域或范围而言，在有限的地域或范围内其协调也是广泛的。其三，部分责任。也是相对于服务地域或范围而言，在有限的地域或范围内，对落实具体社会政策同样负主要责任。其四，和服务对象关系的直接性。 宏观社会行政与微观社会行政的区别在于：(1)宏观社会行政一般是在更大范围内面对复杂情况对实施政策进行的设计、计划和组织；微观社会行政则主要是面对局部地区进行具体筹划(结构意义)。(2)宏观社会行政落实国家的政治目标(资源分配的总体原则)；微观社会行政落实社会服务的具体目标(功能意义)。 宏观社会行政与微观社会行政的联系是：二者在结构上相互联结，在功能上相互依存。宏观社会行政与微观社会行政的划分具有相对眭。 3．就实施的项目而言 社会行政有广义及狭义之分。广义的社会行政是将政府处理有关人员一般福利的职权范围皆包括于其中，如教育、卫生、住宅、公共救助、就业辅导、伤残康复、社会保障以及各种福利措施。联合国在1959年出版的《社会发展计划的国际调查》一书中，将社会行政的范围分为以下10个方面，这便是对社会行政范围的一种广义的理解。这l0个方面分别是： (1)国民健康计划； (2)营养及家政计划； (3)国民住宅计划； (4)劳工福利计划； (5)教育计划； (6)社会保障及收入维持计划； (7)社会发展特殊计划(包括保护及重建计划)； (8)乡村发展计划； (9)乡村社区发展计划； (10)都市发展计划。 狭义的社会行政一般只包括社会保障、社会救助、福利服务等内容。 四、社会行政体制 通过对一些有代表性的国家社会福利行政体制的全面考察和比较分析，大致可划分为以下五种类型。 (1)独立的社会福利行政体制：如澳大利亚和新西兰政府的社会保障部，菲律宾的社会服务和发展部，新加坡、瑞典和挪威的社会事务部等。 (2)社会福利行政与公共卫生行政合一的体制：如英国的卫生与社会保障部、法国的社会事务部、改革前的日本厚生省等。 (3)社会福利与劳工行政合一的体制：如德国的劳工与社会事务部、一些国家的劳工与社会保障部等。 (4)社会福利与劳工及其他公共行政合一的体制：如泰国的内政部、改革后的Et本厚生劳动省等。 (5)分立的社会福利行政体制：如中国的社会福利行政体制。改革前，我国的社会福利事业由劳动部、人事部、卫生部、民政部等机构分别管理；1998年改革之后，社会保险统一由劳动与社会保障部管理，社会救助、国民福利、最低保障等由民政部管理；2008年，社会保险划人新组建的人力资源与社会保障部的职责范围，民政部仍然负责社会救助、国民福利、最低保障等事业的执行与管理。 五、社会行政的功能 从社会行政的定义可以看出，社会行政是连接社会政策与社会服务的中间层次，因而牵涉到社会福利理论的实际应用、社会政策的具体执行、社会服务的规范与优化等多个层面的问题。美国学者塞瑞(Sarri)在其出版的《社会福利行政》一书中，从制度层面、管理层面、技术层面三个层次对社会行政的功能进行了阐述，运用的是一种功能主义的视角。国内学者大部分也接受了这种观点。塞瑞认为，在制度层面，社会行政将社会目标转化为社会服务行动或社会方案，把社会方案转化成社会政策或设置特定的机构以处理特定的问题等；在管理层面，社会行政作为一种实务的方法，它更加宏观和间接，通过行政管理的方法，如资源的配置、效率的提高、工作过程的监督和评估以及人员的培训等，来实现社会目标；在技术层面，社会行政能够提供优质的专业服务，其中包括确定机构的服务方案、提供与执行具体的服务项目，如对受助者的咨询、转介、辅导或经济上的资助，对服务的效果进行持续的评估等。①在对国内各位学者的研究成果进行分析与综合的基础上，笔者认为应从以下几点来理解社会行政的职能。 1．理论层次 社会政策是社会福利理论具体化的层次，社会政策的执行则是社会福利理论在社会实践中得到检验进而证实或证伪的过程。比如行政本身有其管理理论的本源，而社会工作行政的起源与发展也与社会工作理论的发展有着必然的联系。不断克服社会行政中面临的问题和优化社会服务的效果并最终实现社会目标，是社会福利理论发展的现实动力。 2．制度层次 社会行政是将社会政策转变为社会服务的过程。社会政策是解决社会问题、增进民众福利的一系列原则和措施，这些原则和措施的落实必须依赖于社会工作行政，其中包括解释社会政策、策划社会政策落实的具体方案、推动方案的实施等。② 社会行政还包括制定和调整社会政策的内容。社会政策的调整，如修改、补充、分解或终止等，是根据社会政策执行过程中所实现服务的效果来进行的。总结社会政策执行的经验，可以为合理修订社会政策提供宝贵的意见。 3．实践层次 这一层次包含了塞瑞关于管理和技术两个层面的功能。社会行政有助于提高社会工作管理的效率及提高社会服务的质量。社会工作行政通过统筹、组织、协调、监督、咨询等活动，有效地调动社会物质资源，配置人力资源，利用财力物力，进而在推动社会政策执行的同时，不断完善自身的管理机制和服务方式，实现社会工作机构的自我完善与更优质的社会服务。 4．现实意义 社会福利政策的执行有助于保障和维护社会弱势群体的基本权益，促进全体公民的社会保障水平的提高，进而调节社会矛盾，化解社会风险，实现社会公正，维护社会的和谐、稳定与持续繁荣。 第二节 社会行政的发展演变 西方古代的救济事业多由教会主办，政府和民间也有一些救济工作。在资本主义出现以前，未形成明确的、固定的制度，也没有制度化的社会行政。 在资本主义前期，受亚当·斯密等鼓吹的“自由放任”思想的影响，社会工作、社会福利等被视为不必要，社会行政自然不受重视。但当时英、德等国的民间救济、慈善事业比较发达；英国政府的济贫事业有相当发展，但和现代社会福利制度相比，差别很大。当时的私利救助机构之间缺乏协调，容易导致救济资源的浪费，存在一些应该被救济的人享受不到救济，而另一些人重复享受救济的问题。 当资本主义发展到了“福利国家”时代，随着社会的进步，社会上也出现了各种问题，有赖于政府通盘解决；长期实行自由放任的结果，使社会问题变得复杂，唯有政府着手进行有计划的处理，方有逐步解决的可能。因此到了这个时代，社会行政事业受到重视，开始朝着社会化、科学化、专业化发展，而且行政已不再是简单、零星的工作，而是有系统、相互配合的整体行政。社会福利工作到了这一阶段，不但被确定为国家的责任，同时亦奠定了专业化的地位，成为国家施政的重要内容。随着社会行政实践的发展，对社会工作专业学生进行这方面知识和技术的系统训练以适应实际工作的需要便被提上了议事日程。在这种情形下，经过社会工作学者的努力，l914年，社会行政在美国首度被纳入社会工作学院学生的训练课程之一。l944年，美国社会工作学院课程委员会将社会福利行政作为训练学生的八门基本课程之一。l978年，美国社会工作教育协会提出将社会行政置于优先发展的地位，从而使社会行政方法受到前所未有的重视。 然而，西方福利国家社会行政的发展过程也不是一帆风顺的。20世纪70年代，全方位、高保障的社会福利模式为西方各国政府带来了巨大的经济压力。为了减轻政府包袱，各国政府纷纷转变社会行政模式，收缩政府职能，推动社会服务的市场化，精减行政人员队伍，将部分社会行政职能移交地方政府或第三部门。英国的撒切尔夫人主张实行社会福利政策改革，将社会福利政策纳入经济政策，以社会安全制度补充劳动力市场的缺失，通过低工资政策减少政府开支，鼓励勤奋工作，强调个人、家庭、慈善团体、志愿服务、企业等服务主体的社会福利职能。而美国的里根政府则主要通过压缩福利项目、降低补助标准和提高补助资格限制、将部分社会行政权力转移给地方政府等措施来缓解危机。 二、我国社会行政的发展演变 1．我国社会行政的发展 新中国成立之初，我国实行高度集权的政治体制，无论是政治、经济层面的问题，还是社会层面的问题全都通过行政手段予以解决。政府作为社会行政职能的全权承担者，将社会福利政策的落实分别交予相关政府部门承担，具体如救济、救灾、农村社会福利等工作由民政部承担，城市职工的社会福利则由劳动部门负责，城市职工的医疗保障由卫生部承担，其他部门如工会、妇联、残联则分别负担了职工的部分福利和妇女、儿童、残疾人的福利事业。城乡分割是这一时期社会行政的重要特点。城市形成了以政府和单位为主体的社会行政模式，政府通过职工所在单位为他们提供了较为全面的生活保障，如养老、医疗、住房等等。而广大农民的社会保障则只有通过人民公社范围内的互济实现，保障水平非常低。 改革开放以来，我国开始了全面的社会改革，在政治、经济、文化等领域发生了翻天覆地的变化，原来手段单一、条块分割的社会行政体系难以适应市场经济转型所带来的复杂情况，与市场经济相适应的社会行政改革成为必然。这一时期社会行政的特征可以归纳为以下几点。 (1)社会行政理念发生改变。这一阶段，我国的公共行政理念从管制型向服务型转变、从政府办社会向有限行政转变，社会行政体系改革也顺应了这一历史趋势。一方面，改革开放之后，充满竞争的市场经济体制逐步取代了僵化的计划经济体制，不少人手中捧着的“铁饭碗”也被打碎了，原有的以单位为基础的国家职工社会福利必然要退出历史舞台。取而代之的是服务全体劳工者的社会保障体系与社会行政制度，这种新的社会行政制度不仅要有利于逐步缩小城乡福利待遇差异，还应促进社会福利政策的可行性与公平性。另一方面，中央政府逐步放权，缩小直接行政的范围，并采用间接管理的手段，将部分职能下放给地方政府或第三部门，强调个人、家庭、企业、集体、各级政府在社会保障中的责任与作用。 (2)我国的社会行政在很大程度上仍然依赖于民政工作的开展。狭义的民政可以理解为中华人民共和国民政部负责的社会救助、国民福利、最低保障等事业的执行与管理，广义的民政则可以指一种社会行政的方式。中国社会工作行政组织的主管部门是民政部，其功能主要有两个：一是参与政权建设，维护社会稳定；二是帮助社会弱势群体解决生活困难。①虽然社会行政的主体日趋多元化，但是受我国传统社会行政体制的影响，民政部门仍然承担着社会行政工作中非常重要的一部分。民政工作的方式、方法也是我国社会行政体系中较为独特的组成部分。 (3)第三部门在社会行政中的作用逐渐显现。第三部门作为政府与企业之外的第三种社会力量，逐渐承担起越来越多的社会福利资源再分配任务，除了提供直接的社会服务之外，还能加强群众与政府之间的沟通，监督政府的社会行政。一些协会、联合会等非政府组织，还能协助政府或独立开展社会行政，发挥执行与管理的功能。(4)社会行政立法工作得到加强。改革开放之前，我国社会行政的主要依据是社会政策或行政指令，社会福利政策的执行缺乏法律保障。改革开放之后，我国注重通过立法程序将公民应该享受的社会保障固定下来，依法行政。此外，由于社会行政主体日趋多元化，各个行政主体之间的关系难以理清，只有不断完善相关法律，加强社会行政监督，才能保证社会行政的高效率。 以上几点是我国社会行政改革过程中表现出来的一些特征，或说是改革的方向。需要澄清的是，社会行政在这几方面的发展仍然不够充分，改革工作还有更长的路、更高的目标等待着人们去探索。 2．我国社会行政改革面临的主要问题 第一，社会行政部门职能条块分割，影响社会行政整体水平的提高。我国社会行政管理机构众多，机构之问职权设置条块分割。虽然民政部门可以被看做社会行政的主要部门，但是人力资源和社会保障部、卫生部、残联、妇联等机构也承担着相当一部分社会行政工作，导致我国社会行政总体上缺乏协调性与全局性，不可避免地造成效率低下，资源浪费。 第二，我国社会行政法律体系仍不健全。虽然我国社会行政的立法工作在不断推进，但仍缺少系统的法律体系。 第三，社会行政主体单一。虽然自改革开放以来，第三部门取得了较大发展，但是其份额仍然偏小。由于我国民间福利机构缺乏有力的政策支持，缺少广泛的资金来源，他们好似在夹缝中生存，还没等壮大就已经夭折了，这种脆弱的生存状况直接影响其参与社会行政的能力。还有一些主要依靠政府资助的第三部门，习惯于行政命令式的福利执行体制，与政府部门没有太大差异。这导致了我国社会行政缺乏活力，缺乏民司回应意识。 第四，中央政府过于大包大揽，地方政府普遍缺乏主动性。我国目前仍然是高度一元化的社会行政模式，地方政府积极性不高，能够自我创新的空间不大。 第五，社会行政人员整体素质仍然偏低，专业化水平不高。目前从事社会行政的公务员或工作人员，大多没有接受过社会工作、社会保障、社会行政等相关知识的专业学习，理论水平不高，专业素养不够。虽然近几年有不少社会工作专业毕业生进入社会福利机构工作，但由于岗位设置、薪资待遇等问题，人才流失比较严重。 第三节 社会行政的基本过程 关于社会行政过程所涉及的基本程序或环节、项目，学者们作出的划分不尽相同。如徐震、林万亿在《当代社会工作》一书中将社会行政过程的要项划分为组织、计划、管理、评估四项。王思斌在《社会工作概论》一书中将其划分为计划、组织、督导与激励、协调与控制、评估与报告五个基本环节。李增禄的《社会工作概论》一书将其划分为计划、组织、人员部署、领导、沟通与协调、决策、公共关系与报告、预算、评估九个环节。张曙在《社会工作行政》一书中将社会工作行政划分为实施前的准备阶段和实质性工作阶段，准备阶段包括法律准备、组织准备、物质准备、思想准备和技术准备；实质性工作阶段包括指挥、沟通、协调与控制等。徐柳凡等在《社会工作行政》一书中认为，社会工作行政按其运作程序主要包括组织、计划、执行与管理、评估四个阶段，其中执行与管理阶段又分为领导、沟通、协调、咨询、预算、咨询管理六个方面。李晓凤在《社会工作——原理·方法·实务》一书中将社会工作行政实施的程序分为以下九点：战略管理、计划、机构组织、人力资源管理、领导、协调、公共关系与公信力、预算、评估，参见表10-1。 表10—l 社会行政实施程序 续前表 资料来源：根据李晓凤主编：《社会工作——原理·方法·实务》，l98～203页内容整理而成。 不过，更多的学者坚持按行政的八要素(POSDcRBE)来划分社会行政的程序或运作，这八个要素分别是计划(planning)、组织(organizing)、人员配置(staff-ing)、领导(directing)、协调(coordinating)、报告(reporting)、预算(budge—ting)、评估(evaluating)。以下，笔者将依据这一划分分别加以介绍。 1．计划(planning) 计划即指社会行政计划，是一个社会行政机构事先决定应做什么和怎样去做，是对机构将来的组织与业务加以通盘考虑的过程。一个好的行政计划应当具有以下特性。 (1)实际性：应本着实事求是的精神，通过实地调查，在全面汇集资料的基础上 做出，不能“闭门造车”。 (2)可行性：计划须针对环境需要，是可以负担的，不好高骛远。(3)具体性：计划内容应具体明确，不可含混不清、不着边际。(4)清晰性：计划的文字要明白、清晰，体系应完整。 (5)灵活性：计划应有一定的弹性，以适应难以事先预测的变化。 (6)一贯性：计划须前后连贯，不可支离破碎或冲突、矛盾。 2．组织(organizing) 社会工作不仅是一种有计划的服务，也是一种有组织的服务。为了有效地实施社会工作计划，推进社会福利服务，应当根据实际需要设置正式的组织，建立科层体系，安排适当的人员，以便分工合作，分层负责。例如，为实际推进社会福利计划，国家和地方政府一般设置相应的社会行政机构。我国国务院设有民政部及人力资源与社会保障部，是国家一级的社会行政机构。地方及基层一般设立对应机构。这类综合性的行政机构一般划分为若干部门分管具体的社会福利事务或项目。为推进某种具体的福利措施或计划而建立的任务编组，也是社会行政组织的具体形式之一。 3．人员配置(staffing) 人员配置即对组织中的人与事做出合理、适当的安排。行政工作千头万绪，其中最具关键性的工作便是人事的安排或配置。社会福利机构通过有关人员的招聘、训练、考核及调迁等人事政策，以实现“人尽其才”、“事尽其功”。具体而言，人事行政包括三个方面的工作。① (1)人员的聘用及解雇：就行政主管而言，私立或民间机构一般由董事会聘用或解聘；公共机构的行政主管一般由各级政府的主要领导聘用或解聘。行政助理及一般职员则由行政主管决定聘用或解聘。 (2)职员的训练：人员聘用后，机构应负责对职员的训练或进修，以提高工作效率。这类工作一般由机构的人事部门或人事主管来完成。 (3)维持有利的工作环境：为保持任务传达管道的畅通，机构人员之间的沟通渠道应畅行无阻。这被视为维持有利的工作环境的最好方法。 4．领导(directing) 领导也被称为指挥。为了机构的有效运转与实现社会行政的目标，领导和指挥是非常重要的。一个成功的领导，应具备全面、优越的知识与技能，以及创造性的领袖才能，使工作人员对他有信心并乐意与他合作。他亦须经常与工作人员保持沟通，并通过公平的考核与待遇，以获得工作人员对他的信赖。社会行政机构的领导应注意采取民主的领导方式，激励工作人员积极性、主动性与创造性的发挥。 5．协调(coordinating) 沟通和协调是机构主管及相关部门的重要职责。沟通的目的是为了使机构内不同的部门及人员在思想上及对事情的理解上联系起来，使其对工作的本质及职权的分配都有一定的认识。协调则是使各单位间、各工作人员间能分工协作，以实现机构的目标及任务。沟通是协调的前奏，协调则是沟通的结果。沟通在于思想上、意见上的共通，协调则力求行动上的一致。沟通和协调工作做好了，就能不断地消除误解，克服障碍，提高工作效率。 6．报告(reporting) 报告是为了总结和展现工作的成果。社会工作作为一种负责任的工作，不仅在个案工作、小组工做、社区工作中必须有记录和报告的程序，社会行政的实施过程或执行结果也需要提出报告，以示负责。社会行政工作报告不仅可作为工作的总结、记录，以备日后查考；还可用来向有关机构、人员乃至社会做宣传，以争取了解、支持、参与或赞助，使得社会工作得以继续推进。 7．预算(budgeting) 预算是指一个社会福利行政机构在一定时期内(一般为一年)资金的收支平衡计划。这是社会行政计划中的重要项目。因为即便建立了比较合理的行政组织和配置了合适的人员，如果没有经费来源或经费支出无计划，社会行政工作也不可能顺利进行或取得预期的效果。社会行政机构应根据实际的需要及现有的资金状况和来源，编制合理的预算计划。为确保既使业务得到顺利推展又能做到收支平衡，应建立一套良好的会计及稽查制度，以担保经费的用途不背离机构的目标和政策。 8．评估(evaluating) 评估包括对机构的评估及对方案的评估两种。对机构的评估项目包括机构的目标、经费来源、行政结构、人员资格条件、服务对象、工作的适当性、有关人员的参与程度等。对服务方案的分析可采用输入分析、过程评估、结果分析等方法。为保证评估工作的有效推行，实施评估应具备客观性、公开性及切实性等条件，外加科学的评估方法与技术。评估的目的是通过对福利机构的行政措施及各方案的作业的评审，检讨过去服务的实际效果与原有计划的目标以及机构的政策的实现程度，发现其实现过程中的困难所在，以探求下个阶段努力改善的方向。 专栏：社会工作行政的基本原则① 1．社会工作价值原则：专业的价值是促进服务和满足需求者需要的基础。 2．社区和案主需求原则：社区和社区内个人的需求，往往是社会机构和方案提供存在的基础。 3．机构目的的原则：机构的社会目的必须能被清楚地构建、说明、理解和运用。4．文化情境原则：社区的文化必须尽可能地被理解，因为它影响需求表达的方式及需求者对服务的认定、支持和使用方式。 5．目的关系原则：行政者、委员会、职员和顾客之间必须建立起有效的、有目的的关系。 6．机构整体原则：机构的完整性和总体性必须能够被了解，它必须被视为一个内部相互联系的有机组合。 7．专业责任原则：行政者必须在专业实践标准的基础上提供高品质的专业服务。8．参与原则：通过持续的动态参与过程，恰当地追求和利用委员会、职员和顾客的贡献。 9．沟通原则：为让人们的功能能够充分发挥，沟通渠道的开放是必要的。 10．领导原则：就目标的实现和专业服务的提供而言，行政者必须能负起领导机构的主要责任。 11．计划原则：持续计划的过程是有意义的服务发展过程的基础。 12．组织原则：许多人的工作必须要以有组织的方式安排和构建，从而能清楚地界定责任与关系。 13．授权原则：授予其他专业人员权责是至关重要的。 14．协调原则：授予众人的工作必须要能妥善地协调，以便机构的主要任务都能够被细化到每个人身上，使他们能够将全部精力恰当地集中于使命的实现上。 15．资源利用原则：必须小心保护和使用金钱、设备和人力资源，以维持社会对机构的捐赠信赖。 16．改变原则：社区和机构内部的改变是持续不断的。 17．评估原则：对过程和方案进行持续的评估，这对机构目标的实现是必要的。18．成长原则：管理者应提供挑战性的工作分配、具有思考性的督导和个人与团体的学习机会，以促进所有参与者的成长和发展。 第四节 社会工作督导 社会工作督导是社会工作行政的重要组成部分，其在专业社会工作出现以前的早期社会工作实践中便已存在。在“慈善组织会社”时期，就已出现社会工作督导的萌芽。只不过当时的督导是师徒传授式的，一般由师傅将助人的经验和技术传授给学徒。到20世纪初社会工作成为一门专业后，社会工作督导也逐步规范化、制度化。这时的督导一般是由受过专业教育并有丰富实践经验的资深人员，给予刚刚开始从事社会工作人员或已接受一定专业教育但没有实际经验的社会工作学生以督促、指导。这一工作是定期地、持续地开展的，以确保社会工作科学原则的有效运用及社会工作专业伦理意识的确立。本节将就社会工作督导的含义、功能及主要督导方式等方面的内容作概括介绍。 一、社会工作督导的概念 社会工作督导一词系从英文“supervision in social work”直译而来。关于这一概念的含义，在此先介绍几种。美国社会工作者协会在1965年出版的《社会工作百科全书》中对社会工作督导的定义是：“督导是社会工作的传统方法，通过这种方法将社会工作知识和技术从训练有素的工作者传授给新进者或学生。”①威廉逊(Marga—ret Williamson)认为，督导是一种程序，是指由社会福利机构指定的专业工作者协助社会工作计划的执行人员运用其知识和技术，发挥其专业技能，以更有效地开展工作，使自己及机构均感满意。②廖荣利则指出，督导是专业训练的一种方法，它是由一个机构内资深的工作者，对同机构内的新进工作者或实习学生，通过一种定期和持续的督导训练方式，传授专业服务的方法和技术，以增进工作人员的专业技巧，并确保对案主提供专业服务的素质。③白秀雄认为，社会工作督导是对实习学生或在职工作人员实施的定期、有计划、有系统和深入的指导工作，通过这一过程，以达到提高服务质量、确保服务效果、增强专业技能的目的。#④王思斌等人在其《社会工作概论》一书中主要讨论了“社会工作实习督导”，对其所作的界定是：社会工作实习督导是使学生有效学习并保证社会工作服务质量的一个手段。其目的是使被督导者学习社会工作的理论知识、价值与技巧以及专业工作者的行为角色，学习按照专业社会工作者的职责有效率地完成工作，提供有质量的社会工作服务。它一般通过定期的督导会谈来进行。⑤ 从以上提供的有关社会工作督导的各种界说可见，社会工作督导是一种专门的社会工作方法或程序。它是通过督导者对被督导者的指导、督促，使被督导者能够更有效地运用专业知识和技能并按照专业伦理开展工作，以提高服务质量，保证服务取得预期的效果。 定义中所涉及的“督导者”，是社会福利机构中实际从事督导工作的人员。他必须受过充分的社会工作专业教育，同时必须具备丰富的实际工作经验，还必须掌握深入的督导知识与方法。具体说来，一个督导工作者应该是合格的专业社会工作者，机构措施和政策的忠实支持者，启发他人学习与改变的引导者，具有强烈社会责任感和事业心的职业工作者。 “被督导者”是指机构中接受督导训练的人员。一般包括以下四类：(1)已经受过一定的社会工作专业教育的新社会工作者；(2)正在接受社会工作专业教育的实习学生；(3)未受过专业教育的社会工作从业人员；(4)非专业的志愿服务人员即俗称的“义工”。从社会工作督导的传统来说，对第一类人员的督导是工作的重点，其次是第二类人员。但后来随着形势的发展，大量非专业人员加入社会工作者队伍，这样一来，对第三、第四类人员的督导日益受到重视。就我国实际而言，目前第一、第二类人员规模虽然在不断壮大，但为数仍然偏少，大量从事社会工作实际服务的人员是非专业人员，加强对他们的指导、督促工作，对提高社会工作质量，增强服务效果，显然非常必要。 二、社会工作督导的功能和目标 在现代社会，按照现代社会福利观点和理念，要求得到正确有效的服务内容与服务效果，是社会工作对象即受助者或案主的正当权利。作为社会福利或社会工作机构，都应针对服务对象不断充实服务内容，提高服务质量，以取得令案主满意的效果。而要做到这一点，社会工作机构就必须选派合适的人员对实际工作者实施定期的、持续的督导。 社会工作督导的功能主要体现为教育功能和行政功能两个方面。不同学者的概括虽有一定出入，但在对督导的教育功能与行政功能的认识上是共同的。 社会工作督导的教育功能体现为，通过督导过程，使社会工作实际从业人员在执行职责时，学习和了解更多的知识和实务，以改进对案主的服务质量。不同的实务领域应具备的知识、技术虽有所不同，但一般说来，督导者应使被督导者了解、掌握以下几个方面的内容：(1)社会工作哲理、价值，社会工作的历史、现状，以及社会福利机构的计划、政策；(2)社会工作专门知识、方法、技术、技巧；(3)社会工作者对自己的认识和了解；(4)机构和社区中可利用的各种资源；(5)个案服务的工作量安排与时间分配。 社会工作督导的行政功能体现为，通过督导过程促进社会福利机构行政职能、责任的实现。具体来说，可分为以下几点：(1)沟通与协调工作中涉及的各种关系，使之趋向统一的目标；(2)对工作的实施负责任；(3)对工作的结果进行评价；(4)个案的分派与工作的分配；(5)对工作者的情绪支持；(6)总结社会工作者的实际经验，在机构内加以推广。 社会工作督导的基本目标是塑造适应专业要求的社会工作者。在督导训练中，应不断启发、鼓励、引导、督促学习者，使他们经过一定时期的训练后，成为有充分的专业知识、丰富的工作经验和强烈的社会责任感，并且能够遵守专业伦理的合格的社会工作者。社会工作督导的重要性，就在于社会工作是一种实践性很强的专业，仅仅通过学校精心设计的课程学习是不够的，更应当从实习与工作实践中取得实际经验，使专业知识得到灵活运用，专业方法得到熟练掌握。督导从中起到充分、有力的促进作用。 三、社会工作督导的方式 要达到上述社会工作督导的功能与目标，有待于社会工作督导体制的建立和督导训练的实施。其中，不同的督导训练方式的灵活运用对于督导功能与目标的实现具有重要的意义。社会工作督导起初只是专门针对社会工作机构中的在职人员，后来由于社会工作专业学生的实习成为社会工作专业教育的重要一环，对后者的实习指导也成了社会工作机构的重要职责。但由于对象不同，针对二者的督导训练方式及内容有所不同。这里就督导训练的一般方式加以介绍，对专业学生的实习指导在下一个部分再做介绍。 社会工作督导的方式主要有个别督导、团体督导以及同事、同仁或同辈督导等几种，也有将最后一种合并入团体督导之中一同介绍。笔者在此采用前一种方式。 (一)个别督导 个别督导(individual supervision)是社会工作督导训练中较常用的一种方式，也是最早使用的一种督导训练方式。该方式一般通过督导者与被督导者一对一、面对面地定期举行讨论会的方式进行。讨论的内容主要涉及工作者实际对案主提供服务时的各种专业程序和技术上的课题，也包括业务学习、行政及社会政策方面的难题。过去，这类督导讨论通常是督导者在被督导者处理案主的问题之后与之讨论。后来，单面镜等视听设备的运用，使这种督导活动可以现场进行。不过，受各种限制，现场进行的督导毕竟只能在少数机构进行。督导者与被督导者之