第3章社会政策与公共政策.doc

第三章 社会政策与公共政策 第一节 什么是公共政策 公共政策也同社会政策一样，具有两方面的含义：一是指实际政策，二是指对这种实际政策的学术研究。研究公共政策，其内容之一就是对“公共政策是什么”给出必要的解释。 一、如何理解公共政策 (一)公共政策包括作为与不作为 自从20世纪50年代公共政策学科创建以来，许多人对公共政策的含义进行了解 释，这些定义有共同之处，也有差别，甚至是相互矛盾的地方。国内有学者认为，关 于公共政策的各种定义可以分为三类： (1)“管理职能”型定义。例如，被视为行政学鼻祖的美国学者威尔逊(w00— drew Wilson)认为，公共政策是具有立法权的政治家制定出来的由公共行政人员所执行的法律和法规。美籍加拿大学者伊斯顿(David Easton)认为，公共政策是“对全社会的价值所作的权威分配”。这类对公共政策的定义阐明了公共政策与公共管理的关系，通过公共政策对社会中有价值的东西进行权威分配，通过制定和执行法律、法规来进行管理。 (2)“活动过程”定义。例如，安德森(J．E．Anderson)认为，公共政策是“一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的”。这样的定义把公共政策视为有目的的活动过程，这样的活动过程是为了处理某一问题和某些事务。 (3)“作为准则”定义。这类定义多是公共政策研究传人国内后，有些国内学者提出的定义。例如，林金德认为：“政策是管理部门为了使社会或社会的一个区域向正确的方向发展而提出的法令、措施、条例、计划、方案、规划或项目。”张金马认为：“政策是党和政府用以规范、引导有关机关团体和个人行动的准则或指南。” 以上三类定义的共同点是都或明或隐地说明了公共政策是与公共部门相联系的， 都说明了公共政策是有目的或有目标的，是通过活动来实施的。只不过不同的人强调的重点不同。共同点是，都是从政府作为的角度定义公共政策。另外，对于政府的作为，还有些人是从最抽象的层次上来界定，认为公共政策就是指国家或政府对社会经济生活的干预。 但是，在研究公共政策的学者中，有人提出，不仅政府的作为属于公共政策，政府的不作为也属于公共政策，因而提出了最为概括和广泛的定义。例如，美国政治学家戴伊(Thomas R．Dye)对公共政策的定义是：“公共政策是政府选择的一切作为或不作为。”②仔细想一想，这样来定义公共政策也不无道理。结合我们对“政策”的解释，当政府基于信仰、价值、使命、目前的处境、打算、意向以及对相互冲突的利益和价值的相对优先权的确定和对能够处理什么问题、改变什么事务或进行什么博弈等的预测，选择作为时，公共政策就会以有目标的行动原则、行动计划、方案、规划等方式来表达，作为政府的政策也可以用法律、法规、法令、规章制度等形式来表达。当政府有目的、有意识地选择不作为时，政府的政策可能只是一项声明、一个宣言，甚至连声明、宣言也没有。但是，政府有目的、有意识地不作为确实也是政府的政策。 当然，我们似乎不能将政府的任何不作为都视为公共政策，因为有时政府的不作 为可能是没有认识到应该有所作为，是不自觉的、无意识的不作为。所以，戴伊的定义中的“选择”二字非常重要，表明是政府有意识地选择的不作为，而不是没有认识到应该有所作为时的不作为。因此，如果从作为的角度界定公共政策，根据第一章里我们对政策的解释，简单地说，公共政策指的就是社会公共权威机构为了有计划地处理某些事务、解决某些问题、做出某些改变等有意识而有目的地设计的行动原则和行动方案。但同时，在某些情况下政府有意识地选择不作为确实也可以视为政府的政策。 (二)公共政策的主体 公共政策的主体，即制定者和执行者，是社会公共权威机构。社会中具有公共权威的机构指能够运用它的物质力量对社会公共事务作出权威性决定，对社会资源作出权威性分配的政治实体。 在现代社会，公共权威机构主要指国家机构或政府机构。一般人们所说的政府包括广义和狭义两个含义，广义的政府指的是包括立法、行政和司法等机构和部门在内的政府机构。狭义的政府机构，即掌握行政权力的机构和部门。相对而言，前者就应该称为国家机构。无论广义的政府机构还是狭义的政府机构，以及各级地方政府机构，都可以根据自己的权限范围制定必要的公共政策，所以他们都是社会公共政策的主体。 在西方国家一般实行的是三权分立的政治体制，在这种体制下，公共政策的主体可以是国会、总统、最高法院和各专业化的政府机构。国会一般以立法的形式制定公共政策。总统可以提出立法建议，接受国会的委托直接立法。最高法院主要是通过解释宪法和既有的法律来调整现行法律的使用范围，以对某些案件的判决作为判例，成为各级政府和下级法院必须遵循的规则。各专业化的政府机构也有权在自己的授权范围内制定有关的规章、条例。另外，地方政府机构也根据有关法律规定有相关的制定公共政策的权力。 我国实行的是中国共产党领导下的议政合一的政治体制。在这种体制下，一方面，根据宪法规范的权力关系，全国人民代表大会是国家的最高权力机关，国家行政机关、司法和监督检查机关都从属于国家最高权力机关。另一方面，中国共产党又是中国政府的领导核心，主导着政府的运行过程，主导着公共政策的制定。中国共产党的决议、领导人的重要讲话等往往就是公共政策的一种表达形式。另外，党中央还采取与国务院联名发布政策文件的形式，或提出政策建议的形式来直接或间接地影响公共政策的制定。全国人民代表大会行使国家的立法权，包括制定、修改和解释宪法，制定民法、刑法等基本法和各种更专门化的法律，另外人大也以决议、决定、命令、条例等形式表达一个政策。国务院及其各部委、地方各级人民政府是国家权力机关的执行机构，行使国家行政权。各行政机构可以根据宪法的规定和全国人民代表大会的授权制定行政法规，颁布行政命令，．制定部门规章。根据有关法律规定，各省、自治区、直辖市、省会城市以及计划单列市的政府可以制定地方性规章，各级地方政府可以制定地方性的行政措施、决议、命令等。我国的司法机关的职责主要是执行和监督，基本上不是政策制定的主体。 (三)理解公共政策概念的要点 根据以上的解释，我们在理解公共政策时，要把握以下几个方面： 第一，公共政策的制定和实施的主体不是任何组织或社会团体，而是社会中的权威机构，一般指的是立法机构、司法机构和行政机构，在一些情况下也包括执政党。 第二，公共政策是公共权威机构的意图的体现。它表明政府在既定的国际、国内环境下打算干什么、为什么干、怎么干；不打算干什么、为什么不干。 第三，大多数公共政策是有其目标取向的。政策的目标有的是清楚地表达出来的，有的是隐含的；也有时表达出来的目标并不是政策制定者的真实意图和打算；有时也可能政策的目标是不清楚的、混乱的、互相矛盾的。但是，总的来说，政策主要是指向未来的，是希望对未来的某种状况、行动施加影响的。 第四，公共政策的实施过程，实际上是对其社会的价值进行权威性的分配。价值指大多数社会成员认为有价值的东西，包括物质的和精神的。如金钱、财物、知识、技能、权力、安全、声望等。一项具体政策会影响到它所涉及的目标群体的生活机会。 第五，公共政策对公民的活动或行动具有控制、指导、指引的作用。但是，一项政策能够发挥作用的前提是，它能够被其所涉及的大多数公众接受。在这个前提之下，法规、法案等政策的法律形态能够发挥强制性的控制功能。以计划、方案、规划等方式表达的公共政策可以刺激政府期望的公民的社会行为。 第六，政策的执行过程具有重复性的特征，因此，能够被公众接受的、稳定的公共政策的持续的作用可以促进有关的社会成员之间的默契，使有关的社会成员能够在给定的环境中对他人的行为作出合理的预期，政策就可以逐渐制度化，而成为某种社会制度，如经济制度、教育制度、兵役制度等。 二、公共政策的必要性 我们讨论公共政策的必要性的一个大前提是：对稀缺资源的分配，主要利用市场 机制自动发挥作用。在此前提下，公共政策的必要性，我们可以从国家或政府的必要性、公共政策的必要作用和功能等方面来认识。 (一)国家或政府的必要性 1．个人理性与社会秩序 个人作为独立的个体，为了使自己能够生存下去、生存得更好，总是试图使自己 的个人需要得到最大限度的满足，包括物质需要和精神需要。即使人具有先天的社会性，在没有任何约束的情况下，有些人在追求个人需要满足的时候，也很可能妨碍或损害其他人的需要满足。在这种没有执行和保护“我的和你的”之区别的环境里，个人在创造价值方面将做出较少的努力，而且人们还会把许多时间和精力用在争夺和保护已经取得的成果上。①这样的社会将是一个混乱和无序的社会、不可能持续存在的社会。在实践中人们逐渐形成了一些习俗和惯例来维护社会秩序，并把其中的一些规则发展为强制执行和实施的制度、法律。这个过程就是人的理性发挥作用的过程。由于人的理性的发展使人在实践中逐渐体会和认识到规则的重要性，逐渐发展出一系列的惯例和制度来避免人与人之间的无序的抢夺、争斗，至少是在一个共同体的范围内尽可能减少这样的无序的争抢。 2．规则与公共权威机构 在自然地形成的共同体中或通过争斗扩大形成的一定的地域范围内，在形成约束性的规则的同时还产生了公共权威机构。也就是我们在第二章提到的韦伯所说的有了一个特别设立的“人的班子”对违反者进行指责和制裁。公共权威机构在维护已有的规则的同时，还会根据自己感觉到的需要制定和实施新的规则。从历史事实来看，这种发展的结果，往往是大多数人的利益追求、选择自由受到了极大的限制，而少数人则有了更多的获取他人利益的机会。人压迫人、人统治人以及借助神的名义进行统治和控制导致了极端的黑暗和残酷，但是并不能完全压制个人对自身利益的追求。结果或是如中国的历史一般，被压迫者利用某种时机推翻压迫者，自己成为新的统治者和压迫者，或者是如西方社会近代以来所发生的历史过程那样，从理论认识到实践活动，努力寻求个人选择自由与社会秩序的统一。 3．个人自由与社会秩序 西方社会在各种社会经济力量的推动下，始于中世纪末的文艺复兴运动以及后来的宗教改革运动、启蒙运动越来越充分地论证了个人的权利、个人的自由和平等的意义。而市场经济的发展又为实践个人的权利、自由和平等提供了动力和机会。在个人 的权利和选择自由得到承认的情况下，个人选择自由与社会秩序问题就成了许多思想家关心和论证的问题。近代政治哲学的创始人霍布斯，从人的权利、人的“无可非议的主观诉求出发”，论证了国家在维持社会秩序方面的必要性。但是，他没有能论证权利与秩序的平衡问题，他的论证导致的是专制国家。而古典经济学家亚当·斯密则论证了市场机制这只“看不见的手”在形成秩序方面的作用，因此提出了在保证个人的选择自由的同时如何可以实现社会秩序的理论。 在资本主义市场经济迅速发展的时代，亚当·斯密揭示了市场经济的本质和运行规律，阐述了对个人利益的追求是人的经济活动的主要动力，在市场中每个人以自己的资源同他人进行交换，市场中的价格机制和竞争机制推动着市场交换的参与者通过扩大分工、改进技术等各种手段提高自己的劳动生产率，使自己的产品具有最大的价值。在这样做的时候，每个人并没有考虑增进社会利益，考虑的只是自己的利益，但是，结果却是在追求个人利益的市场竞争参与者的相互作用之下促进了社会利益的实现。亚当·斯密以“看不见的手”的作用来表述市场经济中客观存在的经济规律的作用，并以此说明在人们纷纷追求自身利益的市场经济社会中社会秩序是如何自发地形成的，从而论证了个人选择自由与社会秩序的统一。 但是，利用市场机制形成的个人选择自由与社会秩序的统一并不是绝对的，是需要前提的，因此，这种统一并不是完全否定现代社会中最重要的公共权威机构——代表国家的政府在维持社会秩序方面的作用，而是可以在很大程度上限制国家的作用。从国家或政府的必要性方面说，除了维持内外秩序的功能外，随着国际竞争的加剧，国家或多或少地还承担了引导和推进社会经济发展的功能。而国家或政府在现代社会中承担维持秩序和推迸发展的功能，可以利用的主要工具之一就是公共政策。 (二)在市场经济社会中仍然需要公共政策的理由 既然公共政策是国家承担其功能的主要工具，这里的所谓需要公共政策的理由，实际上是对国家的必要性的进一步的具体化。 1．为市场的有序运行提供必要的制度框架 因为在“看不见的手”的作用之下可以自发地形成社会秩序，所以亚当·斯密和其他古典经济学家的最重要的政策主张就是“自由放任”。这是提倡国家或政府在经济领域“不作为”的政策主张。但是，在“看不见的手”的作用之下可以自发地形成社会秩序，主要是市场中的秩序，不是完全的社会秩序。实际上，“所有的市场体制都依靠非市场的决策安排来确立和维持产权，使契约具有权威性并实施契约，并提供 其他共同的设施，如共同的交换媒介，共同的度量衡、道路等”①。如果没有这样的制度框架，“看不见的手”也是无法发挥作用的。 亚当·斯密在论证市场机制可以实现社会利益、协调社会秩序的同时，也提出了政府在有些方面必须有所作为，才能真正保证市场经济社会的秩序，这包括国家在保护财产私有制方面的作用，以及在自由放任的市场经济中国家的“守夜人”作用。国家的“守夜人”作用包括设立一个严正的司法行政机构，使社会中任何人免受其他人的欺侮和压迫，这就属于为市场的正常运行提供制度框架。 2．提供公共物品 虽然市场在配置稀缺资源方面是有效率的，可以形成自发的秩序，但是，并不是所有的稀缺资源都适合由市场来配置。一些特殊性质的资源如果由市场来配置，就会导致缺乏效率。效率指的是在既定的成本下，已经不可能有更大的产出，或在产出既定的情况下已经不能再降低成本。在一般情况下，在市场的价格机制和竞争机制的作用下，市场是有效率的，但是在有些情况下，以效率标准来衡量，市场机制却会“失灵”。一般来说，市场能够有效地提供的是在使用和享用上能够分割和排他的物品和服务，这类物品可以成为私人物品。而市场失灵的表现之一就是不能有效地提供那些不可分割、不可排他的物品和服务，这类物品和服务通常被称为公共物品。 有人对物品和服务的分类更加仔细，例如，美国的奥斯特罗姆夫妇在对公共政策 进行制度分析时，依据物品或服务是否具有排他性和共用性两个指标，把所有的物品 和服务分成了四类(见表3—1)。 表3—1 物品的类型 使用或消费的共同性 分别使用 共同使用 排他性 可行 私益物品：面包、鞋、汽车、理发、书等 收费物品：剧院、夜总会、电话服务、收费公路、有线电视、电力、图书馆等 不可行 公共池塘物品：地下水、海鱼、地下石油等 公益物品：社群的和平与安全、国防、灭蚊、空气污染控制、消防、街道、天气预报、公共电视等 在这四类物品中，私益物品或收费物品是可以通过市场进行有效配置的，而另外两类不具有排他性的物品如果通过市场进行配置，就会出现市场失灵，或者说是无法 通过市场进行配置的。其中的公共池塘物品是一种比喻，指的是难以排他但又可以分别使用或享有的公共资源，就像一个公共池塘一样，谁都可以从中打水，但使用的人过多或没有节制，就会造成过度使用，甚至使这一公共资源枯竭、不复存在。对于这类物品，有人又称之为共用物品。 对于共用物品和公益物品就需要依据公共政策来提供或协调使用。当然，这里的公共政策不一定非得是中央政府的政策，可以根据不可排除的分别使用的使用者的范围或不可排除的共同使用的使用者的范围，在最适当的范围内制定提供或协调使用这类资源的公共政策，政策的主体可以是国际机构、中央政府、地方政府或其他类型的共同体中的公共权威机构。 公益物品的基本特点是这种物品或服务的使用或消费具有不可分割性和不可排他性，一旦有人提供，其他人也可以同时使用或享用，而不必支付成本，即可以“搭便车”。在一定范围内不可分割、不可排他性地享用的物品和服务即是公共物品。国防、治安等都是在一定范围内不可排他性地享用的服务。大型的水利工程、空气污染的控制、传染病的控制等也可以属于这类不可排他性地享用的物品或服务。从一定的角度说，规则、制度及其执行也可以看做是公共物品。由于这类物品的提供和享用上的不对称性，提供者不能排除“搭便车”的享用者，提供者就无法利用市场中的价格机制收回成本，更不要说获得利润了，因此，不会有人愿意自己支付成本提供这样的物品或服务，这就需要公共权威机构来提供。 对于共用物品，私人可以分割，但不能排他，为了维护它们的使用秩序，往往需要公共权威机构依据一定的规则加以协调。在市场中进行交换的物品从最根本上说都是通过对自然资源的加工形成的。但是，有些自然资源可以被明确地界定出所有者，即可以私有化，因此能够保证其利用的效率和秩序。但是，有些资源确是不能够明确界定出所有者的，只能作为一定范围内的社会成员的公共资源来使用。如地下以及一些地上的水资源、海里的生物资源、草场、荒地等。这些共同拥有的资源可以分别使用，但是也同样不具有排他性。这样的共同拥有、可以分别使用的资源，如果过度使用就可能造成退化或枯竭，就需要制定出必要的使用规则，并监督实施。这类功能一般也需要相应范围的公共权威机构的参与，或直接制定规则，或引导有关人员协商制定必要的规则。 另外，还有些物品或服务本身是可以分割的，但是在其生产或提供的过程中同时I还形成了一些其他效应，而这种附带的效应是不可分割的。这种外部效应包括使外部l受益和使外部受损。当活动主体无法对外部受损给予补偿，或无法向外部受益者索要l成本和利润时，他们的决策从宏观层次上看可能就不是有效率的。如某些产品在生产l过程中会造成污染，这是产生了外部损害，而受损害者往往难以通过市场来获得补偿l 和制止这种损害。这就需要政府通过管制、税收或补贴等政策来处理和制止这种外部损害。另外一些活动，如教育、研究开发等除了直接参与者之外，还会对社会产生积极的外部效益，如果没有适当的补偿或激励政策，私人可能缺乏从事这类活动的积极性，从而使整个社会遭受损失。 以上提到的公共物品、公共资源和有外部效应的物品或服务的共同点是，都具有使用或消费上的不可排他性。正是由于这种不可排他性，就导致了市场“失灵”，不能通过市场来自动地安排这些类物品或服务的供给和消费。由于公共权威机构提供公共物品同样也要使用一定量的资源，以适当的组织形式来提供，所以现代国家一般都是通过制定有关的筹集资源的政策，如税收政策，组建一定形式的行动机构，制定一定的行动规则，如军队、警察、疾病预防和控制机构等，并通过相应的规则来规范其活动方式，使其为社会提供必要的公共物品，这样才能够维持社会内部和外部的秩序，促进社会的有效运行。亚当·斯密说的“守夜人”的国家的作用也包括保护本国社会的安全，使之不受其他独立社会的暴行与侵略，建立并维持某些公共机关和公共工程，这是需要国家或政府通过制定公共政策来承担的功能。 不过，由于物品或服务是否具有排他性也是相对的，有些本来不具有排他性的物品或服务，由于某种新技术的发明，可能就具有了排他性。所以，有时人们并不完全从物品或服务本身的特性来定义其是否属于公共物品，而是把由政府以公共供给的方式提供的物品或服务就称之为公共物品了。有人将前者称为纯公共物品，后者称为准公共物品。 3．提供准公共物品 政府提供准公共物品的理由主要有： (1)把没有贡献的人排除在外的成本要远远高出收益。当然，这与可获得的技术有关。如果有了花费不太高的技术能够确定某人使用某种产品或服务的数量，收费就成为可能的了。例如，就接收电视节目来说，采用无线电发送的方式就难以排除不交费的用户，而现在采用有线发送和接受的方式，电视节目的发送就由公共物品变成以市场交换的方式供应的私人物品。但是，有些物品或服务无论怎样排除都是困难的。 (2)有些物品或服务虽然排除“搭便车”在技术上并不是不可能的，但是从效率的角度考虑通过价格来控制其使用也许是不理想的。从需要方面来说，如果对一种物品或服务的需要是高度无弹性的，定价对使用几乎没有什么影响，这种物品或服务就可能成为公共供应的。不过公共供应更多是从消费的角度来考虑，即一个人的使用并不会使他人能够消费的数量减少。如广播电视节目，一个人的收听、收看不会影响其他人的收听、收看。国防、治安等也都具有这种特性。 (3)公共供应与政府追求的目标有关。政府进行社会经济干预的这个理由是1959年由哈佛大学的马斯格雷夫提出来的，指的是按照抛弃纯个人主义的社会观的“公共评价”来判断某种产品或服务是有益的还是有害的，从而由政府鼓励有益的产品或服务的提供，限制有害产品或服务的提供。人吸烟是有害的，接受教育是有利的，对前者就需要由政府政策予以限制，对后者则应给予鼓励。在这条理由之下，政府可以提供许多类型的公共物品和服务，如修建公园、绿地、运动场，以及筑路、架桥等，都可以作为政府提供的有益的需要。在这个理由之下政府也可以限制很多的活动方式，如贩毒、吸毒等。 (4)经济活动的规模效益问题。任何经济活动都有一个规模报酬递增的初始阶段，在这个初始阶段其规模越大，边际成本越低。如某种产品的生产其平均成本的最低点对应的产量很大，以至只有单个企业占有极大的市场份额时才能实现较高的规模效益。可是市场效率与竞争是不可分离的，如果某一种产品或服务是由一个或少数几个厂商提供，这时就会产生垄断，这一个或几个厂商就没有提高质量的动力，还会维持不符合市场价格的高价，这样就会因垄断导致效率降低。对于这种“自然垄断”的行业，就需要政府进行控制或管制。 当然，对这种会导致自然垄断的产品或服务的供给是否应该由政府直接控制，是有不同看法的。有人认为，由政府直接控制也会形成垄断，而通过市场中的厂商来供给，即使只是几个有很大规模的厂商来供给也仍然存在着竞争的可能性，由于有潜在的竞争压力存在，就比政府直接供给要有效率。但是，不管怎样，在当代的市场经济社会中，政府在控制垄断方面必须有相应的公共政策。 (5)市场的不完全性。“完全的市场”指的是各种生产要素完全自由流动、市场的所有参与者能够获得全部交易信息、价格和利润指标能够完全正确地反映产品的供求状况等。但是在现实中这样的市场是不存在的，市场的参与者不可能获得全部有关的信息，生产要素的流动或多或少地会受到阻碍。例如，劳动力的流动，实际上会受到劳动者已有的技能的制约、受到地理位置的制约等。有时就需要政府通过某些政策减少这种不完全性。如政府有组织、有系统地搜集和公布信息，采取某种措施促进生产要素的流动，对劳动力进行再培训，对劳动力流动给予补贴等。 (6)需要修正市场导致的两极分化。市场机制在稀缺资源的配置方面之所以有效率，是因为市场参与者之间存在竞争，竞争的结果是能够提供低成本或高质量的商品的参与者就能够获得较高的利润，就有机会得到更多的资源；而不能够提供适合市场需要的商品的参与者就会被市场竞争所淘汰，就失去了获得资源的机会和资格。因此，市场竞争的结果往往导致资源占有上或者说财富占有上的两极分化。人们在考察 经济资源的配置状况时，除了以效率为标准外，通常还会以公平为标准。虽然人们对公平本身的理解有很大的差别，但是对于市场导致大部分财富被极少数人占有导致的财富占有上的过大的差距，大多数人会认为是属于难以接受的社会不公平。有人将分配的不平等也看做是市场失灵，但是有人并不把分配上的不平等看做是市场失灵。他们认为，即使是运行完好的市场导致的分配结果也不是社会上通行的平等的标准能够接受的。无论是否把市场导致的财富占有上的两极分化归于市场失灵，政府对于市场分配的结果进行一定程度的再分配也已成为一项必要的政府职能，政府一般通过累进税和有关的社会政策来履行这类职能。 以上分析的政府制定和实施公共政策的理由，不是绝对互相排斥的。比如提供教育、进行再分配等也可以看做是出于政府对提供有益需要的偏好而提供的公共物品。由于人们对何为“公平”、何为“有益”的界定和判断有着很大的差别，因此对政府的这类公共政策的适当与否的评价也就有着很大的差别。同时，还有许多人指出，在市场失灵的地方，政府不一定就是有效率的。另外，还有人认为，政府干预也并不完全是为了纠正市场失灵、为了提供公平或有益的需要，政府是否实行一项公共政策往往要受到各种法规、习惯，以及政治家和管理者的自身偏好等的影响，而且更多地是为了竞选成功，为了现存的官僚机构的利益等。 认为在市场失灵的地方政府也不一定有效率的人，以及认为目前人们认定的某些市场失灵仍然可以进一步通过市场机制来解决的人，一般会倾向于自由市场经济，认为公共政策的作用范围越小越好。认为政府的作用主要是纠正市场失灵和认为政府还应该推进公平分配、应该鼓励有益的需要、限制有害的需要的人，对公共政策作用的适当范围的判断也会有很大的差别。 当然，在现代的法制国家里，政府提供何种公共产品、限制哪些物品或服务的供给，即政府的有关公共政策，要依照有关的法定程序制定，并且最终是社会中各种力量相互作用的结果。公共政策的制定过程、执行过程事实上都是一个讨价还价的过程、是一个博弈的过程。从这个角度说，公共政策的主体除了前面提到的正式的公共权威机构，或可以称为官方决策者之外，还可以包括利益群体、压力集团、各种党派、大众传媒、政策研究机构以及公民个人等。当然，后一类主体主要是对政策制定和执行有程度不同的影响，并不是直接决定和实施政策的主体。 (三)公共政策的功能 以上关于需要公共政策的理由，就可以看做是公共政策的功能，即公共政策对整个社会的存在和发展所做出的贡献，或者说对社会福利的贡献。如果把这些贡献再进一步概括，我们也可以说公共政策具有如下功能： 1．引导功能 引导功能是指利用公共政策中包含的价值、目标和规则引导追求自身利益的个人或群体的行为和动机。这包括两方面：一方面，如前所述，众多的个人和群体纷纷追求自己的利益，很可能形成相互妨碍、相互冲突，公共政策可以引导人们避免相互冲突，依照一定的秩序相互作用。另一方面，在复杂的、迅速变动着的社会经济生活中，每个人、每个群体的认识能力都是有限的，大家都面临着很多的风险和很大的不确定性，公共政策还可以通过提供目标和方向上的指导，在一定程度上为人们减少风险和不确定性。也就是说，公共政策通过其自身的目标和价值的表达，引导人们树立选择的依据和标准，告诉人们可以和应该做什么，不可以和不应该做什么。而且这种引导不仅仅是行为层次的，也包括认知和观念层次，即包括对人们的行为动机的激发和抑制。政府的追求有益产品制止有害产品的政策，与引导功能有直接的联系。 2．控制功能 引导功能重在对应该做的事情给予鼓励、奖励。控制功能主要是利用公共政策对不应该做的事情予以警告和惩罚，避免矛盾和冲突。这类功能主要通过政策中包含的具体的行为规则表达出来。特别是对损害社会利益、损害他人利益的行为和活动的明确禁止和一旦发生时的依法制裁，对于维持社会秩序是非常必要的。 3．协调功能 公共政策的协调功能也包括许多方面，如协调人与人之间的关系、人与自然之间的关系、眼前利益与长远利益的关系等。我们前面提及的对公共资源的利用，就既包括对人与人之间的关系的协调，也包括对人与自然之间的关系的协调。当然，也可以说是包括对眼前利益与长远利益的协调，因为对于共同拥有的资源的过度使用，眼前的需要得到了满足，可是从长远看，资源枯竭使所有的人的长远利益都受到了损害。再比如，养老保险政策也是对个人的眼前利益与长远利益的协调。 4．分配功能 政府依据公共政策提供公共物品或服务，对低收入者给予补贴，对某种产品的生产给予补贴，对某些奢侈性的消费增加税收等，都属于公共政策的分配功能。 除了这种直接的分配功能外，由于政府的任何公共政策的实施都需要利用一定量的社会经济资源，筹集资源的过程往往同时就是对社会成员拥有的资源进行再分配的过程。典型的是税收，如果采用累进税，本身就具有再分配的功能。再有，任何一项政策的实施可能都会给一些人带来新的机会，而使另外一些人失去某些机会。所以，公共政策的制定和实施一般总会导致物质利益和发展机会的变动，使一些社会成员受益，而使另外一些人受损。由于公共政策具有的直接或间接的分配功能，所以制定和实施公共政策时要对政策导致的利益变动予以特别的关注和分析。一般来说，一项政 策不应该使处境最差的那部分社会成员的利益再受到损害。在这个前提下，一项政策最好是能够使尽可能多的人受益，使尽可能少的人利益受损。 5．公共政策的负功能 以上是对公共政策功能的概括，但是在实践中公共政策并不是只具有这些正功能，有些政策很可能会具有一些不利于社会秩序维持、妨碍社会发展的负功能，或是因为短期的正功能，导致了长期的负功能，即可能直接或间接地造成社会的非福利状态。另外，任何一项公共政策都还会具有一些人们一时还没有认识到的潜在功能，可能是正功能，也可能是负功能。认识公共政策的负功能和潜在功能，都是公共政策研究的任务。 三、公共政策的类别 依据不同的标准可以把公共政策分为不同的类别。例如，中国台湾学者伍启元认为，公共政策可以分为简单的政策和复杂的政策。经济的放任和不干涉的政策就是一种比较简单的政策，而寻求经济的高速发展、充分就业等政策就会是复杂的政策；公共政策还可以分为一般性的政策和特殊的政策。经济现代化的政策属于一般性的政策，而推动电脑工业发展的政策则属于特殊性的政策。此外，公共政策还可以分为广泛的政策和狭窄的政策，明白而确切的政策和含糊而不清楚的政策，详细规定的政策和只规定纲要和概略的政策，成文的政策和不成文的政策，对内政策和对外政策等。 (一)根据政策之间的主从关系分类 根据政策之间的主从关系进行分类，也可以有不同的分类方法：根据政策主体的隶属关系进行分类，可以把政策分为中央政策、地方政策和基层政策等。以政策适用的空间范围进行分类，可以把政策分为全国性政策、区域性政策和部门政策。还可以根据政策主体、政策适用的空问范围、政策的权威性等几种因素综合考虑，一般把公共政策分成四类： 1．元政策 元政策指的是指导和规范政策制定和实施的政策，有人称之为政策的政策。元政策又可以分为四类：一是如何制定政策的政策，二是如何执行政策的政策，三是如何决定政策的延续、修改和终结的政策，四是如何评估政策执行结果的政策。元政策一般涉及的是哪些个人或群体可以向哪些个人或群体提出政策建议，以怎样的方式提出；哪些个人或群体可以依据什么原则、程序、方式制定和公布政策；哪些个人或群体有参与权，哪些个人或群体有决定权，以怎样的方式参与和决定；如何执行政策和 监督政策的执行，如何对政策执行结果进行评价等。元政策是关于如何合理地、规范地制定和实施政策的政策。有了元政策，就为提高政策制定和执行的质量，为提高和改进政策制定系统提供了可能性。 伍启元认为，首先，“一个政治系统能否产生良好和适当的政策，与决策的方法有密切的关系。决策的方法从狭义来说，是指各种决定政策的工具，如作业研究、系统分析等方法；从广义来说，它包括整个决策的制度、所有参加决策的人、决策的组织、决策所采取的方法和工具以及决策的内外环境”。其次，“一个政治系统所产生的政策能否有效地达到预期的目的，与如何执行政策有密切的关系。执行政策的制度包括执行的组织、执行的人员、执行的其他资源和执行所用的管理方法。这几项是决定政策成败的重要因素”。最后，由于各个方面的急剧变化，过去的不适合今日的政策的调整、改变或终止也是要以有关的政策为依据的。 2．总政策 总政策指的是由国家最高决策机构，就一个国家在较长的历史时期内的总的发展方向、需要完成的战略性任务、追求的根本性的目标、人们行动的总体规则等制定和颁布的政策。这样的公共政策往往被称为“基本路线”、“总路线”、“总战略”、“总任务”等。一个国家的政治体制、经济体制就属于这个国家的总政策。总政策是一个国家的根本指导，对社会的意识形态、社会化的行为标准、制度化的行为规律和若干习惯等具有长远而深刻的影响。这是要在各个领域、社会的各个层次长期坚持贯彻执行的政策，是对其他政策具有指导意义的政策。从理论上说，这样的总政策应该具有较大的总括性、稳定性和权威性，从而发挥指引方向、确定价值取向、统领其他政策和工作的作用。 总政策的表达形式可以是：执政党领袖、国家元首、政府首脑的正式讲话或报告；执政党或政府的正式文件；执政党的党纲；宪法的有关条文等。有时总政策可能采用以上列举的多种形式来表达，并且在不同的场合、不同的时间反复表达。 3．基本政策 基本政策是在总政策的制约下，为解决社会的一些基本问题、为促使社会的一些基本方面发生令人期望的变化而制定的行动原则。基本政策一般与人们已经认识到的社会活动的基本领域相对应，如政治领域、经济领域、文化领域等。随着社会的发展变化，人们的认识水平的提高，以及需要解决或关注的问题的变化，基本政策的种类也在变化。 基本政策也可以分成两类，一类是对社会生活各个领域中的基本关系、基本结 构、运行程序加以规范和制定的政策，这类政策如果能够长期持续，得到稳定有效的实施，将逐渐制度化，成为社会生活各个领域的制度而得到比较普遍的遵循。另一类是针对社会生活中的一些基本矛盾和基本问题制定的，随着矛盾和问题的变化或其环境的变化，有关政策也需要适时地进行调整、修正。例如就业政策，就需要根据经济体制、产业结构、经济发展状况、就业人口各方面的状况等适时地进行调整。 基本政策一方面受总政策的指导和制约，另一方面又对具体政策有规范和指导作用。为了贯彻落实基本政策，在一项基本政策之下需要许多具体政策，基本政策对这些具体政策会具有协调整合的功能。基本政策一般也是由国家最高决策机构或其直接授权的机关制定，可以采用法律、法令、政府文件等方式表达和发布。 4．具体政策 具体政策是为了实施基本政策和针对某个社会生活领域中的更具体的问题和需要而制定的政策，也有人称这类政策为实质政策。这类政策一般是把基本政策中的行动原则具体化为行动规则和行动方案，一般是专业化的职能部门或中下层公共管理部门在特定时期、特定范围内，针对特定的问题或事务而制定和实施的政策，也包括政府的计划和预算，各政府部门的计划、项目等。具体政策应该具有针对性强、内容具体详细、可操作性强、规则明确等特点。具体政策也可以有多种表达方式，如计划、条例、法规、章程、说明、细则、措施、办法、项目等。具体政策中往往还会包括一些执行政策的策略和计策、规则与程序。 (二)根据政策涉及的活动领域分类 这是另外一种常用的公共政策分类方法。以公共政策涉及的人类活动领域为依据，把人类社会活动的领域分得越细，政策的类别也就越多。例如，可以将公共政策分为政治领域的政策、经济领域的政策、社会生活领域的政策、文化领域的政策等。而进一步细化，又可以分为国防政策、外交政策、民族政策；金融政策、企业政策、财政政策、税收政策、外贸政策、收入政策、产业结构政策、产业组织政策、能源政策、环境保护政策、农业政策；人口政策、婚姻家庭政策、社会救助政策、社会保险政策、教育政策、住房政策、户籍政策；出版政策、体育政策、文艺政策等。 从人类社会发展的历史看，由于人类的社会生活越来越复杂，国家干预逐渐增强，公共政策的作用范围也是逐步扩大的。但是，对国家干预同时又有不同的认识。因此，在同一个国家的不同历史时期，在不同的国家，公共政策包括的内容、政策类别是不同的。 一般来说，国防或军事政策、外交政策从来都是政府重要的政策领域。在西方国家的工业革命时期，由残酷的资本原始积累和自由放任的市场竞争导致的严重的贫困 问题，使政府开始重视社会救助政策；由于认识到贫困大多是由于年老、生病、失业所致，政府又开始实施社会保险、社会福利政策；由于科学技术的发展以及在经济活动中的广泛应用，对劳动力的知识、技能的要求提高，政府开始制定公共教育政策；由于贫困和战争导致住房严重短缺，政府不得不制定公共住房政策；由于市场经济的周期性波动以及为了主动地推进社会经济发展，或为了其他政治目的等，政府越来越多地通过税收、财政、金融、外贸等经济政策来干预社会经济的运行过程；由于能源问题产生了相应的能源政策；由于人口问题产生了相应的人口政策；由于环境问题产生了相应的环境保护政策等。 当然，公共政策的产生绝不仅仅是因为对既有的或新产生的问题的回应，任何一项公共政策的形成都会直接或间接地、明显或不明显地受到一定的价值观念、社会理论