校外培训立法的三个基础问题.pdf

48中小学教育教育科学文摘2022年第4 期校外培训立法的三个基础问题王敬波对外经济贸易大学，北京1 0 0 1 0 5探索与争鸣2 0 2 2 年第9 期，约1 2 0 0 0 字校外培训立法的调整对象校外培训立法的对象可以从两个维度划分，一个维度是以未成年人保护法确定的未成年人作为标准，另一个维度是以在校学生包括中小学生为标准，二者有重合也有差异。立法在确定调整对象范围时，义务教育阶段的在校学生是校外培训的重点，也是义务教育法保护的重点，因此属于校外培训立法保护的重点人群。需要讨论的特殊情况有三个：第一，是否应将0 3 岁以及3 6 岁早期教育包括在内。早期教育和校外教育在教育目标、活动形式上差异较大，监管的重点也不同，为强调立法的有效性和针对性，校外培训立法应将面向0 3 岁未成年人开展的早期教育排除在外。3 6 岁的儿童大部分进人幼儿园，属于学前教育，鉴于小幼之间衔接的客观性，学前教育普遍存在超前超纲现象，因此应将针对3 6 岁学龄前儿童的培训纳人立法调整范围。第二，校外培训立法调整的范围是否限于义务教育阶段的学生，是否应包括高中生。高中生虽然不在义务教育法调整范围之内，但是从宽口径保护在校学生的角度，应当将高中生涵盖在内。第三，初中毕业后的未成年人的职业培训是否包括在内。校外教育的对象是青少年儿童，成人的继续教育和终身学习不在其中。部分学生初中毕业后不再继续读书，而是选择就业，这些人群从年龄上仍然属于未成年人，但是已经不具有在校学生的身份，为就业而参加的职业培训不属于校外培训。校外教育的内容和形式具有多样化、个性化的特征，旨在满足学生在学校学习之外的个性化需求。校外培训形式多样，课程班、夏令营、留学营、游学营等不同形式的培训均在立法调整范围之内。通过概括加列举的方式明确立法调整范围，有助于最大限度减少培训形式变异的可能性，防止立法出现“破窗效应”。在校外培训立法中，可以将校外培训界定为：与学校教育相对称的，在学校教育学制计划之外，自然人、法人或者其他组织针对3 一6 岁的学龄前儿童以及在校中小学生开展的有目的、有计划、有组织的一种社会教育。校外培训立法应坚持的基本原则校外培训虽然不在国家学历教育范畴之内，但是涉及公民的受教育权，尤其是未成年人的受教育权，这从本质上决定了政府加强对其监管的必要性、合理性和合法性。正是教育受益主体的不确定性、多数性、多样性，使得教育活动所产生的利益具有公共性、共享性、整体性、社会性，即教育所具有的天然的公益性特征。中小学校外教育作为学校教育的有益补充，是整个教育系统的重要组成部分，也具有公益性。也就是说，虽然校外教育与校内教育的供给主体不同，但它们本质上都是教育活动，因此应当都具备教育的公益性本质。学校教育从多数受教育者的共性需求出发，课程设置、课程大纲制定、教材编写、课程时间等通常由政府相关部门统一制定或审核，难以充分回应受教育者多样的个性化需求。校外教育相对于学校教育更具有差异化、个性化、针对性，有助于弥补校内教育的盲点和不足，提升、完善校内基础教育，满足受教育者更高层次的多元化需求，推动中小学生的全面发展，形成与校内教育产品的错位、互补供给，实现其应有的查漏补缺、互补完善的功能定位，避免教育供给的重复化。学校教育作为公民教育权的基础保障，是中小学教育的主体与核心，校外教育则处于一种补充、辅助的地位。全社会教育水平的提高既有赖于学校的普遍化和一般化教育，也应允许家长和学生有根据自身实际情况选择个性化教育的空49中小学教育2022年第4 期教育科学文摘间和能力。学生是教育活动的主体，无论是学校、教师还是家长，都应以学生的兴趣、能力为出发点培育孩子，使其既贴合社会发展要求又满足个性化发展需求。校外培训监管立法目的在于规范而非取缔，强调回归教育本质，通过提高校外培训质量促进未成年人健康发展，构建教育良好生态。对于校外培训的治理要综合施策，并在分类的基础上精准开展。以2 0 1 6 年民办教育促进法全面修订为标志，我国在民办教育中构建起了分类治理的体系。分类治理原则作为校外培训中的一项重要基本原则，是分类施策的基础。从行为主体、行为内容等角度均可以对校外培训进行不同的分类。从学科角度进行分类更有利于提高监管的精准度，其核心目标是防止校外培训与学校学制内教育同构，并冲击学校教育，增加中小学生课业负担。学科类培训是以道德与法治、语文、历史、地理、数学、外语（英语、日语、俄语）、物理、化学、生物等学科知识与技能培训为导向，以提高学生课业成绩为目的，重在进行学科知识讲解、听说读写算等学科能力训练，以教师（包括虚拟者、人工智能等）讲授示范、互动等为主要形式，对学生的评价侧重甄别与选拔，以学习成绩、考试结果等作为主要评价依据。学科类校外培训在教学内容、教学形式、教学目标上和学校学制教育之间具有高度相关性，如果监管不力，极易干扰学校教学并加重学生学业负担，因此学科类校外培训是国家“双减”政策监管的重点，要对教学内容、教师资质、上课时间、资本化问题等予以特殊规定。相对而言，体育（或体育与健康）、艺术（或音乐、美术）以及综合实践活动（含信息技术教育、劳动教育、科学教育）等虽然在广义上也属于学科，但是目的在于培养学生更广泛的兴趣爱好、创新精神和实践能力，促进学生个性化发展和全面发展，以体验式、探究式、项目式、综合性学习为主要方式，以身体性、实践性、创造性活动为主要过程，以教师指导、学生实践探索为主要形式，对学生的评价强调综合素质的提升与发展，以表现性评价为主，注重教学评一致性，不涉及学业成就与学科类考试成绩，应视为非学科类培训。非学科培训虽然也与学校教育相关，但是与中高考科目相关性不强，与学科类相比较，其“应试性”特征较淡，总体上符合国家“五育并举”的导向。同时，其可以有效弥补当前学校教育中体育教学和美育教学所面临的资源不足的困境。教育部“双增”政策主张整合校内、校外资源开展素质教育实践活动，将非学科类校外培训作为学校开展素质教育课程的有益补充。对非学科类培训监管的重点主要是对其服务过程中侵害群众利益的乱象予以规治，重点落实审批设置、内容审核、人员资质、预收费监管、价格监测、广告宣传、安全保障方面的规范，保障学员、家庭以及从业人员基本的合法权益。校外培训应构建全链条监管体系教育公益性原则并不排斥市场经济，市场经济是教育公益性原则赖以存在的客观社会基础。有别于公立性教育资源应当均衡、公平的要求，校外培训服务的购买者属于消费者，经营性的教育培训行业要发挥市场机制的决定性作用，政府的管制行为应以维护教育的公益性，确保未成年人利益最大化，促进市场公平、有序竞争为宗旨。1.市场准人监管我国现行市场准人的方式按管制强度由高到低包括行政许可、行政备案以及告知承诺三种形式。校外培训市场准人是监管链条的第一个环节。开展校外培训应当设立专门机构，取得培训许可，具有法人资格。根据不同类型的校外培训，按照属地原则分别由不同的行政部门负责。申请设立学科类校外培训机构，由所在地县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批，到同级相应部门进行法人登记。申请设立体育、文化艺术、科技等非学科类校外培训机构，由所在地县级以上地方各级人民政府确定的有关部门按照国家规定的权限审批，到同级相应部门进行法人登记。利用互联网技术在线开展校外培训活动的，还应符合相关法律、行政法规规定。考虑到线上、线下、学科类培训、非学科类培训的差异性，可以设置线上、线下、学科类、非学科类四类校外培训许可，并分别规定许可条件。2.从业人员监管校外培训机构从业人员的法律身份问题涉及到从业人员是否需要取得教师资格、是否适用教师法以及享有教师的权利义务等一系列实践问题。在规范和鼓励、监督和促进并行的整体思路下，可以在立法中规定：从业人员中专职从事教学或教研人员应当达到一定的比例和相应资质要求。具体比例和资质要求由国务院教育行政部门会同科技、文化、体育等相关部门确定，旨在将教学、教研人员必须取得“教师资格”的硬性要求软化为“相应资质50教育科学文摘中小学教育2022年第4 期要求”，既考虑到部分非学科类培训机构中从业人员无法取得对应教师资格的实际困难，又尊重了教师资格条例调整教师资格问题的普遍性规定；既符合 教师资格条例实施办法中对“确有特殊技艺者”从事教师职业的放宽规定，也与现行校外培训机构从业人员管理办法（试行）第4 条第（四）款的规定“教学、教研人员应熟悉教育教学规律和学生身心发展特点，从事按照学科类管理培训的须具备相应教师资格证书，从事按照非学科类管理培训的须具备相应的职业（专业）能力证明”的要求保持一致。3.培训内容的监管校外培训材料是承载培训内容的载体，应当参考学校教育中对教材和教科书的监管模式。校外培训材料即是校外培训机构所使用的“教材”，但是校外培训毕竞是学校教育的补充，对其教学材料的监管不必比教材更加严格。考虑到校外培训目标是满足社会个性化和多样性的需要，应赋予校外培训机构一定的自主权，在立法中可以要求校外培训机构对编写和使用的培训材料质量负责。同时，强化其自我管理，要求校外培训机构参照中小学教材管理的相关规定加强培训材料的全流程管理，建立健全校外培训材料的编写、审核和使用等工作制度，加强过程控制，确保培训材料的思想性、科学性、适宜性，确保符合正确的政治方向。校外培训材料实行备案制，定期将培训材料和相关工作制度报有关行政主管部门备案，以便行政主管部门对校外培训材料进行实时监督。4.招生、收费、融资等商业行为的监管校外培训属于教育行业，因此教育的公益性是其第一属性，但是其市场属性使其不同于学校教育，对校外培训商业行为的监管在不损害教育公益性和未成年人保护等法律原则的基础上，也要遵循商业规则。规范校外培训的目的是将其纳入社会公共服务教育范畴之内，与学校教育协同发展，促进教育公平。一是限制营利性。对于义务教育阶段的校外培训机构可以限制其营利性，并在立法中要求义务教育阶段的校外培训机构登记为非营利法人。为防止限制扩大化，应将非营利性限定在义务教育阶段。二是招生监管。校外培训立法可以对校外培训招生广告的内容、发布途径、发布方式等内容进行规制，如要求校外培训招生广告中应当准确、清楚、明白地写明培训的内容、对象、地点、授课方式、有效期限、价格等重要事项。同时，对其招生广告设定限制条件，如不得使用误导性语言进行宣传或者虚假宣传；不得包含劝诱不满1 4 周岁未成年人的家长购买服务的内容；不得在中小学校、幼儿园内开展校外培训招生广告活动；不得利用中小学生和幼儿的教材、教辅材料、练习册、文具、教具、校服、校车等发布或者变相发布招生广告。三是收费监管。校外培训立法可以要求校外培训机构建立培训成本核算制度，基于培训成本和市场需求等因素，遵循公平合法和诚实信用等原则，考虑经济效益和社会效益，合理确定收费项目和标准。政府价格主管部门可以对校外培训机构建立价格监测制度，定期发布重要校外培训项目价格指数，促进校外培训行业科学合理确定计价办法，明确收费标准，遇制过高收费和过度逐利行为。除了上述监管方式之外，立法中还可以探索合同监管、信息公示等多种方式。鉴于校外培训中，学员及其家长和培训机构之间存在的信息不对称等问题，可能直接影响学员和家长合法权益，因此在校外培训立法中还可以考虑加强合同监管，由行政机关制定校外培训服务合同示范文本，校外培训机构应当严格按照合同规定收取培训费、提供服务。