江西财经大学公共管理学讲义(1).pdf

第一章 导论考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m1第一章第一章 公共管理学导论公共管理学导论 一、公共管理概述二、公共管理学概述三、公共管理学的发展历程考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m2一、公共管理概述（一）公共管理的概念（二）公共管理的对象（三）公共管理与私人管理（四）公共管理与公共行政考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m3（一）公共管理的概念 由“公共的”和“管理”两词组成。“公共的”与“私人的”相对，表示公共组织的职能、活动范围；与多数人的利益相关，有较多的社会公众参与；是众人的事务领域。“management”一词的拉丁词源来自于“manus”,意思是“亲自控制”或“取得结果”。“管理”是指公共管理作为管理活动的一般属性，表明公共管理是公共管理主体实施公共事务管理的一系列计划、指挥、组织、协调、控制等管理活动的总和。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m4对“公共管理”的几种认识 胡德（HOOd）认为：“公共管理即国家的艺术，能够松散地被定义为如何设计和管理公共服务的问题，以及政府行政部门的细微工作”。克莱姆（Kraemer）认为：“公共管理是一种新的途径，是传统公共行政的规范取向同一般管理的工具取向的结合体。它的重点是将公共行政作为作为一种职业，并将公共管理者视为职业的实践者，而非政客或政治家”。卡尔森（Garson）认为：“公共管理是对行政的一般方面科际整合的研究它将人力、财政、物资、信息和政治资源的管理与管理学的计划、组织、控制职能相融合”。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m5对“公共管理”的几种认识 欧文休斯（OwenEHughes）认为：“政府公共部门施政的价值和努力都是为了实现三E：经济、效率与效能”。陈庆云教授认为，公共管理是指那些不以营利为目的，旨在追求增进与公平分配社会公共利益的调控活动。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m6公共管理（public management）公共管理是公共组织为满足公共需求，实现公共利益而运用多种手段对社会公共事务进行有效管理的活动。特征：1.主体是多元化的公共组织2.客体是各种社会公共事务3.目标是实现社会公共利益4.本质是满足社会公共需求5.可运用一切管理手段（行、经、法等）考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m7（二）公共管理的对象社会公共事务公共事务（Public Affairs）指涉及社会全体公众整体的公共利益的一系列活动和这些活动的实际结果。即对公共物品形成和效能的实际描述。包括社会问题、公共项目、公共物品和资源。1.社会问题人类社会共同体解决所面临的社会公共问题的共同需要。2.公共项目指为实现公共管理目标而采取的一系列行为及其过程。3.公共物品指具有消费的非竞争性和非排他性、自然垄断性及收费困难等特征的物品。4.公共资源指一国或一地区内拥有的人力、物力和财力等物质和精神要素的总称。分为自然和社会资源（公共信息资源、公共人力资源等）。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m8社会的构成部门与学科公共管理学科公共管理学科Public ManagementPublic Management(企业企业)Business（非政府组织（非政府组织）Non-Government organization社社 会会Society私人私人 部部 门门Private Sector社社 会会 部部 门门Social Sector政政 府府 部部 门门Public Sector企业管理学科企业管理学科Business Administration(各级政府各级政府)All levels government考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m9（三）公共管理与私人管理（private management）相同点：都属于管理的范畴 构成要素与职能基本相同管理的主体、对象、目的、职能、方法等管理的主体、对象、目的、职能、方法等计划、决策、组织、协调、控制等计划、决策、组织、协调、控制等考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m10（三）公共管理与私人管理区别：管理的目标不同 实现公共利益实现公共利益以营利为目的，追求利润最大化。以营利为目的，追求利润最大化。资源基础不同 公共权力和公共资源公共权力和公共资源私权力和企业资源。私权力和企业资源。权威性质不同 政治权威和强制性政治权威和强制性市场的权威和市场的竞争力。市场的权威和市场的竞争力。理性和责任不同 政治理性，平衡各种社会利益和价值政治理性，平衡各种社会利益和价值经济理性。经济理性。受约束不同 严格受宪法和法律约束严格受宪法和法律约束更多的受契约的约束。更多的受契约的约束。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m11（四）公共管理与公共行政（public administration）公共行政（行政管理）广义指一切团体处理行政事务的活动。包括国家机关和非国家机关中的领导、决策、办公室、人事后勤等管理活动。狭义指政府管理。即政府机关执行的任务和进行的活动。Administration来自拉丁文Administratre，原意为“为-服务”。公共行政（public administration）与私人行政（private administration）都是属于行政（administration）的范畴。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m12（四）公共管理与公共行政联系：1.都是对社会公共事务的管理2.核心主体都是政府3.都以追求公共利益为目标4.都有很强的法律规范性考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m13公共管理与公共行政区别：1.管理主体公共组织政府2.管理客体社会公共事务政府管理的社会公共事务3.管理思想强调企业管理思想，“管理市场化”强调执行规范，“政策科学化”4.管理取向外部取向，重视项目、结果、绩效的管理内部取向，重视机构、过程和程序的管理考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m14二、公共管理学（一）公共管理学的定义（二）公共管理学的研究对象（三）公共管理学的基本特征（四）公共管理学的研究内容（五）公共管理学的研究方法（六）公共管理学的研究途径考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m15（一）公共管理学的定义 公共管理学是一门研究公共组织对社会公共事务进行有效管理的规律的科学。公共管理学是在公共行政学的基础上发展而形成的。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m16对公共管理学的不同理解1.将公共管理学等同于公共行政学；2.把公共管理学看成公共行政学的一个分支学科；3.将公共管理学看做一种不同于传统的公共行政学和政策分析的一种新途径、新范式或新的学科框架。我们是站在第三种理解上看待公共管理学的。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m17（二）公共管理学的研究对象 公共管理学研究的是公共组织尤其是政府组织的公共管理活动，或者说，它以现实的公共管理实践作为研究对象，目的是提供与公共管理相关的知识和方法。陈振明 公共管理学是一门新兴的学科和学派，旨在帮助公共管理者获取解决公共问题、处理公共事务所需的知识、技能与策略，作为一门学科，它以公共管理者为教学和研究的对象。张成福 公共管理学是一门运用管理学、政治学、经济学等多学科理论和方法研究公共管理活动或公共管理实践的学科，尤其是研究政府为主体的公共组织的管理活动及其运动规律。张康之 考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m18公共管理学公共管理学管理学管理学社会学社会学政治学政治学公共政策学公共政策学公共行政学公共行政学公共经济学公共经济学公共管理学与相关学科的关系公共管理学带有明显的政治性，但公共管理学更有着明显的应用性和操作性。公共管理学带有明显的政治性，但公共管理学更有着明显的应用性和操作性。公共政策学侧重于研究公共政策本身的提出、制定、实施以及评估的过程。公共管理学把公共政策作为一种工具或手段，旨在通过公共政策解决公共问题。公共政策学侧重于研究公共政策本身的提出、制定、实施以及评估的过程。公共管理学把公共政策作为一种工具或手段，旨在通过公共政策解决公共问题。公共管理学以公共经济学已有的成就为基础，但公共管理学无论是在其研究范围上，还是在其主体上，都比公共经济学更宽。公共管理学以公共经济学已有的成就为基础，但公共管理学无论是在其研究范围上，还是在其主体上，都比公共经济学更宽。社会学是研究社会公共行为、社会价值准则和社会管理活动的方式等整个社会生活的科学，公共管理学是研究和解决公共问题。社会学是研究社会公共行为、社会价值准则和社会管理活动的方式等整个社会生活的科学，公共管理学是研究和解决公共问题。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m19（三）公共管理学的基本特征1.综合性与独立性的统一2.理论性与应用性的统一3.实证性与规范性的统一4.公共性与管理性的统一考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m2 0（四）公共管理学的研究内容1.公共管理和公共管理学2.公共组织理论3.公共管理环境4.公共物品管理5.公共管理的职能6.公共政策管理7.公共项目评估8.公共资源管理考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m2 1（五）公共管理学的研究方法1.案例分析法2.比较分析法3.系统分析法4.实验分析法5.理论分析法6.数量分析法考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m2 2（六）公共管理的研究途径根据波兹曼的观点，公共管理大致可分为两种研究途径：1.公共政策途径（Public Policy Approach，P途径）视公共管理为政策分析互补之物 研究取向重视非理论性的、以实务为基础的规范取向 研究方法个案研究法 研究对象高层管理者2.企业管理途径（Business Approach，B途径）研究取向认为公私部门管理没有质的差别，偏好企业管理的概念和工具 研究方法个案研究与量化研究 研究对象具备文官资格的公共管理者考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m2 3三、公共管理学的发展历程（一）传统的公共行政学（二）新公共行政学（三）新公共管理运动（四）新公共管理学（五）公共管理学在中国的发展考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m2 4政府管理的研究“范式”作为政府管理研究领域经历了三次研究“范式”的转换：传统的公共行政学（public administration）新公共行政学（new public administration）新公共管理学（new public management）考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m2 5（一）传统的公共行政学（public administration）公共行政学的传统形成于20世纪2030年代，其思想基础由威尔逊和马克斯韦伯等人在19世纪末、20世纪初奠定，其主导地位一直持续到20世纪60年代。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m2 6传统的公共行政学的代表人物 伍德罗威尔逊 弗兰克古德诺 马克斯韦伯 怀特和魏洛比 传统公共行政学深受科学管理运动的影响，其代表人物是泰罗和法约尔。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m2 7美国现代行政学的鼻祖，曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州长和美国第二十任总统。1887年，威尔逊发表行政（学）之研究（The Study of Administration）后，公共行政学成为一门独立的学科。“行政研究首先要发现政府能恰当而成功地做什么事情，以及如何以最高的效率和最低的成本来做好这些事情。”伍德罗威尔逊（Woodrow Wilson，18561924）考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m2 8弗兰克古德诺（Frank Goodnow,18591939）曾任哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学校长，美国政治学会的第一任主席和塔夫托总统的经济与效率委员会顾问。政治行政二分说的完善者比较行政法（1893）政治与行政：对政府的一项研究（1900）提出：政治是民意的表现，行政是民意的执行。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m2 9马克斯韦伯（Max Weber，18641920）曾任维也纳大学和慕尼黑大学教授，出任过魏玛宪法起草委员会顾问。他的官僚科层组织理论被认为是组织学的也是行政学的最重要的理论之一。“现代组织理论之父”官僚体制理论创始人经济与社会（1910）,社会组织与经济组织理论（1922）认为：现代组织的理想类型是官僚制度（Bureaucracy，科层制）主张：建立劳动分工、层级结构和对事不对人的官僚体制。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m30弗雷德里克泰罗（Fredrick W.Taylor,18561915）“科学管理之父”计件工资制（1895）工场管理（1903）科学管理原理（1912）效率是管理的最高原则提高效率的途径：挑选一流工人、标准化操作、记件工资制等。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m31亨利法约尔（Henri Fayol，18411925）工业管理和一般管理（1916）论一般管理上的原则（1908）管理的五要素 planning、organizing、commanding、coordinating、controlling 管理的十四条原则考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m32传统的公共行政学的基本内容 以正式政府组织机构（官僚组织）作为研究的主要领域；以政治行政二分法作为理论基础；致力于行政管理普遍原则的探索；以效率作为公共行政的最高标准，倡导建立权力集中、指挥统一、体系完整、分工明确、职责分明的政府系统。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m33传统的公共行政学的局限 强调管理中组织结构、活动原则、影响因素等，注重组织与管理的静态方面，忽视了政策制定中人的社会性及环境因素；坚持政治与行政二分论，只强调行政本身的原理性研究，忽视政治过程或政策过程的作用；过分强调效率，忽视公平。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m34（二）新公共行政学（new public administration）新公共行政学在20世纪60年代末、70年代初的兴起，标志着公共行政学范式主导地位的终结以及政府管理研究新范式的出现。其主要特点是致力于将公共行政学的研究建立在规范理论的基础之上,强调公共行政应该追求社会公正,不能仅仅追求“效率”。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m35明诺布鲁克会议 1968年9月，由美国行政学家沃尔多号召和资助，32位年轻的行政学者会聚于美国纽约州雪城大学的明诺布鲁克会议中心，试图通过回顾和检讨公共行政学的发展历程，讨论公共行政面临的问题，寻求公共行政未来的发展方向。会议提出了“新公共行政学”作为区别以往行政理论的理论标志，并以政府及其官员公共行政管理过程中的价值观和伦理观，作为新公共行政学的核心概念和关键性问题。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m36新公共行政学的代表人物赫伯特西蒙 科学决策理论的创始人。其贡献表现为：第一，认为决策贯穿整个管理过程，从而从理论上批判和否定了政治行政二分说。第二，广泛吸纳其它学科的研究方法，拓宽了行政学视野。乔治弗雷德里克森 1971年出版代表作论新公共行政学，便较为成熟地提出了以公平为核心的基本价值，向传统公共行政学发起了挑战。突出地提出了社会公平问题。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m37赫伯特西蒙(H.Simon)管理行为管理组织决策过程的研究（1947）西蒙的行政学说自成体系，大致可以分为三大部分：行政管理研究方法理论；决策理论；对行政组织及决策技术的实际研究。其中，决策理论影响较大。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m38新公共行政学的基本内容抛弃了政治行政二分法的观点，认为这种观点缺乏经验的支持，事实上管理者既要制定政策，又要执行政策；抛弃了传统的过于稳定的官僚体制，寻求更具灵活性的组织结构：分权、权力下放、项目管理、组织发展等问题被广泛提出。新公共行政学以民主和公平为理论基础。突出地提出了社会公平问题，强调以社会公平为核心。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m39新公共行政学提出的问题传统公共行政学试图回答二个问题：我们如何在可供利用资源的条件下提供更多更好的服务（效率）？我们如何少花钱而保持特定的服务水平（经济）？新公共行政学提出了一个全新的问题：这种服务是否增进了社会公平？考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m40（三）新公共管理运动 一般是指从20世纪70年代末80年代初首先由英国撒切尔夫人内阁和美国里根政府开始的对公共部门组织和管理的彻底改革，其措施主要包括严格的成本控制、权力分散化、加强一线管理、运用市场机制和强化服务质量。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m41各国新公共管理运动简况英国美国法国新西兰日本考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m42英国（1）引进私人部门管理技术阶段（19791982）任用雷纳为首相的效率顾问，设立一个效率小组。提出“政府财政管理项目”（FMI）的改革方案。同时撒切尔夫人提出了著名的3E标准，作为衡量政府行政管理和公共服务的最终尺度。3E：节约（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）（2）公共服务私有化阶段（19831987）“缩减国有的疆界”其目的是解决公共服务效率低下的问题。“保守党内阁拒绝集权式管理、官僚主义和干预者风格的政府形象，政府不必告诉人们应该做什么和怎样做，政府干预的利益早已经消失了，政府必须坚信自由和自由市场，自觉限制自己的活动范围，相信企业的创造力。”（撒切尔夫人语）考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m43英国（3）公共服务代理化阶段（19881996）1988年，提高政府管理：下一步报告，又称伊布斯报告。针对政府存在的五个方面的问题，提出了一个政府机构和职能改革的全新架构，其核心思想是政府职能代理化。政府公共服务的新架构有两部分组成，一部分是负责政策制定的核心政府部门，一部分是负责政策实施的代理机构。保守党领袖梅杰上台（19901997）后，推出“公民宪章”运动。英国政府于1991年颁布公民宪章,主张施行以顾客为导向的公共管理。（4）公共和私人部门伙伴关系阶段（1997）1997年工党领袖布莱尔上台后，大力推行以公共和私人部门伙伴关系为核心的政策组合。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m44美国 始于里根1981年入主白宫。1982年2月，成立一个专门委员会，由来自私人部门的彼德格利斯任委员会主席，对联邦行政系统的运作成本进行全面调查。委员会以“公共部门和私人部门本质上是一样的，他们应该按照同样的经济参数和管理原则进行判断和评价，政府就应该像一个大型美国公司那样进行组织管理”为理念。90年代初克林顿执政以来，开始了美国政府重塑运动，并遵循以下四条原则：（1）顾客至上原则；（2）简化管制原则；（3）授权与考核原则；（4）提高效能原则。主要内容：（1）以企业家精神改造政府；（2）打破垄断放松管制，实行私有化；（3）实行“新联邦主义”，扩大州和政府的职权。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m45法国 始于20世纪80年代。密特朗当选总统之后，主要采取了以下措施：实行以权力下放为主要内容的地方管理制度改革，主张以民主监督、自治治理、人民参政为中心的方式，改变几个世纪以来法国高度中央集权的地方管理制度，实现地方自治、民间团体参与地方管理的“新公民制度”；改革司法制度，增加劳动者权利，提高职工在企业中的地位，提高低工资者待遇，缩小贫富差距。1995年希拉克执政后，进行了较深入与广泛的自由主义改革。如改善政府与公务员之间的关系；对公共服务政策进行评估；设立服务窗口与服务电话，提高公民服务机构的服务质量，改善政府与公民的关系；进一步扩大地方自主权等。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m46新西兰 始于1984年。遵循以下五个原则：（1）凡是可以由私人经济部门和非政府组织妥善履行的职能，政府就不介入，政府只能涉足于民间经营缺乏效率与效益的领域；（2）公共部门的事业组织与运营模式应该采取私人经济部门的模式；（3）降低中央集权控制，实现各部门各负其责时，政府公共管理活动最富于效率；（4）明确制定各类政府组织的目标，严格区分部长的决策功能和部门执行行政主管的执行功能；（5）公共服务的供给应遵循竞争招标原则。新西兰改革的范围包括财政管理改革、预算改革、机构改革、公务员改革、民营化改革等。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m47日本 主要特点：（1）强化立法，健全法规；（2）通过民营化，实现“由官向民的转移”：（3）推动规制缓和，促进有效竞争；（4）精简政府机构与人员。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m48新公共管理运动的特征：奥斯本和盖伯勒总结出十大原则：1.掌舵而不是划桨；2.授权而不是直接提供服务；3.把竞争机制注入到提供服务中去；4.改变照章办事的组织；5.更加关注效果而不是投入；6.满足顾客的需要而不是官僚政治的需要；7.有收益而不是浪费；8.预防而不是治疗；9.从等级制到参与和协作；10.通过市场力量进行变革。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m49（四）新公共管理学（new public management，NPM）是对20世纪70、80年代以来对传统的行政管理范式进行创新改革出现的新管理方法的称呼。公共管理学是在20世纪70年代首先从美国的公共政策学院和商学院发展起来的。美国公共管理学家把前者称为the policy approach，即P途径；后者称为the businessapproach，即B途径。经过7080年代的孕育和进化，公共管理的P途径和B途径逐渐汇合，形成公共管理的新范式。以1971年召开的首次全美公共管理学术会议为标志，公共管理新范式诞生。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m50新公共管理学 新公共管理学更多地从经济学的途径来研究公共管理尤其是政府管理问题，它被人们称为“以经济学为基础的新政策管理理论”或“市场导向的公共行政学”；它提供了一种当代公共管理的新模式，在处理公共管理实践尤其是政府与市场、企业和社会的关系时提供了一整套不同于传统行政学的新思路。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m51新公共管理范式的理论基础 通常认为，政治科学研究人在公共舞台上的行为，经济学一直研究人在市场上的行为，政治学通常假设政治家追求公共利益，经济学则假设所有的人都追求自己的私利，二者是不同的。布坎南认为，市场与政治之间的重要差异并不在于人们追求的价值或利益的不同，而在于人们追求他们的利益时所处的条件不同。因此，政治活动过程摒弃经济的追求效率（效益）的理念是行不通的。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m52新公共管理范式的理论基础公共选择理论委托代理理论交易费用理论考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m53公共选择理论（Public Choice Theory）一种试图运用西方主流经济学的基本原理和方法来研究政治问题或集体选择问题的经济学说和政治学说。其代表人物由詹姆斯布坎南、戈登塔洛克、丹尼斯缪勒等人。该理论以“人首先是一个经济人”的经济学假设为基点，把政治舞台模拟为一个经济学意义上的市场，分析个人在政治市场上对不同决策规则和集体制度的反应（即公共选择问题），以期阐明并构造一种真正能以个人的自利型为导向公共利益的政治秩序。指导意义在于，强调运用市场这只“看不见的手”来克服公共部门的弊端，对政府机构进行市场导向的改革，以市场竞争的力量来实现有效的公共管理。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m54委托代理理论 关注的是在委托人和代理人的目标、利益不一致而信息又不对称的情况下，如何实现激励相容，即如何既能够保证委托人的利益得以实现由能够满足代理人的合理要求。其早期的代表人物是詹森和麦克林。早期是用来分析企业的，后来人们发现代理问题普遍存在于任何具有科层结构的组织中。与私人部门相比，公共部门中的代理问题更为严重，代理成本也更高昂。因为，公共部门的委托代理关系更为复杂。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m55交易费用理论 交易费用理论是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。其基本思路是：围绕节约交易费用，把交易作为分析的基本单位，找出区分不同交易的特征因素，然后分析什么样的交易应该用什么样的体制组织来协调。交易费用分析有两个基本的行为假定，即有限理性和机会主义。科斯定理：在完全竞争的条件下，私人成本和社会成本将会相等。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m56新公共管理学的特点1.是一种广泛而综合的知识框架。2.拓展了政府管理研究的领域,具有一系列的主题创新。3.更多地从经济学的途径来研究公共管理或政府管理问题。4.提供了一种当代公共管理的新模式。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m57新公共管理学的基本观点1.政府应该起掌舵而不是划桨的作用；2.公共组织与私人组织具有相同的管理属性；3.政府服务应该以顾客为导向；4.公共部门管理应由重视工作过程与投入转向注重结果与产出；5.通过授权来改进公共部门的工作；6.重视公共人力资源的管理和开发。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m58新公共管理产生的社会背景1.公共财政的压力20C 70s，“石油危机”加速经济普遍衰退，公共财政收入减少；社会福利政策造成日益严重的财政危机。2.国际竞争的压力20C 70-80s,“经济全球化”使“科层官僚制”的不足日渐暴露，降低施政成本，提升国际竞争力成为核心课题。3.公共物品品质的压力二战后，政府难以满足公众对高质量公共服务的需求；公共政策因利益集团常常丧失中立性；公众希望设计出新制度，保证公共物品品质的不断提升。4.社会管理的压力20C 70s以来，科技的发展引发的社会问题，社会治安、环境恶化、失业、交通、教育、公共卫生等问题使政府治理能力受到挑战，改革政府的呼声日高。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m59（五）公共管理学在中国的发展1896年，梁启超：我国公卿要学习行政学1898年，京师大学堂开设有关课程译介美、日文献张金鉴 行政学之理论与实际（1935）江康黎 行政学原理（1936）考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m60公共管理学在中国的发展1979年3月邓小平：“政治学、法学、社会学以及世界政治的研究，我们过去多年忽视了，现在也需要赶快补课。”1980年，中国政治学会成立1982年，复旦大学全国行政学讲习班1984年8月，“行政科学研讨会”考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m61公共管理学在中国的发展20世纪90年代中期以后，我国的行政管理开始向公共管理转型。1997年，公共管理学正式成为管理学门类下的一级学科，包含行政管理、社会医学与卫生事业管理、教育经济与管理、社会保障、土地资源管理等5个二级学科。1999年5月，国务院学位委员会决定在我国开展公共管理硕士（MPA）专业学位教育。2001年2月，全国公共管理硕士（MPA）专业学位教育指导委员会正式成立。目前，我国多数高等院校先后成立公共管理院系，开设公共管理专业。考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m62 第2章 公共管理主体考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m63马克斯韦伯的官僚制理论官僚制组织在20世纪的发展及其表现 任务型组织及其管理非政府组织的社会作用公共管理者的基本素质要求重点问题重点问题重点问题 重点问题 考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m64一、官僚制组织理论一、官僚制组织理论 二、官僚制组织在二、官僚制组织在20世纪的发展世纪的发展 三、官僚制组织的普遍适应性三、官僚制组织的普遍适应性 第一节 官僚制组织第一节 官僚制组织考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m65“官僚制”（bureaucracy）一词源于18世纪中期的法文，亦译为“科层制”。“官僚制”一词专门指称一种组织类型的概念，是指一种建立在合理合法权威基础上的、体现了工具理性的等级控制组织系统，它拥有一整套严密的程序化命令服从关系和职务等级系列，每一职位上的工作人员都按照组织规则而不是按照个人偏好办事，因而能够使组织的管理技术效能最大化，实现高效率。一、官僚制组织理论一、官僚制组织理论考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m66 魅力型组织行使权威是基于领导者个人的人格。先知、救世主、政治领袖就属于具有这种权威的神秘人物。传统型组织。在传统型组织中，命令和权威的基础是先例和惯例。传统型组织中领袖的权威是以对传统文化的信仰和尊重为基础的。合理合法型组织。合理合法性组织是建立在相信统治者的章程所规定的制度和规则之上的，它以组织内部的各种规则作为权威的基础。三种典型的权威及其统治类型三种典型的权威及其统治类型考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m67（1）它是正式建立的持久统一的规则系统。（2）它是具有明确的职权范围限定的行政机构，这些机构由一些“公职”组成，公职的划分是按照劳动分工原则进行的。（3）它的机构与职位都按照等级原则进行管理。（4）通过技术性的或法律性的规则来控制官员。（5）行政人员同行政管理物资和生产物资完全分开。（6）任职人员不能有任何把职位占为己有的行为。（7）行政管理实行文书和档案管理。官僚制组织的特征官僚制组织的特征考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m68 首先，官僚制组织的理性主义思路符合工业社会的要求。其次，官僚制组织满足了资本主义经济迅速发展的要求。最后，官僚制组织符合现代政治发展的需要。二、官僚制组织在20世纪的发展二、官僚制组织在20世纪的发展考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m69 第一阶段：实践的探索阶段（19世纪末到20世纪20年代）。第二阶段：官僚制组织的黄金时期（20世纪40年代到60年代）。第三阶段：官僚制组织受到批评时期（20世纪60年代后）。20世纪官僚制组织的发展阶段20世纪官僚制组织的发展阶段考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m70 在政府有效地提供公共产品、进行宏观经济调控、解决外部性问题和维护市场秩序等所有方面，都需要借助于官僚制组织，官僚制组织的效率导向、按规则办事、非人格化等，在政府职能实现上发挥了独有的优势。由于政府内部官僚制组织在对理性与效率的强烈追求，逐渐地使国家权力掌控于专业化的行政专家手中。加上对专业主义的新要求、对专家意见的需求、对政治行政分离的日益高涨的呼吁，官僚制日益专业化、科学化，发展成专家行政，出现了沃尔多所说的“行政国家”（Administrative State）。三、官僚制组织的普遍适应性三、官僚制组织的普遍适应性考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m71（1）权力的层级结构保证了决策的可靠性。）权力的层级结构保证了决策的可靠性。（2）官僚制组织的层级节制原则保证了对组织成员的控制，使组织活动具有非人格化的特征。）官僚制组织的层级节制原则保证了对组织成员的控制，使组织活动具有非人格化的特征。（3）专业技术知识的运用是官僚制组织的一个主要优势。）专业技术知识的运用是官僚制组织的一个主要优势。（4）官僚制组织具有普遍的适应性。）官僚制组织具有普遍的适应性。官僚制组织的技术优势官僚制组织的技术优势考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m72在组织标准化方面，为了完成繁重复杂的工作任务，实现政府的社会管理目标，官僚制组织在管理中推行标准化方法。在工作程序化方面，官僚制组织强调通过组织内部各要素、各环节之间的分工协作关系而使组织以一个整体的形式出现，使组织内部各部门之间相互协调而使之成为一个无障碍的工作流。在管理规范化方面，官僚制组织是严格按规章制度办事的组织，它坚决抵制各种人情关系的干扰。官僚制组织在政府职能实现过程中的作用官僚制组织在政府职能实现过程中的作用考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m73一、任务型组织得到广泛应用一、任务型组织得到广泛应用 二、任务型组织的作用二、任务型组织的作用 三、任务型组织的规范与管理三、任务型组织的规范与管理 第二节 任务型组织第二节 任务型组织考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m74 进入21世纪后，随着社会的发展，越来越多的非常规问题涌现出来，而常规组织在应对这些非常规性问题上的无力，为任务型组织的发展提供了契机。首先，任务型组织广泛用于解决各类改革问题。其次，任务型组织频见于各类危机事件的处理。最后，任务型组织还经常用于解决各类复杂的、对社会影响较大的任务。一、任务型组织得到广泛应用一、任务型组织得到广泛应用考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m75 第一，任务型组织可以为危机事件的处理提供新的思路。第二，任务型组织可以提高政府的回应力。第三，任务型组织可以发挥抑制组织规模膨胀的作用。二、任务型组织的作用二、任务型组织的作用考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m76 任务型组织的规范与管理可以从四个方面来思考，它们分别是关于任务型组织设立的规范与管理、任务型组织资源获取的规范与管理、任务型组织运营的规范与管理、任务型组织解散的规范与管理。三、任务型组织的规范与管理三、任务型组织的规范与管理考试点考研网 w w w.ka o s h id ia n.c o m77 回应性设立是当前设立任务型组织的主要方式，现实中运营的任务型组织大多是通过回应性方式设立的，即在新任务出现时通过任务型组织的设立来回应任务需求。前瞻性的设立方式可以把不确定性事件的危害降到一个相对较小的范围。因为，前瞻性设立的作用在于通过对一定信息的分析，较早地寻找应对之策，以增加组织解决任务的主动性，伺机而动，减少在任务解决过程中的被动性。对任务型组织设立的规范与管理对任务型组织设