从弱激励到强激励：河长制政...—基于省级数据的事件史分析_曾莉.pdf

收稿日期:2021 08 03基金项目:上海市教育委员会科研创新计划项目人文社科重大项目(201701070002E00008)作者简介:曾莉(1975)，女，四川达州人，博士、副教授、硕士生导师，研究方向为政府治理与绩效管理;吴瑞(1998)，男，安徽六安人，硕士研究生，研究方向为公共政策。从弱激励到强激励:河长制政策创新扩散研究 基于省级数据的事件史分析曾莉，吴瑞(华东理工大学 社会与公共管理学院，上海 200237)摘要:借助 20072017 年我国省级面板数据，采用事件史分析法，探讨了中央目标约束、府际竞争、社会舆论等对河长制政策创新扩散的影响。结果表明:中央目标约束、府际竞争、社会舆论等显著影响河长制政策创新扩散，河长制政策创新扩散的强激励特性，与自上而下、横向竞争、自下而上等多源压力的共同作用密切相关。关键词:河长制;政策创新扩散;弱激励;强激励DOI:10 13956/j ss 1001 8409 2023 02 03中图分类号:F124 5;N213 4文献标识码:A文章编号:1001 8409(2023)02 0020 07From Weak Incentives to Strong Incentives:esearch on theInnovation and Diffusion of the iver Chief System Policy Analysis of Event History Based on Provincial DataZENG Li，WU ui(School of Social and Public Administration，East China University ofScience and Technology，Shanghai 200237)Abstract:Based on my countrys provincial panel data from 2007 to 2017，this paper explores the impact of central goal con-straints，inter governmental competition，and social public opinion on the diffusion of the river chief policy innovation by e-vent history analysis esults show that the central goal constraint，inter governmental competition，and social public opinionsignificantly affect the innovation and diffusion of the river chief system policy，and the strong incentive characteristics of theriver chief system policy innovation diffusion are more than top down，horizontal competition，bottom up，etc The com-bined effect of source pressure is closely relatedKey words:river chief system;diffusion of policy innovation;weak incentives;strong incentives2007 年江苏无锡暴发蓝藻危机，在社会舆论和中央的双重压力下，倒逼无锡市政府开创河长制工作制度。河长制作为地方政府流域治理的创新政策，于 2008 年开始在辽宁、河北、浙江、河南等地试点，并于 2009 年在湖北、广东、四川等地相继扩散，形成了以无锡为起点向全国辐射的“由点到面”的扩散路径。2014 年国务院召开河长制水环境治理会议，并于 2016 年印发了 关于全面推行河长制的意见，这意味着河长制进入了中央强制扩散阶段，全国所有省份均在 2017 年底全面实施河长制政策。近年来，政策扩散作为政策过程理论的重要分支，逐渐成为学术研究的热点，但是对政策扩散的讨论大都集中于经济发展1、医疗卫生2、政社合作3、教育改革4 及政府信息公开5 等领域。尤其在经济发展领域，经济政策具有绩效易测量、政绩显示度高和责任风险小等特点，很容易在全国快速扩散开来。与此有别，环境政策的实施需要消耗财政、政绩显示度低、问责风险大，且由于官员任期时间较短，容易出现“前人种树，后人乘凉”的困境，故环境政策扩散往往具有天然的“弱激励”特点。事实上，在我国水环境治理实践中，河长制政策仅02用了近 10 年时间便在全国自下而上扩散开来，河长制政策扩散似乎“有悖常理”。河长制具有财政消耗大、绩效潜在性强等现实困境，地方政府对此类政策实施的主动性一般不会太高，即弱激励的政策属性并不利于河长制政策的快速扩散。有学者将河长制快速扩散的原因归结于治污效果好6，但二者之间可能互为因果，将治污效果作为河长制快速扩散的原因有些牵强。一般而言，环境治理与经济发展是具有内在张力的目标任务，尤其是改革开放后地方政府把注意力集中于经济建设而忽略环境治理，以致环境政策扩散一直处于滞缓状态。但是，实践中河长制政策的创新扩散却呈现出了环境政策创新扩散的“强激励”逻辑。在此，值得反思的是:具有弱激励属性的河长制政策为什么会快速扩散开来?河长制创新扩散的影响因素究竟是什么?本文将借助我国省级面板数据，结合组织激励与政策扩散理论，采用事件史分析方法，从自上而下、横向竞争、自下而上三个维度，分析河长制政策创新扩散的影响因素，探讨河长制政策扩散由弱激励向强激励转换的过程模型，以深入理解环境类政策快速扩散的内在逻辑，为政策创新扩散研究在环境领域的理论发展做出努力。1理论分析:政策扩散的弱激励与强激励政策创新扩散是当前政策科学最引人关注的研究领域之一。自 Walker 开创政策创新研究领域以来，学界围绕政策创新扩散已开展了大量研究。政策创新是指政府首次采纳某项政策的行为，无论这个政策已经出现多久，也无论其他政府是否已经采纳它7。政策创新本质上是政府采纳或不采纳某项新政策的决策行为8，政策创新传播的过程就是政策扩散9，政策扩散强调不同政府采纳政策的历时性动态机制，二者是一个连续且不可分割的过程。可见，政策创新扩散是政府采纳一项新政策的传播过程。关于政策创新扩散研究，目前主要围绕政策创新扩散的模式和影响因素展开，针对内在机制挖掘的组织激励视角的研究甚少。组织经济学认为组织激励一般分为强激励与弱激励10，根据政策属性的不同，本文将其分为强激励政策与弱激励政策两种类型。弱激励政策具有问责压力大、绩效显示度低、财政消耗大等特点。练宏认为环保部门在形式上满足了科层制的需求，但是实质上却可以在内部灵活性上做出调整，所以呈现出组织中的弱激励特点，这样不仅可以保证环保部门的权威支配，还可以兼具一定的自主性11。环境政策同样具有强监控 弱激励的治理情景，以致我国长期以来的环境治理与经济发展之间呈现出的冲突关系更为复杂12。同时，我国财政和官员晋升的双重强激励，塑造了我国以经济发展为目标的“发展型政府”，而弱激励背景下的环境政策落地滞缓，呈现出了我国环保效果不彰的“环保悖论”13。在压力型体制下，地方政府长期重 GDP 轻环保，使得环境治理绩效在官员升迁中没有分量，环境绩效未能发挥政治性激励作用14。可见，弱激励政策的主要典型是环境政策，因为环保部门的问责压力大、绩效难测量、财政消耗大，这些都塑造了环境政策的弱激励属性，以致环境政策创新扩散往往会处于滞缓状态。强激励政策具有收益高、财政消耗小、晋升激励强、问责风险小等特点。从政策属性来看，政策采纳对政府有较强的财政或晋升激励 15，故政策创新扩散的速度较快。朱亚鹏等认为棚户区改造政策是具备社会经济双重政策属性的发展型社会政策，这一政策属性影响棚户区改造政策的扩散速度和扩散范围，所以很快扩散开来16。岳经纶等在研究罗湖模式的扩散过程中也发现，政策的高度兼容性是推动罗湖模式创新与扩散的主要动力，由于财政消耗小、相对优势明显、绩效显示度高等特点，促进了罗湖经验的快速扩散17。一项政策如果具有以上政策属性，自然属于强激励政策，即可以自发地快速扩散开来。但是，由纯粹外部压力驱动扩散的政策是否属于强激励政策?一般而言，推动政策扩散的机制包括竞争、模仿、学习与强制四种，强制机制是指通过政府政策或者强制性指令使得一项政策在高压环境下被动快速扩散，而不是通过政策本身的强激励属性推动开来，由此认为这种政策并不属于强激励政策。本文认为强激励政策是指具有绩效显示度高、问责风险小、财政消耗小等特点的政策，比如经济政策就是典型的强激励政策。事实上，一项政策的创新扩散主要受纵向与横向两个维度的因素影响。纵向维度通常包括自上而下和自下而上的因素，如政策文件、会议指示、法律强制18 和社会舆论;横向维度包括学习、模仿与竞争19。在我国，环境政策创新扩散受中央的影响比较强烈，如中央激励和中央强制，其中晋升激励的作用尤为凸显。同时，在晋升激励的约束下，府际竞争和社会舆论对政策创新扩散的影响也越来越明显。基于此，本文结合组织激励视角，选取中央约束(激励和强制)、社会舆论和府际竞争四个方面来分析河长制强激励产生的内在逻辑，进而构建了河长制政策扩散过程的理论模型(见图 1)。该模型表明，河长制作为一项环境政策，其政策属性包括绩效潜在性强、责任风险高、财政消耗大等弱激励特点，其在初期扩散过程中受到的弱激励作用较大，扩散较为滞缓。随着中央和社会对生态治理的重视，中央约束、社会舆论与府际竞争形成的外部压力，对河长制的弱激励属性将产生挤压效应，使河长制政策扩散过程最终受到强激励作用影响，进而促使河长制加速扩散，以致河长制短短十年便在全国扩散开来。图 1河长制政策扩散过程模型122研究假设21中央约束与河长制政策扩散组织经济学的激励理论认为，当委托人对代理人施加强激励时，代理人的注意力会从弱激励政策转向强激励政策20。也就是说委托人可以设定激励目标，引导弱激励型政策快速扩散开来。同样，在环境治理实践中，委托方即中央也会通过设计激励目标，转变省级政府的注意力分配。“十一五”规划明确提出要建设资源节约型和环境友好型社会，并制定了明确的减排指标，作为奖惩官员的主要依据;2015 年 环境保护法 实施后，环境问责和民主监督被应用到环境治理领域;随后，2016年国务院印发了“十三五”生态环境保护规划，提出了建立环境治理绩效评价体系，明确了环境考核的具体指标，并将最终考核结果直接纳入领导干部综合评价体系。不难发现，中央政府通过增加环境治理绩效在政府绩效评估中的比重，将省级政府的注意力争夺到环境治理领域，促进了环境治理目标的实现。由于环境治理绩效的测量指标一般包括废水排放量和水资源总量21，当一个省份的废水排放越多，污染越严重，就越会受到中央、邻近省份与社会的关注。随着中央对环境治理目标的激励加强，中央注意力也会越来越聚焦在该省份的环境治理任务上，包括中央环保督察等治理手段，进而激发污染严重的省份更加关注环境治理，促使其采纳水污染治理的河长制政策。同时，当官员尚处于任期内，省域水资源越丰富、水污染治理效果越好，那么环境治理绩效的潜在性会随之增强，进而也更能引起中央的关注，于是中央晋升激励的作用得以强化，水资源越丰富的省份，更可能采纳河长制政策。基于此，提出如下假设:H1:省域废水排放量越多，省级政府更倾向于采纳河长制政策。H2:省域水资源总量越多，省级政府更倾向于采纳河长制政策。另外，如果地方政府通过外部施压而采用某项政策，这便是由强制引起的政策扩散，其主要包括采用武力、威胁或激励22。一般而言，自上而下的纵向压力会通过指令方式，强制地方政府将注意力分配到环境治理情景中23，在我国权力体系中，地方政府的权力来自中央政府的授权，这决定了上级政府尤其