从精兵简政到简政放权的转变逻辑与三元统合_孙彩红.pdf

从精兵简政到简政放权的转变逻辑与三元统合孙彩红（中国社会科学院大学 政府管理学院；中国社会科学院 政治学研究所，北京）提要：世纪 年代中国共产党开始实行的精兵简政政策，有经济驱动关键要素，也有国际环境与外部生存危机以及党的领导的内在核心要素，使这一政策发展为中国共产党在政权建设和机构改革领域长期坚持的政策和原则。中华人民共和国成立后到 世纪初的精兵简政改革，也有经济困难和财政负担沉重的重要动因。党的十八大以来集中全面推进简政放权改革，从精兵简政到简政放权的转换发展有其经济逻辑、政治逻辑和社会逻辑。党的二十大报告进一步强调“深化简政放权、放管结合、优化服务改革”且简政放权居首位。结合完善发展中国特色社会主义行政体制目标要求，针对财政和经济形势，战略统筹组织结构优化、人员改革、治理流程方式创新和权力关系变革，实现“精兵简政放权”的三元整合与有机统一，推动前瞻性改革，为全面建设社会主义现代化国家提供重要保障。关 键 词：中国共产党；党的二十大；精兵简政；简政放权；转变逻辑；三元统合；高质量发展中图分类号：文献标识码：文章编号：（）我国社会主义行政管理体制从建立到发展为中国特色社会主义行政体制，精兵简政的政策和原则一直贯穿其中。中国共产党从 世纪 年代开始实行精兵简政政策有其逻辑动因，该政策发挥了重大历史性作用。习近平总书记在瞻仰延安革命纪念地时强调：“要弘扬伟大建党精神，弘扬延安精神，坚定历史自信，增强历史主动，发扬斗争精神，为实现党的二十大提出的目标任务而团结奋斗。”精兵简政的政策就是党在当时中共中央所在地中心延安作出的重大决定，延安政权建设基本经验和精髓需要继承和创新。随着经济社会发展和历史阶段推进，进入 世纪尤其是党的十八大以来，中央政府全面推进简政放权改革，党的二十大报告进一步重申“深化简政放权、放管结合、优化服务改革”，简政放权处于首位。结合历史、面向未来，完善中国特色社会主义行政体制改革要把精兵简政放权三元统合起来，实现有机统一的协同性统筹性改革，为国家治理体系和治理能力现代化提供重要保障。一、问题提出精兵简政，起初是中国共产党在抗日战争时期为战胜日本侵略者、克服财政经济严重困难，在陕甘宁边区实行的一项重大政权管理政策，后来发展成具有深远影响的政府体制改革。年，党中央把实行精兵简政作为中心工作之一，当时精简机构和人员整编计划力度空前，例如边区政府本部减少人数占原有的 ，政府各厅、院、处的附属机关，减少人数 ，各县减少人数。各抗日根据地积极执行了精兵简政政策，减轻了人民负担，解决了边区政府财政困难，为加强政权建设、争取抗战胜利奠定了重要基础。中华人民共和国成立后多次推行精兵简政政策，把 世纪 年代党中央提出精兵简政要达到的“精简、统一、效能、节约和反对官僚主义”五大目的中的“精简、统一、效能”一直作为政府机构和行政管理体制改革遵循的基本原则，年党中央通过的关于深化行政管理体制改革的意见把“精简统一效能”作为首要原则。党的十八大以来，在四个全面战略布局之下，在党和国家机构改革中对“精简、统一、效能”原则作了调整，强调简政放权要求以及职能优化协同高效的原则，年中共中央印发的深化党和国家机构改革方案 深入学习贯彻党的二十大精神专题 DOI:10.15891/62-1093/c.20221222.001强调了以职能优化协同高效为着力点，提出改革机构设置、优化职能配置等要求。我国现在经济社会发展水平与抗日战争和陕甘宁边区政府时期有翻天覆地的变化，且面临的国际形势也有显著不同。观察理论研究层面，关于精兵简政内涵和逻辑如何在新的历史条件下解读与运用方面的深入研究较少。检索有关 世纪 年代精兵简政的已有研究，直接相关主题的文献不足 篇，研究内容多数集中在精兵简政政策的提出、主要内容、实施与效果或经验启示等方面，研究视角有限。至于为什么后来精兵简政的政策和改革表述发生变化，对其内在发展逻辑的研究更少。同时，关于精兵简政和简政放权的已有研究，分别侧重从机构改革和职能转变与经济改革领域开展研究，很少有将二者相结合的研究和对其发展转变逻辑的研究。由此，对精兵简政和简政放权动因与转变逻辑的研究成为一个有意义的现实问题，结合历史、面向未来，有利于中国特色社会主义行政体制的改革和完善。本文以行政学为视角，结合政治和行政，聚焦分析精兵简政政策及其改革变化到转向简政放权改革的逻辑。就完善社会主义市场经济体制和国家治理现代化目标而言，行政体制改革要在全面推进简政放权基础上，针对当前机构人员和政府职能问题，把传统精兵改革统一进来，进行前瞻性改革，实现精兵简政放权的三元整合协调统筹。二、中国共产党实行精兵简政的基本驱动因素和条件中国共产党的精兵简政政策在不同历史时期有不同要求和具体措施，但其精神内核和本质具有共性。推行精兵简政政策或改革，其基本动因、驱动因素和党的领导条件内在相通。世纪 年代实行精兵简政政策，是中国共产党抗日战争中克服物资匮乏和经济困难的重要政策。经济问题首要而关键，当时解放区和陕甘宁边区物力财力接近枯竭，经济到最困难关口，党中央把解决财政经济问题提到政治高度。在正式全面实行精兵简政政策之前，党中央已在减少人力节约财力方面进行了一些探索。年 月，中央关于各抗日根据地内节省人力物力坚持长期抗战的指示对党政军人员规模比例提出要求。年，在陕甘宁边区第二届参议会提案中，李鼎铭指出“政府应彻底计划经济，实行精兵简政主义，避免入不敷出、经济紊乱之现象”，同时提出了实现这个目标的五条措施。年 月，中共中央政治局召开会议，毛泽东肯定了精兵简政这一提案，说：“一是切中时弊，指出了我们的毛病；二是找到了对症药，也就是解决问题的办法。”此后中共中央发出指示，把精兵简政确定为 年全党全军中心工作之一。精兵简政工作在陕甘宁边区和各抗日根据地开展起来，在精简、统一、效能、节约和反对官僚主义等方面取得了明显成效，机构精简结果方面，边区直属机关从 个减至 个。税局、税所从 个减至 个。银行办事处 个全部撤销。人员精简方面，通过边区办公厅和各厅合署办公，办公厅、民政厅、财政厅、建设厅、教育厅和物资局共有人员 个，合署办后，就只有 个，计减去 个，占原有人数 强。精兵简政的推行改善了各级政府机构和政权建设，提高了工作效能和战斗力，为夺取抗日战争最后胜利提供了重要组织基础和物质基础。当时精兵简政政策有着特定历史条件和逻辑，主要包括以下三点。（一）解决财政危机和经济困难是实行精兵简政政策的关键动因抗日战争时期共产党已面临着经济困境，特别是 年底，国民党军队占领了边区某些地方并实行经济封锁，造成货物短缺和物价上涨，使得军队和政府开支增长。年和 年是抗日战争期间根据地最困难时期，日本侵略军进攻和国民党包围使根据地陷入困境。共产党亟须应对财政危机和克服经济困难，是精兵简政的一个关键动因。年，毛泽东在一个极其重要的政策中论述了精兵简政是克服经济财政困难的一项极其重要政策，他分析了面临的矛盾困境，“根据地已经缩小，在今后的一个时期内还可能再缩小，我们便决然不能还像过去那样地维持着庞大的机构。在目前，战争的机构和战争的情况之间已经发生了矛盾，我们必须克服这个矛盾”，这个主要矛盾被毛泽东比喻为“鱼大水小的矛盾”，克服这个矛盾是战胜敌人的重要条件。党中央提出精兵简政政策是克服经济困难的重要政策，各抗日根据地必 甘肃社会科学 年第 期须充分认识这一矛盾并付诸行动。在政治和行政领域，精简政府机构及其人员是减少政府开支的一个重要途径，可推动解决陕甘宁边区和敌后根据地的财政经济困难。（二）国际环境和生存危机是精兵简政政策的重要外部驱动力共产党实行精兵简政政策有着外部政策环境，特别是抗日战争国际环境和国际压力已经使政权面临生死存亡的生存危机，生存压力和坚决抗战到底成为被迫改革的外部驱动力。中国抗日战争转入战略相持阶段后，日本侵略者在继续坚持灭亡中国总方针下，调整了侵华战略。在军事上日军基本停止对正面战场战略性进攻，采取以保守占领区为主的方针，使这些地区成为其扩大侵略战争的基地。日本侵略者打击中国共产党领导的敌后抗日根据地，实行严密封锁、连续扫荡以及残酷的“三光”政策，使抗日根据地面积缩小。“从 年 月到 年底，仅华北地区日军出动千人以上的大规模扫荡 就有 次，使用兵力总计 万人以上。”年，日本挑起太平洋战争，加紧了对中国侵略封锁，大肆摧残抗日根据地赖以坚持的人力物力，企图彻底摧毁抗日根据地的一切生存条件，导致根据地生产遭到严重破坏，中国共产党处于极其艰难时期。与此同时，国民党顽固派在 年到 年先后发动两次反共高潮，加剧了中国共产党的严峻困境。国际环境和外部生存压力所迫，抗日战争任务发生巨大变化，中国共产党必须实行精兵简政政策，用精练和强有力的机构对付敌人。毛泽东说：“何以对付敌人的庞大机构呢？我们八路军新四军是孙行者和小老虎，是很有办法对付这个日本妖精或日本驴子的。目前我们须得变一变，把我们的身体变得小些，但是变得更加扎实些，我们就会变成无敌的了。”这种辩证法思维和解决问题的方法显示了其强大生命力，也突显了精兵简政实质及其应对国际生存危机的重要作用。（三）世纪后半叶精兵简政改革有财政困难的经济因素驱动中华人民共和国成立后到 世纪之前的政府机构改革，一个重要因素是经济财政困难。这一历史阶段财政供养人口规模和支出超过财力水平，加上推进经济体制改革，要通过政府精简机构和人员来减少政府开支，解决经济困难。年中华人民共和国成立后，为解决经济财政困难，中央作出节减国家机构经费和精兵简政运动的决定。年 月，政务院颁布了关于统一国家财政经济工作的决定。年 月，党的七届三中全会上毛泽东作了题为为争取国家财政经济状况的基本好转而斗争的报告，把“国家机构所需经费的大量节减”作为获得财政经济状况根本好转的三个重要条件之一，这是 世纪 年代实行精兵简政运动的一个重要经济动因。年 月，中共中央下发关于实行精兵简政、增产节约、反对贪污、反对浪费和反对官僚主义的决定，“三反”运动在全国展开，精兵简政、增产节约成为全党的中心任务。此后政务院决定了调整中央和地方国家机构设置与紧缩编制规定，开展精简节约运动。年 月，国务院发布关于进一步做好国家机关精简工作的指示，要求各级国家机关和各企事业单位都必须本着“精简机构、紧缩编制、调整干部”方针，实事求是精简整顿。世纪 年代初经济困难时期，出现财政赤字是精简政府机构的重要经济原因。“年 月，中共中央转发中央精简干部和安排劳动力五人小组关于调整农村劳动力和精简下放职工问题的报告。到 年 月，全国共精简职工 万人，减少城镇人口 万人。”年 月，在中央工作会议上，周恩来提出 年进行全面调整八项任务，第二项就是强调坚决减人，“这回要下狠心，首先是各部，按工交、基建、财贸、农林水、行政各个口子摸，非要把综合生产能力跟减人的数目定下来不可”。为扭转国民经济困难局面，周恩来强调了精兵简政的重要性，简政和精兵必须同时进行，精兵简政成为经济调整工作和克服困难的一项根本性措施。改革开放初期到 年代的精兵简政改革，经济动因有两方面驱动力：一方面，通过精简机构和人员减掉政府权力，把权力下放给企业、让企业有经营自主权。党的十一届三中全会决定中指出“应该着手大力精简各级经济行政机构，把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司”，改革目的与经济体制改革要求相适应。邓 深入学习贯彻党的二十大精神专题 小平强调精简机构和权力下放有关，“现在机构臃肿，有的部委据说有上万人，必须精简。否则，这么多人，就要当婆婆，揽权”。由此，必须进行精简机构和人员这场革命。另一方面，也是更为重要的，即经济困难和财政负担产生的动因。世纪 年代末，国家和地方机构臃肿、人浮于事等问题十分严重，吃财政饭的人越来越多，办事效率低，加重了财政负担。年以来，人员精简一般先采取定精简比例，然后确定各级政府机关人员编制数量。年 代 也 有 财 政 压 力，据 财 政 部 统 计，“年全国行政事业费开支为 亿元，到年已达 亿元以上，比 年增长 倍，远高于同期财政收入和支出的增长幅度，给国家财政带来了沉重负担。年，全国由预算经费开支的人员为 万人，年增加