从政府主导到政府有为：新发...阶段我国贫困治理的逻辑嬗变_王媛.pdf

从政府主导到政府有为：新发展阶段我国贫困治理的逻辑嬗变王媛，范建刚（陕西师范大学 马克思主义学院；教育部高校思想政治工作队伍培训研修中心陕西师范大学，西安）提要：“政府主导”作为我国绝对贫困治理的一项核心制度安排，在政策制定、责任压实、监督考核、组织动员、资源调配等方面都发挥了重要作用，形成我国贫困治理的重要经验。但是，由于政府自身存在不完善性以及政治逻辑、行政逻辑对贫困治理的不当干预，政府主导的贫困治理带来一系列负外部效应，导致扶贫产业难以实现可持续发展、脱贫群体内生“动”“能”不足和主体地位缺失等。新发展阶段，要加快提升政府治理能力、协调好效率与公平关系以及发挥城乡制度联动效应，逐步推动“政府主导”向“政府有为”转变，更好发挥“有为政府”在常态化兜底扶贫保障、建立相对贫困治理机制、提供农村基本公共服务以及调节收入再分配等方面的作用与优势，从而有效破解发展不平衡不充分问题、实现人的全面发展和全体人民共同富裕。关 键 词：贫困治理；政府主导；有为政府；绝对贫困；相对贫困中图分类号：；文献标识码：文章编号：（）引 言贫困治理是国家的一项系统性治理工程，旨在通过多种政策工具以协调政府、市场与社会之间的关系，从而实现消除绝对贫困、减少相对贫困的治理目标。根本上看，中国贫困治理的突出特征是“政府主导”。政府主导是“以政府为主体配置贫困治理资源并创制贫困治理工具”的制度安排，是扶贫工作有力有序推进、绝对贫困和区域性整体贫困全面消除以及相对贫困群体稳定致富的重要保障。当前，我国已进入全面建设社会主义现代化国家的新发展阶段，面临扎实推动巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、破解城乡发展不平衡不充分问题以及坚持农业农村优先发展等一系列紧迫任务。为此，必须进一步优化“政府主导”的贫困治理模式，调整贫困治理逻辑，推动我国贫困治理转型。梳理相关文献发现，我国学者对于政府主导与贫困治理的研究主要聚焦在以下方面：一是政府在贫困治理中的作用。王小林等指出，政府在贫困治理中具有主导减贫战略、政策的作用；莫光辉等指出，政府在扶贫规划制定、政策执行和资源分配等方面扮演着领导者、主导者的角色。二是政府在贫困治理中的缺陷和局限性。刘冬梅指出，在市场经济条件下，过分依赖政府力量对于消除贫困和缓和收入不平等往往是不理想的；张蕴指出，精准扶贫的行政主导特征导致贫困人口主体地位缺失、福利依赖和行为失范。三是“政府主导”贫困治理模式的优化路径。宫留记提出要构建政府主导下的市场化扶贫机制；许汉泽指出，要推动政府行政主导向政府、市场与社会协同治理转变；李楠等指出，要在充分发挥政府主导作用的同时，推动政府角色向“掌舵者”转变。总体上看，我国学者大都认为政府在贫困治理中发挥着主导性作用，但对于政府主导作用的行为逻辑和实现方式未进行系统性阐释，对于政府主导贫困治理的缺陷缺少学理性分析，对于政府转型路径缺乏整体性建构。基于此，本文通过系统考察政府主导下我国贫困治理的重要经验与现实困境，在 经济管理 DOI:10.15891/62-1093/c.20230118.001此基础之上探索政府角色重塑的逻辑理路，从而为实现新发展阶段我国贫困治理转型升级和全体人民共同富裕提供有益思路。一、政府主导：我国贫困治理的重要经验改革开放以来，特别是自 年实行规模化、组织化的扶贫开发以来，在中国共产党的领导下，我国贫困治理各个时期都发挥了政府主导的作用与优势，形成一系列贫困治理的重要经验。（一）中国共产党的集中统一领导确保我国贫困治理始终沿着社会主义方向坚持中国共产党的集中统一领导是我国贫困治理的根本前提，是政府作用得以全面发挥的政治保障。第一，在中国共产党领导下，我国贫困治理超越资本逻辑，彰显“以人民为中心”的治贫理念。中国共产党始终坚持为人民谋幸福的初心和使命，将保障贫困人口基本权利、促进人的全面发展作为长期执政目标，通过政府积极有为实行各项措施，在贫困治理过程中不断完善社会保障体系、强化基本公共服务供给、维护社会公平正义，有效防止我国贫困治理被资本和利益集团所左右，保障了贫困人口在经济、社会、文化等各个方面的发展权利。第二，中国共产党始终将“扶贫”议题纳入国家中长期发展战略，确保了扶贫工作连续、稳定。不同于西方“轮流坐庄”“朝令夕改”的政党制度，中国共产党立足全局对扶贫工作进行科学谋划和系统部署：从国家八七扶贫攻坚计划（年）到中国农村扶贫开发纲要（年）再到中国农村扶贫开发纲要（年），从编制国民经济和社会发展五年规划到发布中央“一号文件”再到实施乡村振兴战略，我们党始终将贫困治理置于国家发展总体框架中，有效确保了扶贫工作目标一致，政策连续、稳定。第三，将党的领导嵌入政府治理体系所形成的党政工作格局，为我国贫困治理提供了坚强有力的政治保障。脱贫攻坚以来，中国共产党将解决绝对贫困问题作为“实现第一个百年奋斗目标”的底线任务来抓，将党的领导制度嵌入政府治理体系，构筑起“领导小组”“党政联席会议”“第一书记”等党政工作格局，通过不断推动“党的领导”制度化，切实强化政府主导作用，不仅有效疏通了贫困治理中的政策、制度执行梗阻，而且为政府推动贫困治理“跨越式发展”提供强大政治保障。（二）自上而下的行政管理形成了权威的责任机制，保障了扶贫政策执行有力我国贫困治理依托职责分明的组织结构形成上传下达的管理渠道，建立起权威的责任机制。凭借这一责任机制，中央政府通过推动一系列行政指令，使权责在五个行政层级间有效落实。精准扶贫时期，我国建立起“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作体制。中央从全局出发制定扶贫方针和政策，规划行动路线；省级政府对扶贫工作负总体责任，包括做好政策规划、年度计划、目标设定、组织动员、项目推进、资源调配、监督考核等各项工作；市级政府主要负责域内协调、政策配套、监督检查等工作，保证辖区内所有贫困县能够如期脱贫；县级政府主抓扶贫工作的落地实施，同时向上级政府汇报脱贫成效并接受上级的督察巡查。在行政力量主导下，通过充分发挥中央和地方两个积极性，将各单位、各部门人员的思想和行动统一到扶贫工作上来，确保了贫困治理的权威性、有效性。在责任制基础上，中央不断加大监督、考核和问责力度，建立起贫困治理约束机制。自 年国家八七扶贫攻坚计划（年）首次提出“分级负责制”以来，国家和政府不断压实扶贫责任，脱贫攻坚更是实行最严格的考核评估制度。中央不断强化扶贫领域的考核监督，构筑起全方位扶贫考核监督体系。年以来，国务院扶贫办对中西部 个省份扶贫工作进行督查巡查，内容包括成效考核、绩效评价以及问题整改等。同时通过专项巡视、扶贫审计、纪检监察机关专责监督，对扶贫领域的腐败、作风问题开展专项治理。此外，为保证评审的民主性和客观性，国家开展了精准扶贫工作成效考核第三方评估工作、省际交叉考核以及媒体暗访考核等，在体制外对扶贫主体进行约束，有效确保了政府扶贫政策执行有力。（三）广泛地组织动员汇聚了扶贫的强大合力，推动制度优势转化为治理效能贫困治理强调不同主体间的协同合作，其核心是组织动员。为如期全面建成小康社会，中国共产党“组织实施人类历史上规模最大、力度最强的脱贫攻坚战”，充分发挥社会主义国家“集中力量 甘肃社会科学 年第 期办大事”的制度优势，在实践中积极调动体制内外各方力量参与贫困治理。一方面，中央政府通过组建扶贫工作队、“五级书记”挂帅以及与地方政府层层签订“责任书”“军令状”等广泛发起政治动员。脱贫攻坚期间，我国共选派驻村工作队 万支，第一书记、驻村干部 余万名。与此同时，地方政府将脱贫目标和成效纳入政绩考核，采用组织激励的方式动员基层干部积极投身扶贫工作，并把考核结果作为基层干部政治升迁的重要依据。另一方面，政府积极推动社会组织参与扶贫，开展党政军机关、企事业单位定点扶贫以及东西协作扶贫等活动，为贫困地区整合大量扶贫资金、提供专业人才支持。不仅如此，政府积极引导、支持民营企业参与扶贫，并着力创新民营企业扶贫模式，例如设立贫困地区产业投资基金、开展“万企帮万村”行动等。广泛地组织动员促成了以政府为主导的多元主体协同治理的大扶贫格局，极大提升了扶贫政策的执行效率。依靠强大的组织动员能力，政府快速筹集与整合各类扶贫资源，涉及以工代赈、贴息贷款、农村基础设施建设、特色产业、人力资本、教育资源、医疗卫生等诸多领域。政府为各路资源提供了汇聚渠道，并推动扶贫资源向贫困地区和贫困群体集中，使国家直接建立起同减贫对象的政治联系，不断推动我国制度优势转化为贫困治理效能。二、我国贫困治理面临的现实困境及其成因基于一定历史条件和客观现实，“政府主导”的制度安排及其扶贫模式在我国绝对贫困治理中具有必然性、合理性。但随着经济社会发展和扶贫形势变化，政府主导贫困治理带来一系列弊端，由此陷入治理困境。第一，地方政府扶贫引致一系列负外部效应。一是扶贫政策制定和执行非理性化。以扶贫产业为例，一些地方政府官员因缺乏产业发展相关知识，无法针对当地实际状况和市场情况对扶贫产业项目做出理性选择，导致部分产业项目难以融入当地生产生活方式而沦为“项目孤岛”。二是扶贫目标偏离和转换。地方政府作为扶贫政策具体执行者，在其行政区域扶贫事务上拥有较大自由裁量权，其行为也更多呈现出机会主义倾向，如主动规避扶贫政策执行风险、变更政策执行路径等，导致扶贫行为逻辑同贫困治理目标相悖。三是扶贫资源分配不公和严重浪费。扶贫资源所具有的优惠性特点容易引起各方竞相争夺，加之扶贫资源投放主要依据配置主体的意愿，这为地方政府安排扶贫资源创造了腐败空间。例如，地方政府和村“两委”在争取、运作扶贫项目时的各种“共谋”行为，以及扶贫资源“精英捕获”等，导致扶贫资源被错配或浪费。四是政府行政组织扶贫效率低下。政府行政系统内部组织在实现贫困治理专业化、制度化的同时，不可避免地引发政策部门化、制度僵化、制度依赖等问题，严重影响扶贫效率。第二，地方政府推动的扶贫产业难以实现可持续发展。扶贫产业一般是在地方政府行政推动下形成的。地方政府通过开展益贫性产业扶贫，帮助贫困群体发展生产和稳定致富。但在实际中，地方政府主导的扶贫产业项目往往难以实现可持续发展。一方面，产业扶贫所实行的短期项目制形式不符合产业发展规律。地方政府以项目形式将扶贫产业资金投放于贫困地区。由于大部分扶贫产业以农业为主，发展周期较长，形成产业链则需更长时间，地方政府基于脱贫和政绩压力，倾向于选择那些易出政绩、立竿见影的产业项目，而避开那些具有长产业链、高附加值，却见效慢、后期还要投资和维护的项目。扶贫产业的短期项目制形式违背了产业发展的一般规律，不仅造成扶贫产业难以实现可持续发展，扶贫与开发也因此处于“脱嵌”状态。另一方面，地方政府由于不具备推动农业产业化以及市场开发等专业能力，无法真正做大做强扶贫产业。所以，地方政府推动实施的扶贫产业项目往往只处于农业产业化的初级阶段，难以有效发挥带贫益贫的可持续效应。第三，政府扶贫政策超常规供给导致脱贫群体“动”“能”不足。为消除绝对贫困，我们党和政府出台了贫困治理各项政策措施，涉及资金投入、基础设施建设、项目供给、人才培养、公共服务等方面。特别是在 年全面打赢脱贫攻坚战的目标下，政府采取了一系列超常规举措以确保全部贫困人口如期脱贫。各级政府、帮扶单位和干部为纳入帮扶范围的贫困户提供了包括教育、健康、医疗、住房、产业发展等在内的一揽子优惠政策，旨在通过发挥扶贫政策的“福利效应”，切实保障贫困人口 经济管理 基本生存和发展需要。但是，政府扶贫政策作为外部激励因素，在带来“福利效应”的同时产生了同预期目标相反的效果，引发贫困群体“政策依赖症”，导致脱贫群体“动”“能”不足，即缺乏持续脱贫与自主发展的动力和能力。“政策依赖症”作为扶贫政策实施的负效应，其最直接结果就是“扶则立，不扶则废”。虽然当前国家实施的“四个不摘”政策能够保障一定时期内贫困群体稳定脱贫，但外部帮扶的“输血”行为无法从根本上帮助脱贫群体形成“造血”功能。一旦外源帮扶减弱或撤销，脱贫人口就会面临返贫风险。第四，政府扶贫制度刚性难以保障贫困人口主体地位。我国绝对贫困治理所指向的是广大农村贫困人口，贫困治理应以满足这一群体脱贫需求为目标。但