从制度非均衡到制度均衡_环...开制度的历史嬗递与创新进路_刘娇.pdf

2023年3月第39卷 第2期Mar.2023Vol.39，NO.2治 理 现 代 化Governance Modernization Studies从制度非均衡到制度均衡：环境信息公开制度的历史嬗递与创新进路刘娇1，柴雪丽2，张晓杰2（1.中国刑事警察学院，辽宁 沈阳 110035；2.东北大学，辽宁 沈阳 110169）摘要：基于制度均衡理论，梳理与测量中国环境信息公开制度供需的历史嬗递与现状，结果表明：中国环境信息公开制度供给历经萌芽、初创及确立、稳步发展三个阶段；环境信息公开主体、公开范围、公开时限与方式的制度需求呈现不同的历史阶段特征；环境信息公开制度供需数量均衡度和结构均衡度处于优质均衡与基本均衡并存格局，制度供需内容均衡度则呈现轻度失衡与严重失衡共存状态。根据制度供需均衡分析结果以及制度需求强度现状调查结果，遵循从制度非均衡走向制度均衡的进路，按照制度改革的优先级排序，应从不断拓宽环境信息公开渠道、建立健全环境信息公开平台、明确并扩大环境信息公开范围与公开程度、建立健全环境信息公开责任追究制度等方面破解环境信息公开制度改革创新面临的困境。关键词：环境信息公开制度；制度均衡；制度需求；制度供给；制度创新中图分类号：X-01文献标识码：A文章编号：2096-5729（2023）02-0088-09收稿日期：2022-06-13基金项目：辽宁省教育厅科学研究经费项目（ZGHJ2020003）；辽宁省社会科学规划基金一般项目（L18BGL015）作者简介：刘娇，中国刑事警察学院治安系副教授，主要研究方向为治安管理、应急管理；柴雪丽，东北大学文法学院硕士研究生，主要研究方向为环境政策；张晓杰，东北大学文法学院教授、博士生导师，主要研究方向为环境政策与社区治理。一、引言为有效遏制环境污染和生态破坏，中国共产党高度重视生态文明建设，并将其纳入“五位一体”总体布局之中。生态文明建设是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分，也是新时代推进国家治理体系和治理能力现代化的重大问题，关乎人民福祉及民族未来的长远大计。改革与创新环境信息公开制度作为生态文明建设的重要内容，有利于切实推进国家环境治理体系和环境治理能力现代化，对破解中国环境道路前进中存在的环境问题政治成本增长、环境污染群体性事件频发等难题具有重大现实意义。然而，当前中国环境信息公开制度还存在诸多困境，严重阻碍了生态文明建设和现代化环境治理体系构建的进程。学界针对中国环境信息公开制度提出了一系列改革创新的政策建议，主要包括：扩大环境信息公开范围1、加强环境信息公开程序制度的规范性2、健全环境信息公开责任追究机制和权利救济制度3、完善环境信息公开的激励机制4、促进公众参与环境信息公开的绩效评估5等。既有研究主要是从制度供给的单一视角分析环境信息公开制度，缺乏制度需求的考量，由此导致相关对策建议呈现“眉毛胡子一把抓”，缺乏现实性和优先级排序。基于此，本研究运用制度均衡理论，从环境信息公开主体、范围、时限与方式三个方面构建环境信息公开制度供需均衡的分析框架，从制度供给和制度需求的双向维度分析中国环境信息公开制度供需均衡的样态，并以制度需求为导向，提出中国环境信息公开制度改革创新的具体路径。88环境治理与生态文明建设二、中国环境信息公开制度供需均衡的分析框架构建环境信息公开制度作为一项重要的环境管理制度，主要包括三个有机构成要素：环境信息公开主体、环境信息公开范围、环境信息公开时限与方式。因此本研究从这三个方面具体阐析中国环境信息公开的制度供给、制度需求以及制度均衡。环境信息公开制度均衡是指在制度需求和制度供给的影响因素既定的情况下，环境信息公开制度安排的供给等于或适应制度安排的需求。本研究将环境信息公开制度均衡划分为三个维度：供需数量均衡、供需结构均衡和供需内容均衡。其中，数量均衡是指环境信息公开制度需求落点数量等于或近似于其供给数量；结构均衡是指环境信息公开制度供给子系统内环境信息公开主体、范围、时限与方式相关制度供给比例结构与其相对应的制度需求比例结构相同或相近；内容均衡是指环境信息公开制度的供给内容适应与之相对应的具体制度需求落点。基于制度均衡理论及环境信息公开制度的具体构成要素，本研究构建了中国环境信息公开制度供需均衡的分析框架（图1所示）。图 1中国环境信息公开制度供需均衡的分析框架三、中国环境信息公开制度供需历史嬗递（一）中国环境信息公开制度供给的历史嬗递环境信息公开制度是信息公开制度的下位制度及重要组成部分，本文运用政策内容分析方法，通过对信息公开及环境信息公开相关的法律、行政法规、行政规章、司法解释、其他规范性文件等的搜集、整理和分析，系统梳理中国环境信息公开制度供给的历史发展脉络。本研究所查询的政策法规资料来源于北大法宝法律检索数据库、中国知网法律知识资源总库、中国政府网、生态环境部网站，以1949年至2019年为查询的时间区间，在上述数据库中以“环境信息公开”为搜索关键词，共获得50部政策法规文本作为本研究的有效样本。通过对政策法规的分析，可以发现，中国环境信息公开制度供给的历史嬗递大致可以划分为三个阶段：萌芽、初创及确立、稳步发展。1.改革开放到社会主义市场经济体制建立前：环境信息公开制度的萌芽。1978年改革开放以来，为加强民主建设，党和政府开始高度重视政府信息公开问题。1987年，党的十三大报告提出：“提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道。”1988年6月1日，中华人民共和国村民委员会组织法（试行）开始实施，该法首次将村务公开作为一项法律制度固定下来；同年，中共中央书记处会议提出了“建立制度，办事公开，消除工作人员的随意性”“为群众办事的规章、程序、结果和期限，应向群众公布”6。1989年政府工作报告中明确提出：“要积极推行公开办事制度，公开办事结果。要增加政务活动的透明度。”7同年颁布的中华人民共和国传染病防治法 也规定了“国务院卫生行政部门应当及时地如实通报和公布疫情”。此阶段信息公开制度开始萌芽，但存在信息的公布权力过于集中等问题。2.社会主义市场经济体制建立和发展时期：环境信息公开制度的初创及确立。1992年，党的十四大正式提出建立社会主义市场经济体制的目标，我国进入社会主义市场经济体制建设时期，党和政府更加关注“信息公开”“信息引导”，这也是发展社会主义市场经济的必然要求。具体到环境领域，环境信息公开的相关规定始于2000年修订的 中华人民共和国大气污染防治法，该法第二十条规定，“在大气受到严重污染，危害人体健康和安全的紧急情况下，当地人民政府应当及时向当地居民公告”。2003年1月施行的 中华人民共和国清洁生产促进法 第十七条规定，政府环境保护行政主管部门应当“根据企业污染物的排放情况，在当地主要媒体上定期公布污染物超标排放或者污染物排放总量超过规定限额的污染严重企业的名单”。中华人民共和制度非均衡制度非均衡数量非均衡/结构非均衡/内容非均衡制度均衡制度均衡数量均衡/结构均衡/内容均衡主体、范围、时限与方式主体、范围、时限与方式环境信息公开环境信息公开制度供给制度供给环境信息公开环境信息公开制度需求制度需求环境信息公开环境信息公开制度需求制度需求环境信息公开环境信息公开制度供给制度供给89治理现代化2023年第2期国大气污染防治法 和 中华人民共和国清洁生产促进法 有关环境信息公开的具体规定成为环境信息公开制度建立的前奏。2003年，国家环境保护总局发布了环境保护行政主管部门政务公开管理办法，规定了政务公开应遵循的原则、内容和形式、程序和要求、组织领导、监督检查等。2005年12月，国务院发布 关于落实科学发展观加强环境保护的决定，要求实行环境质量公告制度。2008年5月1日，环境信息公开办法（试行）颁布实施，标志着中国环境信息公开制度的正式确立。3.全面建成小康社会时期：环境信息公开制度的稳步发展。2012年，党的十八大报告首次正式提出全面建成小康社会，并提出为继续积极稳妥推进政治体制改革，应“扩大有序参与、推进信息公开”。此后，我国进入全面建成小康社会新时期，信息公开制度得以稳步发展。具体到环境领域，在此时期，中国环境信息公开制度也步入稳定发展阶段，并相继有环境基本法、环境单行法、行政法规、其他规范性文件等对环境信息公开作出进一步补充规定。2012年，环境保护部办公厅发布了 关于进一步加强环境保护信息公开工作的通知，提出了进一步加强环境核查与审批信息公开、环境监测信息公开、重特大突发环境事件信息公开的具体规定，并要求各级环保部门建立环境信息公开的有效方式、切实提高环境信息公开能力。2015年1月1日实施的新 中华人民共和国环境保护法 第五章对环境信息公开作出专门规定，至此环境信息公开制度正式上升为法律，同时环境保护部也于2015年1月1日颁布实施了 企业事业单位环境信息公开办法，对企业和事业单位的环境信息公开作出进一步规定。（二）中国环境信息公开制度需求的历史嬗递本文首先以“政府信息公开制度”和“环境信息公开”为关键词，以1949年至2019年为查询的时间区间，从中国知网的期刊、会议和报纸三个数据库检索并下载808篇与中国环境信息公开制度相关的文献资料，通过文献资料进行编码，最终提取566条中国环境信息公开制度改革的政策建议条目作为制度需求分析的基本资料，提取的具体政策建议条目作为测量制度需求落点的指标，将具体政策建议条目的频数（即在文献中出现的次数）作为制度需求强度的测量指标，最后，根据具体需求落点与需求强度的统计结果，从信息公开主体、范围、时限与方式三个方面分析中国环境信息公开制度需求的历史嬗递。1.环境信息公开主体相关制度需求的历史嬗递。在环境信息公开主体的制度需求落点及需求强度方面，制度需求强度总计为192，其中需求强度最高的需求落点为建立健全环境信息公开考核制度、社会评议制度和责任追究制度，需求强度为103，占总需求强度的53.6%。环境信息公开主体相关制度需求的历史发展大致可以划分为三个阶段：初步提出、显著增强、平稳发展。第一阶段为2003年至2009年，其间，环境信息公开制度初步确立，公众对于环境信息公开主体相关制度的需求也处于初步提出阶段，此时需求强度最高的制度落点是建立健全环境信息公开考核制度、社会评议制度和责任追究制度，其次为完善环境信息公开的领导机制与管理机制，再次为明确并扩大环境信息公开义务主体。第二阶段为2010年至2013年，中国环境信息公开制度开始进入稳步发展时期，党的若干会议均强调要推进信息公开，而公众对相关制度的需求也日益增多，步入显著增强阶段。这一阶段，需求强度最高的制度落点依然是建立健全环境信息公开考核制度、社会评议制度和责任追究制度，且较之第一阶段其需求强度明显增强，其次是明确并扩大环境信息公开义务主体，再次则为完善环境信息公开的领导机制与管理机制、建立健全环境信息公开激励机制。第三阶段为2013年至2019年，全面建成小康社会进入决胜阶段，中国共产党高度重视深化政务公开，环境信息公开制度得以持续稳步发展，公众对其制度需求也呈现出平稳发展的态势。此阶段的制度需求强度排序与第一阶段相同，且明确并扩大环境信息公开义务主体和建立健全环境信息公开激励机制两项制度需求落点由第二阶段的较高需求强度降低到与第一阶段相近的较低强度。2.环境信息公开范围相关制度需求的历史嬗递。在环境信息公开范围的制度需求落点及需求强度方面，制度需求强度总计为144，其中需求强度最高的需求落点为明确并扩大环境信息公开范围与公开程度，90环境治理与生态文明建设其强度为118，占总需求强度的81.9%。由于环境信息公开范围的制度需求落点只有两项，且两项的制度需求强度相差较多（11826），由此导致环境信息公开范围相关制度需求的历史发展未呈现明显的阶段特征。3.环境信息公开时限与方式相关制度需求的历史嬗递。在环境信息公开时限与方式的制度需求落点及需求强度方面，制度需求强度总计为84，其中需求强度最高的需求落点为丰富环境信息公开方式，占总需求强度的52.3%。环境信息公开时限与方式相关制度需求的历史发展大致可以划分为两