城市更新管理政策的探讨——以重庆市为例_唐坚.pdf

Urban and Rural Planning 2022 NO.6 125健全的政策体系是城市更新有效推进的重要保障。本文以重庆市近十年来重点城市更新政策的变迁为视角，梳理各阶段的特征与存在的问题，结合实施过程中的共性问题解读和剖析现行更新政策体系，对比先行城市更新制度建设的经验，提出存量发展背景下重庆城市更新制度创新优化的方向与建议。城市更新；政策变迁；制度建设A sound policy system is an important guarantee for the effective promotion of urban renewal.Based on the evolution of Chongqings key urban renewal policies in the past ten years,the paper sorts out the characteristics and problems of each stage facing by Chongqing.Through the interpretation and analysis of the current renewal policy system with the common problems during the implementation process of urban renewal projects in Chongqing,and the comparison of the construction of the renewal system of pioneer cities,the paper puts forward the innovation and optimization of Chongqings urban renewal system under the background of existent development.urban renewal;policy changes;institutional construction 中图分类号：TU984 文献标识码：A DOI：10.12049/j.urp.202206014 文章编号：2096-3025（2022）06-0125-08 作者信息唐坚 方小桃 刘江 程海帆 陈倩婷 王怡重庆市设计院有限公司规划师，工程师重庆市设计院有限公司研创中心主任，正高级工程师重庆市住房和城乡建设委员会一级主任科员昆明理工大学建筑与城市规划学院讲师（通讯作者）重庆大学建筑城规学院博士研究生重庆市设计院有限公司设计师，工程师摘要关 键 词Abstract唐坚 方小桃 刘江 程海帆 陈倩婷 王怡TANG Jian；FANG Xiaotao；LIU Jiang；CHENG Haifan；CHEN Qianting；WANG YiDiscussion on Urban Renewal Management Policy:A Case Study of Chongqing City城市更新管理政策的探讨以重庆市为例*Keywords重庆市建设科技项目“重庆市城市更新产业导入机制研究”（项目编号：城科字2021 第 6-3）*经历近四十年的快速城市化，面对人民日益增长的美好生活需要以及城市可持续发展的内在需求，城市发展从“增量时代”逐步转向“存量时代”，从由经济利益为导向的开发建设转向对存量资源的发掘利用。党的十九届五中全会通过的中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议明确提出实施城市更新，推进以人为核心的新型城镇化。唐坚 方小桃 刘江 等 城市更新管理政策的探讨126 城乡规划 2022 年第 6 期国土空间规划国内对城市更新相关领域的研究在深度与广度上不断拓展，从建筑学视角下的物质空间更新策略研究1-4，延伸到社会学、人类学视角下的对城市历史文化保护5-6、社会网络重构7-8等的研究；从对更新规划机制9-10的探讨，延伸到对公共政策视角下更新制度的系统研究11-13。同时，针对城市更新中社会参与14、投融资模式15构建的研究也在逐年增加。近年来，针对重庆市城市更新的研究成果较多，主要是围绕老旧小区改造策略16-18、历史文化街区更新19-20以及工业遗产的活化利用21-22等项目实践视角下的更新策略研究。在国家深化改革及全面实施城市更新的背景下，基于城市更新复杂、多元的系统性思维对城市更新制度展开研究非常必要，制度探索与建设是实现城市可持续发展的重要路径。在重庆城市更新“1+2+N”的政策体系基本建立的新形势下，面对未来复杂、多元的城市更新项目，对城市更新政策展开持续研究并提出优化方向与建议，对于重庆城市更新工作的推进具有较强的现实意义。1 重庆市城市更新政策演进城市更新制度建设是促使城市更新呈现阶段性特征的直接因素。基于极具地域性的山地与滨水环境，重庆城市空间自建城起便不断更新迭代，逐步形成独特的城市形态特征与空间体系。重庆现代意义上的城市更新始于 1997 年被批复为直辖市后，结合政策演变历程（表 1）与城市客观发展规律，可以大致将重庆市的城市更新历程划分为快速的拆迁整治、多样资料来源：笔者根据资料整理表 1 重庆市城市更新相关政策梳理表Tab.1 Relevant policies for urban renewal in Chongqing文件名称发布时间主要内容重庆市人民政府批转市建委关于主城区危旧房改造工程实施意见的通知（渝府发200141 号）2001明确 20012005 年危旧房改造目标与任务,提出土地出让金、建设配套费减免等相关政策及改造措施重庆市建设委员会关于实施主城区危旧房改造工程有关问题的补充通知（渝建发2002170 号）2002旧城改造工程费减免政策,提高社会资本参与的积极性重庆市财政局关于城镇房屋拆迁有关契税政策的补充通知（渝财农税200531 号）2005 拆迁后购置房屋免征契税的相关政策重庆市人民政府批转市建委等部门关于实施20062010 年主城区危旧房改造工程的意见（渝府发2006147 号）2006 明确 20062010 年危旧房改造计划重庆市城市房屋拆迁管理条例2007规范房屋拆迁行政管理,明确房屋产权人的相关权益等重庆市人民政府关于促进节约集约用地的意见（渝府发2008108 号）2008强化土地用途管制,严控建设用地规模；盘活存量建设用地,提高土地利用率,促进节约集约用地重庆市人民政府办公厅关于进一步加大闲置土地处置工作力度的通知（渝府办2008307 号）2008 闲置土地相关处置办法重庆市人民政府办公厅关于进一步明确主城区危旧房和中央下放煤矿棚户区改造有关政策的通知（渝办201041 号）2010明确危旧房改造、煤矿棚户区改造相关行政性收费细则重庆市人民政府办公厅深化主城区市容环境综合整治工作方案的通知（渝府办201441 号）2014 明确城市环境综合整治的范围与内容重庆市主城区城市棚户区危旧房改扩建规划建设管理办法（渝规发201433 号）2014修缮、加固及改、扩建类棚户区危旧房,就地改、扩建时增配厨房和卫生间的相关管理办法重庆市人民政府办公厅关于进一步推进城市棚户区改造工作的通知（渝府办发201564 号）2015 明确进一步推进棚户区改造的相关措施重庆市城市规划管理技术规定（渝府令2018318 号）2018明确城市规划建设的相关管控要求,对城市更新项目管控做出具体安排重庆市城市提升行动计划2018 为城市整体提升制定行动计划重庆市全面推进城镇老旧小区改造和社区服务提升专项行动方案（渝城办202014 号）2020明确老旧小区改造实施范围与目标任务、实施内容与指导标准以及相关保障措施重庆市历史建筑修复建设管理办法（渝建发20203 号）2020 指导重庆市历史建筑修复建设,规范实施流程老旧小区改造提升建设标准（DBJ50/T-376-2020）2020明确重庆市老旧小区改造提升的技术要求,指导和规范老旧小区改造提升工作的实施重庆市城市更新工作方案（渝建人居 2020 18号）2020 明确城市更新的主要目标、原则、内容及任务重庆市中心城区城市更新专项规划2021 明确重庆市城市更新的对象、空间布局等关于深化规划自然资源“放管服”改革工作的通知(渝规资改20211 号)2021 提出促进城市更新的相关规划与土地政策重庆市城市更新管理办法（渝府发 2021 15号）2021制定城市更新的工作机制、规划计划、项目实施、资金筹措、政策支持等方面的内容重庆市城市更新技术导则渝建发20229 号2022对编制城市更新片区策划、项目实施方案提出操作指引Urban and Rural Planning 2022 NO.6 127化的更新改造、系统性的有机更新三个阶段（图 1）。1.1 快速的拆迁整治阶段（19972015 年）：市场机制导向下的旧区再开发批复直辖以来，重庆市的社会经济发展被注入源源不断的活力，快速的工业化进程使得生产力得到进一步解放，中心城区的工业产业“遍地开花”，带动了城市建设的进程。面对相对薄弱的城市基础设施建设状况，结合西部大开发等国家政策，跨江大桥、轨道交通、滨江公路等重要基础设施的建设陆续启动，危旧房屋改造、拆迁与大型公共建筑建设如火如荼。为弥补以往城市建设中“欠账”的问题，改善居住条件，提升住房质量，重庆市将中心城区的危旧房改造列为“八大民心工程”之一，并先后出台一系列土地出让金、城市建设配套费减免等政策措施，推进危旧房改造工作，提高了社会资本参与的积极性，产生了较大的经济效益。2008 年国务院关于促进节约集约用地的通知印发，大力提倡节约集约用地，重庆市基于“退二进三”及城市环境提升等政策，开展了老旧工业厂区、居住小区的更新尝试。在此阶段，大规模的棚户区改造、拆迁工作逐步收紧，相关企业融资及拆迁成本加大，重庆城市更新重心由快速拆除重建逐步转向城市环境综合整治。2010 年重庆被列为首批五个“国家中心城市”之一，同年渝中半岛步行系统规划及示范段设计公示，城市步行系统开始构建。2012 年渝中区关于规划建设重庆母城历史文化风貌区的决议发布，决定在“下半城”形成连接多个区域的历史文化风貌带。政策与资本的双重介入，使得“下半城”城市更新长期面临的窘境迎来转机，但也带来城市原有的社会网络结构解体23-24、绅士化25、城市文化与空间肌理割裂26-27等一系列问题。1.2 多样的更新改造阶段（20152020 年）：围绕居住环境和城市品质提升的有力探索2015 年，重庆市城市化率超过60%，面临着城镇开发模式从外延增量式扩张转向增量扩张与存量更新并重的发展新形势。2015 年，中央城市工作会议提出，“在建设与管理两端着力，转变城市发展方式，完善城市治理体系”，促使城市更新的概念与内涵不断延伸。在国家出台可持续发展、节约集约用地等政策后，重庆市制定了“退二进三”及节约集约用地、城市双修、城市提升等一系列工作方案和行动计划，老旧工业厂房、老旧小区、破败街区的更新改造逐渐成为主要内容，城市工业文化遗产保护、人居环境建设成为城市管理者与设计师、学者广泛关注的问题，并开展了一些小规模、渐进式的探索实践。2016 年，渝中区以示范区为突破口，提出分别建设十个传统风貌区、山城老街区、特色老街区的“三个十”计划。2018 年，重庆市城市提升行动计划公布，通过分门别类地实施一批城市提升项目，有效解决了一批市唐坚 方小桃 刘江 等 城市更新管理政策的探讨Fig.1 The urban renewal process of Chongqing(20002020)资料来源：笔者根据资料自绘图 1 重庆市城市更新政策变迁历程（20002020 年）快速的拆迁整治关于主城区危旧房改造工程实施意见的通知重庆市城市房屋拆迁管理条例重庆市人民政府关于促进节约集约用地的意见关于进一步加大闲置土地处置工作力度的通知关于进一步推进城市棚户区改造工作的通知807060504030201008.0