撤县设区改革对县域绿色低碳发展的影响_张荣博.pdf

区域经济财经科学2023年第1期撤县设区改革对县域绿色低碳发展的影响张荣博张荣博1 1钟昌标钟昌标2 2 内容摘要内容摘要 本文选取本文选取2007200720192019年中国大陆县域数据年中国大陆县域数据，以撤县设区改革为切入点以撤县设区改革为切入点，借助计量模型探讨行借助计量模型探讨行政区划调整对县域绿色低碳发展的影响政区划调整对县域绿色低碳发展的影响，并分析地方政府行为并分析地方政府行为（经济增长目标约束经济增长目标约束、地方政府官员变更地方政府官员变更和县域环保部门执法和县域环保部门执法）在其中表现的作用在其中表现的作用。研究发现研究发现，整体来看整体来看，撤县设区改革显著增加县域碳排放撤县设区改革显著增加县域碳排放量量，致使其致使其上升约上升约0 0.202202个单位个单位。被撤并县域基础设施建设被撤并县域基础设施建设（县域公路密度规模和区域绿色植被覆盖程度县域公路密度规模和区域绿色植被覆盖程度减少减少）、）、工业转移集聚工业转移集聚（污染转移准入与专业化集聚滞后污染转移准入与专业化集聚滞后）与政府财政失衡是导致其碳排放增长的重要机与政府财政失衡是导致其碳排放增长的重要机制路径制路径。政府经济目标增长硬约束政府经济目标增长硬约束、市市（县县）长更替和县级环保部门执法监督弱化均能够显著负向影响长更替和县级环保部门执法监督弱化均能够显著负向影响被撤并县域的绿色低碳质量被撤并县域的绿色低碳质量。研究建议研究建议，政府应该注重提升被撤并县域绿色低碳质量政府应该注重提升被撤并县域绿色低碳质量，促进区域协调发展促进区域协调发展。关键词关键词 撤县设区撤县设区；政府行为政府行为；机制分析机制分析；绿色低碳发展绿色低碳发展中图分类号:F061.5文献标识码:A文章编号:1000-8306(2023)01-0097-14作者简介：张荣博（1995），上海大学经济学院，博士生。电子邮箱：。钟昌标（1964），教育部长江学者特聘教授；上海大学经济学院，教授。电子邮箱：。基金项目：本文受到国家社会科学基金专项“新时代兼顾公平与效率的区域协调发展战略研究”（18VSJ023）；国家自然科学基金面上项目“引进外资与对外投资两大战略的协调机制与政策研究”（71673182）的资助。一一、引引言言习近平总书记在党的二十大报告中明确指出习近平总书记在党的二十大报告中明确指出，我国生态环境保护发生历史性我国生态环境保护发生历史性、转折性转折性、全局性变全局性变化化，经济社会发展绿色化经济社会发展绿色化、低碳化成为实现高质量发展的关键环节低碳化成为实现高质量发展的关键环节，应该深入推进以人为核心和以县城应该深入推进以人为核心和以县城为重要载体的新型城镇化建设为重要载体的新型城镇化建设，将城市群将城市群、都市圈作为有效依托构建大中小城市协调发展和优势互补空都市圈作为有效依托构建大中小城市协调发展和优势互补空间体系间体系，协同推进降碳协同推进降碳、减污减污、扩绿扩绿、增长增长，着力提升生态系统多样性着力提升生态系统多样性、稳定性稳定性、持续性持续性，站在人与自站在人与自然和谐共生的高度谋划全局然和谐共生的高度谋划全局，促进区域协调永续发展促进区域协调永续发展。在构建新发展格局的背景下在构建新发展格局的背景下，我国已经进入城市我国已经进入城市更新的重要时期更新的重要时期，由过去大规模的增量建设向存量提质改造与结构调整转变由过去大规模的增量建设向存量提质改造与结构调整转变。而在某种程度上而在某种程度上，撤县设撤县设区改革反映区改革反映了快速的城镇化建设进程了快速的城镇化建设进程，同时也成为大城市统筹治理和城市群加速兴起的重要推动力量同时也成为大城市统筹治理和城市群加速兴起的重要推动力量。随着撤县设区改革进程的加快随着撤县设区改革进程的加快，地方政府经济目标约束现象尤为突出地方政府经济目标约束现象尤为突出。地方政府官员考核激励在政地方政府官员考核激励在政府行为与决策中得到充分体现府行为与决策中得到充分体现，导致城市部分地区土地开发强度过大导致城市部分地区土地开发强度过大，产业分工协作不充分产业分工协作不充分，空间发展空间发展战略缺乏统筹协调战略缺乏统筹协调。进一步地进一步地，高强度和高密度建设用地与生态保护矛盾愈发加剧高强度和高密度建设用地与生态保护矛盾愈发加剧，资源环境承载能力资源环境承载能力达到上限达到上限，生态系统呈现出退化趋势生态系统呈现出退化趋势，区域二氧化碳排放强度和规模总量增加区域二氧化碳排放强度和规模总量增加，协同推进经济发展和绿协同推进经济发展和绿色低碳任务更加紧迫色低碳任务更加紧迫。基于以上背景基于以上背景，科学审慎地加快撤县设区改革步伐科学审慎地加快撤县设区改革步伐，把握好撤县设区申报审核的把握好撤县设区申报审核的 97区域经济节奏节奏，切实避免出现一哄而上的情况切实避免出现一哄而上的情况，坚定不移走生态优先坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路尤为重要绿色低碳的高质量发展道路尤为重要。在在更好地发挥政府行为作用的同时更好地发挥政府行为作用的同时，加快形成要素资源优势互补加快形成要素资源优势互补、产业功能合理分工产业功能合理分工、基础设施互联互通基础设施互联互通与绿色低碳共建共享的良性格局与绿色低碳共建共享的良性格局，对不同地区绿色化对不同地区绿色化、低碳化和可持续发展具有重要意义低碳化和可持续发展具有重要意义。二二、文献述评文献述评撤县设区改革能够打破原有的行政壁垒撤县设区改革能够打破原有的行政壁垒，扩大辖区范围面积扩大辖区范围面积，通过产业集聚效应提高被撤并地区的通过产业集聚效应提高被撤并地区的经济发展水平经济发展水平，产生更高的经济效益产生更高的经济效益。1 1 从分权的边界效应视角出发从分权的边界效应视角出发，撤县设区政策有助于削弱边界效撤县设区政策有助于削弱边界效应应、提高市辖区与被撤并县的资源配置效率提高市辖区与被撤并县的资源配置效率。2 2 撤县设区改革可以有效推进城市建设撤县设区改革可以有效推进城市建设，并且具有并且具有5 5年左右年左右的动态促进作用的动态促进作用，3 3 能够显著提升中心区域城市的辐射带动能力和社会经济集聚程度能够显著提升中心区域城市的辐射带动能力和社会经济集聚程度。整体样本的城市扩整体样本的城市扩张速度能够提高张速度能够提高1616.1717%，但在我国西部地区仅产生但在我国西部地区仅产生1010.2020%的城市扩张速度的城市扩张速度。4 4 市辖区扩大对区域经济发市辖区扩大对区域经济发展存在显著的正向影响展存在显著的正向影响。实证发现实证发现，发生过扩大市辖区的地级市人均发生过扩大市辖区的地级市人均GDPGDP增加增加2 2.0 0%，市辖区灯光亮度市辖区灯光亮度相对于普通县的灯光亮度大幅增加相对于普通县的灯光亮度大幅增加2 2.450450。5 5 德国勃兰登堡州的撤县设区改革能够导致被撤并县域政府行德国勃兰登堡州的撤县设区改革能够导致被撤并县域政府行政支出明显减少政支出明显减少。这表明这表明，在某些情况下在某些情况下，撤县设区可以简化行政程序并提高财政效率撤县设区可以简化行政程序并提高财政效率。6 6 撤县设区还能撤县设区还能够通过合作互助机制够通过合作互助机制，促使各级地方政府共同制订能源计划和目标促使各级地方政府共同制订能源计划和目标，签署区域能源协议签署区域能源协议，并达成并达成共识共识，进而有助于推动可持续环境相关产业的发展进而有助于推动可持续环境相关产业的发展。7 7 撤县设区撤县设区政策促使撤并县域创业规模扩大政策促使撤并县域创业规模扩大9 9.7 7%，有效促有效促进了第二进了第二、第三产业创业活动的开展第三产业创业活动的开展，在通信基础设施更加完善和营商环境更加优良的地区在通信基础设施更加完善和营商环境更加优良的地区，“撤县设撤县设区区”政策对地区创业数量的正向影响更大政策对地区创业数量的正向影响更大。8 8 撤县设区有助于扩大企业的销售产值和利润总额撤县设区有助于扩大企业的销售产值和利润总额，能够通过能够通过降低补贴降低补贴、融资优惠融资优惠、配套设施以及强化市场竞争有效抑制企业僵尸化配套设施以及强化市场竞争有效抑制企业僵尸化。9 9 在撤县设区后在撤县设区后，企业家的生产企业家的生产经营活动时间增加经营活动时间增加，公关招待等非生产性活动减少公关招待等非生产性活动减少，显著改善营商环境显著改善营商环境，大幅减少了企业的寻租和摊派大幅减少了企业的寻租和摊派支出支出，产生正向生产经营活动配置产生正向生产经营活动配置。1010 在行政区划调整之后在行政区划调整之后，瑞典斯德哥尔摩县积极考虑可持续治理可瑞典斯德哥尔摩县积极考虑可持续治理可能存在的问题和发展困境能存在的问题和发展困境，并通过整合空间并通过整合空间、优化功能和部门系统来实现经济优化功能和部门系统来实现经济、社会和环境的可持续社会和环境的可持续性性，加速实现区域绿色低碳发展加速实现区域绿色低碳发展。1111 通过加强城市环保机构的纵向管理通过加强城市环保机构的纵向管理、城市统一规划和财政集中城市统一规划和财政集中，撤撤县设区改革可以增强合并后城市的整体环境治理能力县设区改革可以增强合并后城市的整体环境治理能力，减少城市化所带来的负面影响减少城市化所带来的负面影响，最终显著提升城最终显著提升城市生态环境质量市生态环境质量。1212 新建市辖区距离城市的市中心较远新建市辖区距离城市的市中心较远，产业产业、文化等方面的协调发展受空间距离阻隔的可能性较大文化等方面的协调发展受空间距离阻隔的可能性较大，与地级市经济关联性不高与地级市经济关联性不高，降低了土地资源的使用效率降低了土地资源的使用效率，进而引发了进而引发了“摊大饼摊大饼”式的城市空间治理结式的城市空间治理结构构。1313 撤县设区依赖于要素扩张的粗放型增长模式促进了经济增长撤县设区依赖于要素扩张的粗放型增长模式促进了经济增长，带动资本带动资本、劳动力等生产要素的合劳动力等生产要素的合理流动和快速累积理流动和快速累积，但也造成撤并城市生产效率下降和资源错配加剧但也造成撤并城市生产效率下降和资源错配加剧。1414 随着被撤县地区自主发展权的随着被撤县地区自主发展权的丧失丧失，其对原辖区内的企业的关注被降低和扶持力度也会随之减小其对原辖区内的企业的关注被降低和扶持力度也会随之减小，大中型国有企业与地方经济与治理大中型国有企业与地方经济与治理的的“二元结构二元结构”依然严重依然严重，从而加剧了企业的融资约束现象从而加剧了企业的融资约束现象。1515 被撤并县域政府的极端一体化方法可能被撤并县域政府的极端一体化方法可能会促进集体可持续性相关的利益会促进集体可持续性相关的利益，但它可能同时扩大社会中的贫困差距但它可能同时扩大社会中的贫困差距。撤县设区政策实施对被撤并县撤县设区政策实施对被撤并县农村劳动力转移的阻碍作用效果农村劳动力转移的阻碍作用效果为为1010.7 7%，对当地农民收入具有不可持续性对当地农民收入具有不可持续性。1616 在当前经济高质量发展转型过程中在当前经济高质量发展转型过程中，政府行为深刻影响微观经济主体的决策与行为政府行为深刻影响微观经济主体的决策与行为。经济增长目标经济增长目标可以促进资源配置的最优化可以促进资源配置的最优化，助推经济增长助推经济增长，带动区域就业带动区域就业，增强民众对地方政府的信心增强民众对地方政府的信心，却不利于经却不利于经济发展质量和全要素生产率的提升济发展质量和全要素生产率的提升。1717 在国家到地方的纵向结构以及在国家到地方的纵向结构以及“向上负责体制向上负责体制”下下，过高的经济过高的经济增长目标会扭曲区域投资结构增长目标会扭曲区域投资结构，施加经济增长目标硬约束会加剧近海污染施加经济增长目标硬约束会加剧近海污染，提高中国近海无机氮浓提高中国近海无机氮浓 98区域经济度度。1818 地方经地方经济增长目标设定越高济增长目标设定越高，越会加大基础设施建设力度越会加大基础设施建设力度，阻碍新动能的产生阻碍