撤县设区、土地制度与城投债扩张_徐升艳.pdf

第 卷 第 期经济经纬 年 月 撤县设区、土地制度与城投债扩张徐升艳，郭 行（河海大学 商学院，江苏 常州；河海大学 公共管理学院，江苏 南京）摘 要：基于 年中国城市面板数据，利用双重差分法，从土地要素的视角考察撤县设区改革对城投债发行的影响。研究发现：撤县设区显著促进了城投债发行，撤县设区的城市城投债发行金额上涨了，发行概率上升了；机制分析发现撤县设区主要是通过增加招拍挂土地出让收入促进了城投债的发行；异质性分析表明撤县设区只对当年未发生官员变更、位于中西部地区以及 年新预算法实施之前的样本城投债发行有显著的影响。基于以上结论，应该加强地方政府融资约束制度建设，调整央地财税关系并完善专项转移支付制度，市场化配置建设用地指标。关键词：撤县设区；土地出让；城投债；城市化；双重差分法基金项目：国家社会科学基金项目（）；中央高校基本科研业务费人文社会科学专项（）作者简介：徐升艳（），女，云南腾冲人，博士，副教授，主要从事发展经济学研究；郭行（），男，河北邯郸人，博士研究生，主要从事发展经济学研究。郭行为本文通信作者。中图分类号：文献标识码：文章编号：（）收稿日期：引言随着中国城市化快速推进，城市化率从 年的 增长到 年的。中国的城市化进程离不开政府的推进，而撤县设区正是地方政府推进城市化的重要举措（杨桐彬 等，）。但是仅仅从撤县设区的角度解释城市化是不够的，需要进一步关注城市化的能力是如何形成的。在地方政府财政收入不足的情况下，如何为快速推进的城市化融资？我们认为，土地发挥了重要的融资功能。在城乡二元土地制度下，地方政府在土地征收和出让环节具有垄断地位，这是土地融资功能形成的制度基础。地方政府与土地有关的收入主要有三种：土地出让金、土地及房地产相关税费以及土地抵押获得的债务收入（冀云阳 等，；袁勇志 等，）。其中土地的抵押功能将未来无限期的收益贴现到现在，这有效缓解了快速工业化时期的资本饥渴问题（刘元春 等，）。尤其是 年美国金融危机后，中央鼓励地方政府多渠道筹集建设资金。在地方政府不能直接举债的约束下，土地作为优良资产被注入实际上由地方政府主导的融资平台公司，再通过融资平台公司为地方基础设施建设举债融资。这一时期城投债发行规模急剧膨胀，根据 的统计口径，截至 年末，全国存续城投债共 只，涉及 家城投公司，余额总量为 亿元。土地的融资功能大大缓解了城市化进程中的资金约束，但地方政府债务问题也日益凸显。深入探究地方政府债务的成因是理解中国城市化进程的关键，在此基础上也才能有效防控债务风险。现有研究已从财政分权（莫兰琼 等，）、官员晋升压力（贾俊雪 等，）、预算软约束（李尚蒲 等，）等角度对地方政府债务扩张的成因进行了解释。在诸多可能影响地方政府发债的原因中，以撤县设区为代表的，由政府主导的城市化进程是形成发债融资需求的重要原因，而撤县设区后土地要素的扩张直接构成了地方政府发行债务的能力。从抵押品的运行机制来看，作为抵押物的土地要素的数量和价值的变化，势必会影响到发债人的举债能力（杨继东 等，）。DOI:10.15931/ki.1006-1096.2022.06.005在已有文献的基础上，本文可能的贡献主要有以下两点：第一，过去针对撤县设区研究较少从土地出让的视角进行考察，即使涉及了（董文瀚，；邵朝对 等，；纪晓岚 等，）也没有进一步揭示撤县设区与地方政府债务的关系，而这恰恰是理解城市化进程中地方债务融资能力形成的关键。本文从土地出让视角考察撤县设区对城投债发行的影响，并分析其内在机理，论证逻辑是：撤县设区土地要素扩张土地出让收入增加融资平台抵押能力提升城投债发行规模扩张。第二，以往对于地方政府土地出让相关问题的研究大多集中在“以地引资”和“以地生财”，部分研究注意到地方政府的土地融资行为（杨继东 等，），但是对于土地融资能力的形成缺乏进一步的解释。本文基于撤县设区土地出让地方债扩张的逻辑链条分析地方政府的融资行为，对于理解近年来地方政府债务迅速扩张提供了一个重要视角。一、制度背景与文献评述（一）制度背景地方债务相关背景以经济增长为核心考核内容的晋升锦标赛（周黎安，），促使地方官员积极推进城市化和工业化。年分税制改革后，地方政府财政收入骤降，承担的事权却大大增加，不得不寻找新的资金来源，土地财政逐渐走向历史舞台。在 年国土资源部颁布招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定后，土地出让价格快速上涨，土地出让收入逐渐成为地方政府主要的预算外收入来源。此外，土地具有优良的抵押品性质，地方政府可以通过土地抵押发行城投债，为城市基础设施建设融资。年全球金融危机波及中国，在国家四万亿元刺激计划下，各地加速基础设施建设，产生了大量的融资需求，于是融资平台公司顺势而上，城投债规模迅速扩张（如图）。同期，债务违约风险也日益凸显。因此，年 月 日执行的中华人民共和国预算法（年修正）对地方政府的举债行为进行了规范，地方政府举债的“后门”（融资平台）逐步关闭，“正门”（政府债券）完全打开。从图 还可以看出，年城投债发行规模有小幅上升，年之后地方政府城投债发行规模迅速扩张，正是撤县设区改革的第二轮热潮的开始。图 历年城投债发行总额及发行支数数据来源：曹婧等（）撤县设区相关背景 世纪撤县设区逐渐成为我国县级行政区划调整最主要的形式。与撤县设市不同，撤县设区主要是扩大现有城市的规模，以求在更大的空间内对资源进行整合。从图 可以看出撤县设区在时间上呈阶段式推进的特征，并形成了两轮高潮：第一轮是 年；第二轮开始于 年，并在 年出台国家新型城镇化规划（年）后呈加速上升趋势。撤县设区改革的第二轮热潮开始的时间与图 中城投债迅速扩张的时间节点相吻合，皆为 年，这也间接说明政府主导的城市化进程是形成发债融资需求的重要原因，而撤县设区后建设用地指标大大增加，土地要素的扩张直接构成了地方政府发行债务的能力。图 历年撤县设区情况数据来源：张清源等（）（二）文献评述与理论假说与本文相关文献主要有两类：一类是撤县设区与土地出让的相关文献。文献中关于撤县设区与土地出让二者之间关系的研究还比较少，就我们可知范围内，只有董文瀚（）、邵朝对等（）、纪晓岚等（）的研究对此有所涉及。董文瀚（）基于 年的地级市面板数据，将 年发生撤县设区的城市作为处理组，发现撤县设区增加了市辖区土地面积占比，强化了地方政府对土地财政的依赖。邵朝对等（）考察 年撤县设区改革对地级市的影响，得出城市在撤县设区后出让了更多的土地、获得更多的土地出让金。纪晓岚等（）基于浙江省县级数据，发现撤县设区改革降低了上虞的工业土地出让价格。但是这一类文献均没有在此基础上进一步探讨撤县设区对地方债务发行的影响。图 撤县设区对城投债发行的影响另一类与本文密切相关的是土地出让与地方债务的文献。梳理近年的文献发现，现有研究已从土地财政（司海平等，）、土地出让市场化（李尚蒲 等，）、土地资源错配（毛文峰 等，）、土地市场波动（张莉 等，）、房价（秦凤鸣 等，）、土地出让价格以及收入（杨继东 等，）等角度考察了土地出让与地方债务的关系。司海平等（）认为当地方政府土地出让收入减少时，就会采取多发债的方式维持支出。但杨继东等（）并不认为土地出让收入与地方债务二者存在此消彼长的关系，发行城投债时以土地出让收入为担保，土地出让收入的增加会通过抵押品机制促进城投债的发行。张莉等（）也指出地方政府不是“以支定收”，而是“以收定支”，土地出让收入与地方债务二者应该存在正向关系。秦凤鸣等（）发现房价的上升会降低城投债的违约风险，相当于从相反的方向印证了张莉等（）的观点。但是这一类文献对于地方政府土地融资能力的形成缺乏进一步的解释。土地出让收入会通过抵押品机制促进城投债的发行，但城投债大多投入基础设施建设领域，这也会提升土地价格、增加土地出让收入。本文以“撤县设区”为准自然实验，在解决内生性问题的同时，从土地要素视角解释地方政府债务扩张的动力，补充已有文献研究。撤县设区让城市有更多的建设用地指标，土地出让数量上升；另一方面县改区后，土地出让价格也会水涨船高。以杭州市临安区为例，年撤县设区后共出让土地 宗，土地成交面积 万平方米，同比增长，涉宅用地成交楼面均价约 元 平方米，同比增长。在二者的作用下，地方政府的土地出让收入会大大增加。相应地，由地方政府作为实际控制人的融资平台的抵押能力也会得到提升。这是因为城投债中有较大比例是地方政府融资平台直接以地方政府国有土地作为抵押品进行担保而发行的，撤县设区后土地出让收入的上升会增强地方政府对融资平台的信用支持能力，降低城投债的偿债风险，从而可以发行更多的城投债。论证逻辑如图 所示，撤县设区土地出让价格上升、土地出让数量增加土地出让收入增加融资平台抵押能力提升城投债发行规模扩张。基于以上分析，本文提出如下假说：撤县设区通过增加地方政府土地出让收入从而促进城投债的发行。二、数据来源与模型设定（一）计量模型设定撤县设区在各城市间的推进具有准自然实验的特征（邵朝对 等，）。本文以 年发生撤县设区的城市作为处理组，未发生撤县设区的城市作为对照组，使用双重差分法（）考察撤县设区对城投债发行的影响。模型设计如下：（）其中，下标、分别代表城市和年份。被解释变量 表示 城市 年城投债发行金额的自然对数。为虚拟变量，如果城市 在样本区间内，即该城市为处理组，记为，否则该城市为对照组，记为。为时间虚拟变量，发生撤县设区之后为，否则取。为城市层面的控制变量，控制城市层面影响城投债发行的因素。是随机扰动项，表示其他影响城投债发行的因素。方程（）中的交互项系数 是撤县设区改革的政策效应。考虑撤县设区在各地区发生时间并不一致，本文采用多时点的双重差分模型估计，构建方程（）如下：（）其中，核心被解释变量 为虚拟变量，如果城市 在 年发生了撤县设区，则当年及之后的年份全部取，否则取。此时 等价于方程（）的，其系数 是撤县设区改革的政策效应。本文重点考察 的大小以及显著性水平。为减少遗漏变量偏误，加入城市固定效应 和年份固定效应，分别控制每个城市不随时间变化的因素以及每年所有城市共同面临的一系列宏观经济冲击。此时，方程（）中的 被地区固定效应 吸收，被年份固定效应 吸收，不必再放入方程中，否则会导致多重共线性。（二）变量设置被解释变量本文使用的城投债数据来自 数据库。参考张莉等（）、曹婧等（）和 等（），使用三种指标衡量城投债发行情况：（）城投债发行金额（加 后取自然对数）；（）（）变换后的城投债发行金额（加 后取自然对数）；（）城投债发行概率，用虚拟变量表示，若该城市当年发行城投债为，否则为。核心解释变量各地区撤县设区的信息来自行政区划网（：）。本文对样本进行如下处理：第一，剔除 个直辖市，因其与地级市相比，较为独特的行政区划设置；第二，参考张清源等（），剔除 年前发生撤县设区的城市，避免发生在过去改革的影响；第三，参考邵朝对等（），如果该城市撤县设区发生在第四季度，我们把下一年作为政策实施年份。控制变量参考已有文献，本文选取城市的控制变量 包括：（）经济发展水平，用人均 的自然对数值表示；（）人口规模，用人口密度的自然对数值表示；（）土地出让金规模，用土地出让收入占 的比重表示；（）财政压力，用公共财政支出与公共财政收入之差占公共财政收入的比重表示；（）固定资产占比，用固定资产投资占该地区 的比重表示；（）产业结构，用第二产业增加值占该地区 的比重表示。以上城市层面经济数据来自中国城市统计年鉴，土地出让收入数据来自中国国土资源年鉴。为消除价格因素的影响，将涉及价格变量，调整为以 年为基期的价格水平。（三）描述性统计本文样本的区间为 年。之所以选择该时间段进行研究，是因为 年之后是撤县设区的集中期和城投债发行规模的扩张期。年共有 个地级市发生撤县设区，形成了撤县设区的第二个高峰，而在 年第一个高峰时期城投债发行规模太小。表 列出了主要变量的描述性统计。表 主要变量的描述性统计变量变量描述样本数均值中位数标准差最小值最大值发债金额发债金额（变换）发债概率撤县设区人均 人口密度土地出让收入占比财政压力固定投资占比二产占比三、实证分析（一）撤县设区